第二章 「萬年國會」的形成與在野勢力的批評
第一節 不必改選的國民大會與臨時條款的延長
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第二章「萬年國會」的形成與在野勢力的批評
中華民國國會依照憲法成立不久，因國共內戰隨政府遷臺。三個國會在臺重 新運作之際，面臨任期屆滿及來臺報到人數不足等問題。國民黨政府透過大法官 解釋等方式延長中央民代任期，萬年國會體制形成。在野勢力要求政府解決不合 理的國會結構，政府卻以消極的態度回應。跟隨政府來臺的中國知識分子，對於 政府的不民主作為有兩種不同的態度。萬年國會體制遂成為臺灣民主的絆腳石。
第一節 不必改選的國民大會與臨時條款的延長
1945 年中華民國對日戰爭結束後，中國國民黨（簡稱國民黨）與中國共產 黨（簡稱共產黨）之間關係緊張，兩黨在美國政府協商之下展開政治協商。國民 黨在政治協商破局後，依然決定召開制憲國民大會。33制憲國民大會於1946 年 底三讀通過中華民國憲法，大會決定1947 年 12 月 25 日為憲法施行日期。34依 照「憲法實施之準備程序」內容規定，憲法公布後國民政府應在期限內產生出國 民大會代表、立法委員、監察委員，成立中央民意機關。351947 年 11 月 21 日至 23 日舉行第一屆國代選舉，根據「國民大會選舉罷免法」第四條規定，國代應 選名額為3045 名，實際選出 2953 名；361947 年 12 月 21 日至 23 日舉行第一屆 立委選舉，應選出立委774 名，實際選出 757 名；37第一屆監委因故至1948 年 3 月29 日以間接選舉方式完成選舉，其應選出名額 223 名，實際選出 180 名。38其 中，國代與立委各別根據其選罷法，依照得票高低設有遞補制度。39
舉行首屆中央民代選舉之際，因國民黨與共產黨之間的內戰，中華民國處於 動亂之中。1947 年 7 月 18 日，國民政府通過「動員戡亂完成憲政綱要」，中華
33 張玉法，《中華民國現代史》（臺北：東華書局，2006 年），頁 575。
34 國民大會秘書處，《國民大會實錄》（臺北：國民大會秘書處，1946 年），頁 578。
35 《國民政府公報》，第二七一五號，1947 年 1 月 1 日；國民大會秘書處編，《國民大會實錄》，
頁576－578。
36 郎裕憲、陳文俊，《中華民國選舉史》（臺北：中央選舉委員會，1987 年），頁 331。
37 郎裕憲、陳文俊，《中華民國選舉史》，頁 358。
38 郎裕憲、陳文俊，《中華民國選舉史》，頁 382。
39 董翔飛，《中華民國選舉概況（上篇）》（臺北：中央選舉委員會，1984 年），頁 133、578。
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民國進入動員戡亂時期。40之後，1948 年 3 月 29 日，第一屆第一次國民大會集 會，尚未選出中華民國行憲後第一任正、副總統之前，國代莫德惠提請制定動員 戡亂時期臨時條款案（簡稱臨時條款），其提案原文為：「茲依照憲法第一七四條 第一款程序，41制定動員戡亂時期臨時條款如左：總統在動員戡亂時期，為避免 國家或人民遭遇緊急危難，或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決定，
為緊急處分，不受憲法第三十九條或四十三條所規定程序之限制。42前項緊急處 分，立法院得依憲法第五十七條第二款規定之程序，變更或撤銷之。動員戡亂時 期之終止，由總統宣告，或由立法院咨請總統宣告之。」43
莫德惠對此提案有兩點補充說明：「第一、就是這個提案完全是適應現在國 家的需要，我們要為加緊戡亂建國工作，必須賦予元首以緊急應變的臨時權限。
第二、就是要說明這種提案性質的產生，過去在國際制憲史也有先例。」44接著 國代王世杰補充說明：「我們七百餘人提這個議案，其根本目的，在求行憲戡亂 並行不背。我們知道，現在政府有兩大任務，一為開始憲政，一為動員戡亂。……。
我們提這個案，以沉重的情緒，要使國民大會休會以後，真正能行憲而且能戡亂，
故有此提案。……。但我們的提案是有時間性的，僅能適用于戡亂期間，變亂平 定以後，條文的效力便要消失。……。第三、我們所提出的臨時條款，只牽涉憲 法第三十九條與第四十三條，……。我們對于憲法本身固不願輕易修改，但對此 兩條文如沒有補充規定，則將來不是只能行憲不能戡亂，便是只能戡亂不能行 憲。……。在憲法條文之外，如果再補充了我們所提議的臨時條款，我們相信在 負責的政府裡，一定可以守法，也一定可以戡亂，這樣雙重的目的就可以達到。
40 〈「動員戡亂完成憲政實施綱要」案通過〉，《中央日報》，1947 年 7 月 19 日，第二版。
41 憲法第一百七十四條第一款為：「憲法之修改，應依左列程序之一為之；一 由國民大會代表 總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，得修改之。」國民大會秘 書處，《中華民國憲法》（臺北：國民大會秘書處，1992 年 6 月），頁 56－57。
