第三章 1970 年代國內外局勢與「萬年國會」
第三節 中（中華民國）美斷交與增額選舉延期
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
40
陳少廷最後提出兩個可行的方案，第一是希望透過國代修改臨時條款，在自 由地區及海外僑界，舉行全面改選，產生新的國會。假設第一個方案政府無法執 行，那第二方案就是建議政府，採用司法院大法官會議解釋，說明第一屆中央民 意代表任期已屆滿，為適應當前國家的需要，應根據憲法第一七四條第一項，授 權總統制定勘亂時期自由地區及海外僑界中央民意代表選舉罷免法，進行中央民 代全面改選。陳少廷的這個方案是由於以往政府有使過大法官會議解決國民大會 代表名額問題，因此可援引前例，請求大法官會議來解決萬年國會問題。153
《自由中國》與《文星》受到政府查禁之後，臺灣言論界呈現低迷狀態，一 直等到1970 年代，中華民國在國際外交上的挫敗，國際上的困境給在臺灣新一 代的知識份子帶來相當程度的衝擊與刺激。此時，國民黨政府處於政權轉移的時 刻，國民黨促使新一代知識青年加入《大學》雜誌並且改組。《大學》雜誌改組 後，開始大幅度關切現實政治，對於資深中央民代的批評最多。陳少廷與周道濟 的辯論會使得國會全面改選議題熱度昇到最高，相對於《民主潮》及《政治評論》
等較保守的言論，《大學》雜誌的主張，在臺灣新一代知識青年中具有一定的影 響力。《大學》雜誌在中華民國國際局勢不穩定時，對於國內許多敏感政治議題 提出建言。蔣經國在準備接班過程中，透過《大學》雜誌表現出容許一定程度改 革議論的姿態。
國民黨權力轉移完成後，《大學》雜誌的主張與言論開始受到影響，雜誌社 許多優秀人才被納入國民黨而雜誌社開始分裂與式微。1970 年代初，中華民國 剛失去聯合國席次，國民黨政府擔心政權動搖，民間也出現要求國會改革的聲音。
但1970 年代中期之後，中華民國尚未出現與美國立即斷交的危險，國際局勢相 較於之前，出現相對穩定的狀況下，民間對於國會改革的聲音隨著《大學》雜誌 社的分裂而暫時的沉寂。154
第三節 中（中華民國）美斷交與增額選舉延期
153 陳少廷，〈再論中央民意代表的改選問題〉，《大學雜誌》，第四十九期，1972 年 1 月，頁 93
－98。
154 若林正丈，《臺灣－分裂國家與民主化》，頁 180；李筱峰，《臺灣民主運動 40 年》，頁 106－
108。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
41
中華民國政府在1971 年前仍為聯合國理事國代表之一，中華人民共和國成 立之後，不斷爭取進入聯合國。中華民國政府在臺灣受到美國支持，確保中華民 國在聯合國的席位，但中華人民共和國自1949 年成立至今，政權毫無崩潰的跡 象，中華民國宣稱代表全中國的說法像是反共意識下的幻像。隨著第三世界國家 紛紛加入聯合國，中華民國的聯合國席位開始受到動搖，各國對於美國支持中華 民國的作法有所批評。當美國總統尼克森在1971 年宣布次年訪問中國，成為中 華民國國際地位的重大轉捩點，其國際地位不如以往穩固。結果，1971 年聯合 國就中國席位問題進行表決，表決結果為中華民國政府被趕出聯合國。當時許多 臺灣知識份子在此氣氛下，寄望於政府提出改革以挽回國際局勢的劣勢，國會改 革成為一項重要的議題。根據田弘茂《臺灣－分裂國家與民主化》的研究指出，
每當中華民國遭受重大外交挫折時，政府就採取措施，使民意代表體制稍作自由 化，以平息批評並提高政治和諧。155中華民國失去聯合國席位後，國民大會再次 修訂臨時條款，進行第一次增額選舉。
1972 年，第一屆第五次國民大會召開，谷正綱、朱煥虨與唐君武三人分別 提出臨時條款的修訂案。156谷正綱的提案，主要是因為增補選之中央民代人數增 加並不多，難以符合各方之期待，故提案寄望授權給總統，訂頒辦法產生次屆中 央民代，使自由地區增加中央民代名額並定期改選。同時使僑居國外的國民能夠 參與政治。朱煥虨的提案理由與谷正綱類似，但在作法上，朱煥虨並沒有增額選 出國代，其作法是選出增額立、監委，新選出的立、監委需要改選。唐君武的提 案則是希望國民大會在閉會期間設置研究考核機構，與中央民代改選問題並沒有 什麼關聯。最後國代以谷正綱的提案作為討論重點，國代在討論後對於部分字眼 上作些斟酌修改，將谷正綱的提案三讀通過。這次的決議主要是對於臨時條款第 六項作更動，其更動後的內容如下：「六、動員戡亂時期，總統得依下列規定，
訂頒辦法，充實中央民意代表機構，不受憲法第二十六條、第六十四條及第九十 一條之限制：（一）在自由地區增加中央民意代表名額，定期選舉；其須由僑居 國外國民選出之立法委員及監察委員，事實上不能辦理選舉者，得由總統訂定辦 法遴選之。（二）第一屆中央民意代表，係經全國人民選舉所產生，依法行使職 權，其增補選者亦同。大陸光復地區次第辦理中央民意代表之選舉（三）增加名 額選出之中央民意代表，與第一屆中央民意代表，依法行使職權。增加名額選出
155 田弘茂，《大轉型－中華民國的政治和社會變遷》（臺北：時報文化，1991 年），頁 176。
156 國民大會秘書處編印，《第一屆國民大會實錄（第六編）》（臺北：國民大會秘書處，1972 年），
頁271－273、280－283、289。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
42
之國民大會代表每六年改選，立法委員每三年改選，監察委員每六年改選。」157
國代並不是以國會全面改選去修改臨時條款，而是以增加名額的方式，且新 選出的增額中央民代須定期改選。在中國選出的中央民代與1969 年的增補選之 中央民代則是不用改選，但之後選出的增額中央民代卻需要定期改選，如此一來，
形成在國會裡頭卻擁有兩種不同待遇的中央民代。第五次國民大會閉幕後，國民 黨成立專案小組，由張寶樹帶領研擬增額選舉相關事宜。原本專案小組的研擬方 案，打算將國代的名額增加54 名；立委增加 101 名；監委增加 25 名，但國民黨 總裁蔣介石閱覽專案小組報告之後，在報告上頭批示：「中央民代應以現在總名 額不超過百分之十二為限，職、婦團體係以憲法辦理。」158蔣介石總裁批示之後，
專案小組查根據蔣介石總裁批示，對於增額中央民代的人數作部分調整。根據當 時資料統計，1972 年國代加上增補選後，人數剩 1365 名，原本可以增加 164 名 國代，但最後僅增加53 名；第一屆立委加上 1969 年增選立委則剩下 427 名，立 委名額僅增加51 名；第一屆監委加上增補選則剩 65 名，按照蔣介石的指示只能 增加8 名，最後卻增加 15 名。159
增額辦法制定完成後，蔣介石總統先廢止「動員戡亂時期自由地區中央公職 人員增選補選辦法」，160同時依據動員戡亂臨時條款第六項之規定公布「動員戡 亂時期自由地區增加中央民意代表名額選舉辦法」（簡稱增額選舉辦法）。161增額 選舉辦法與增補選辦法規定大致相同，最主要的差異為：「第四條 增額選出的國 大代表每六年改選，立法委員每三年改選，監察委員每六年改選。前項期間，均 自其開始行使職權之日起，計至屆滿之日止。其改選應於期間屆滿前三個月內完 成之；第七條 增額立法委員及監察委員須由僑居國外國民選出者，事實上不能 辦理選舉時，得由總統遴選之。第八條 第二項、自由地區山胞選出代表二人，
內平地山胞及山地山胞各一人。第九條 第三項 自由地區山胞選出者，一人。」
新選出的中央民代必須定期改選，且增加原住民（當時稱為山地同胞）的保障名 額。162有別於1969 年的增補選，第一次的增額選舉選舉範圍從臺灣省擴及金馬
157 國民大會秘書處編印，《第一屆國民大會實錄（第六編）》，頁 319–320。
158 《國安會檔案》，檔號 0056/0102/0019/1/11/019，1972 年 5 月 14 日。
159 《國安會檔案》，檔號 0056/0102/0019/1/9/001，1972 年 6 月 21 日。
160 《總統府公報》，第二四三六號，1972 年 6 月 30 日，頁 1。
161 《總統府公報》，第二四三六號，1972 年 6 月 30 日，頁 1–5。
162 1991 年修憲仍使用山地同胞、平地同胞的字眼，1994 年修憲才正名為原住民。施正鋒，〈臺 灣民主化過程中的族群政治〉，《臺灣民主季刊》，第四卷第四期，2007 年，頁 11。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
43
地區，立、監委設置海外遴選名額。1972 年 12 月 23 日舉行第一次國代及立委 增額選舉，國代在區域與團體代表部分共選出53 名；立委在區域部分加上海外 遴選的名額共選出51 名。1973 年 2 月 15 日舉行監委之增額選舉，加上遴選名 額共選出15 名監委。163（見附表2、3、4、5）
1969 年的增補選及 1972 年的第一次增額選舉之後，中央民意機關分別增加 了28 名與 119 名新人。雖然大部分新選出的中央民代多為國民黨籍，但仍有少 數在野菁英進入國會，例如增補選時，有從臺北市議員轉任立法委員的黃信介，
或是從省議員轉任的郭國基；第一次增額選舉時，有從省議員轉戰立委的許世賢，
或是先當選改制後的臺北市議員再轉選立委的康寧祥，以及當選增額國代的黃天 福及張春男。但除了黃信介，其他新選上中央民代須定期改選，接受民意的檢驗。
依照增額選舉規定須定期改選，故1975 年 12 月 20 日舉行第二次的增額選舉，
這次僅舉行立委的增額選舉。當年臺灣省人口增加，所以名額增至52 名。此次 選舉結果，非遴選地區在第一選區由林榮三新選上與第五選區由王金平選上，其 餘的增額立委則全數連任。164（見附表2、4）
蔣介石總統在 1975 年過世後，嚴家淦依憲法繼位總統。嚴家淦雖然貴為總 統，但實質上國民黨權力掌控在蔣經國手上。第一屆第六次國民大會集會之前，
蔣介石總統在 1975 年過世後，嚴家淦依憲法繼位總統。嚴家淦雖然貴為總 統，但實質上國民黨權力掌控在蔣經國手上。第一屆第六次國民大會集會之前，