42 憲法三十九條為：「總統依法宣布戒嚴，但須經立法院之通過或追認。立法院認為必要時，得 決議移請總統解嚴。」第四十三條為：「國家遇有天然災害，癘疫，或國家財政經濟上有重大變 故，須為急速處分時，總統於立法院休會期間，得經行政院會議之決議，依緊急命令法，發佈緊 急命令，為必要之處置，但須於發佈命令後一個月內提交立法院追認。如立法院不同意時，開緊 急命令立即失效。」國民大會秘書處，《中華民國憲法》，頁12－13。
43 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第一編）》（臺北：國民大會秘書處，1951 年），頁 219。
44 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第一編）》，頁 219。
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故我們請求各位代表對本提案予以支持和援助。」45
隨後，國代張知本所提的修改憲法案未有結論，會議上決定將此案與莫德惠 代表的動員戡亂臨時條款提案合併，把莫德惠原先的提案加入：「第一屆國民大 會應由總統至遲于民國三十九年十二月二十五日以前，召集臨時會，討論有關修 改憲法各案。如屆時動員戡亂時期，尚未依前項規定宣告終止，國民大會臨時會 應決定臨時條款應否延長或廢止。」46此議案經過修正後，以修憲案的方式，由 全體國代表決三讀通過。最後，國民大會舉行中華民國行憲後的第一任正、副總 統選舉。選舉結果，由蔣介石與李宗仁分別當選為正、副總統。47
中華民國政府尚未依照憲法組成，國民大會就先制定臨時條款，中華民國進 入「臨時條款時代」，48部分憲法因臨時條款無法落實。臨時條款的原始設定是 有時間限制的，在一定期間內凍結部分憲法，讓總統在國家面對緊急危難時能夠 擁有較大的權力，等到緊急危難的情況解除後，就要廢止臨時條款。國民政府希 望藉由「動員戡亂完成憲政綱要」與臨時條款的施行，能夠順利進行動員戡亂，
以解決國共內戰的問題。實際上，由蔣介石領導的中華民國政府節節敗退，1949 年底，行政院決議政府遷往臺北，重新在臺灣展開重建。49政府遷臺初期，代總 統李宗仁流亡美國，臺灣缺乏名義上的國家領導人，國民黨遂在中常會決議促請 蔣介石早日恢復總統的職權。中常會通過決議的次日，立法院也有三百多名立委 聯名通電，要求蔣介石總統復行視事，蔣介石於1950 年 3 月 1 日重新回任中華 民國總統。50
1950 年 5 月，國代胡鍾吾等人提出罷免副總統李宗仁案，根據「總統副總 統選舉罷免法」第九、十二條，罷免副總統須有國民大會代表總額六分之一以上 簽名蓋章，又根據憲法第三十條第四款，須由國代總額五分之二以上請求才能夠 召集臨時會。雖然簽署罷免人數有國代705 人，但未完成蓋章人數為 34 人，其 中簽署罷免包含遞補國代110 人。此外，部分罷免案簽署人認為此時為軍事緊張
45 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第一編）》，頁 219－220。
46 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第一編）》，頁 269－270。
47 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第一編）》，頁 276、280。
48 薛化元，《戰後臺灣歷史閱覽》（臺北：五南圖書出版社，2010 年），頁 47。
49 〈行政院舉行在臺灣第一次院會〉，《中央日報》，1949 年 12 月 10 日，第一版。
50 〈蔣介石復行視事〉，《中央日報》，1950 年 3 月 1 日，第一版。
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之際，建議應暫緩罷免李宗仁案。51由於戰亂期間，社會秩序混亂，雖然第一屆 國代選舉有遞補制度，但如何進行遞補並無規定，具有候補資格的國代如何成為 正式國代出現爭議。罷免李宗仁案因簽署國代的資格問題，政府先暫緩召開國民 大會臨時會。
恰巧，第一屆第一次國民大會決議應於1950 年 12 月 25 日前召集國民大會 臨時會，討論臨時條款的延長或廢止。但按照國民大會組織法第八條，須有國代 總額二分之一以上出席才能夠召開臨時會，當時能夠召集的國代人數不足。行政 院呈文請總統核示解決開會人數不足的問題，蔣介石總統收到行政院呈文後，電 知行政院並由總統府函請國民大會秘書處，其內容為：「查動員戡亂時期臨時條 款規定第一屆國民大會應由總統至遲於民國三十九年十二月二十五日以前召集 臨時會，討論有關修改憲法各案，及決定臨時條款應否延長與廢止。唯召集臨時 會之開會通知，應送達各代表。查代表總額為三○四五名，據內政部報告，現在 臺灣之代表，截至八月十日（1950 年）僅有一○九○名，其餘大多數代表，均 淪陷大陸，既無法將開會通知寄達各代表本人，亦無法遞由其所選出之區域政府 或其選出之團體轉交。既登報公告，仍無法使各代表獲悉。且大陸在共匪控制之 下，各代表以完全喪失行動自由，既獲悉召集臨時會，欲應召來臺到會，亦勢不 可能，此為當前召集國民大會臨時會在事實上無從克服之困難。……。在此情況 下，關於召集國民大會臨時會一事，自應緩予執行。」52如此一來，國民大會臨 時會只能暫緩召開。在此之前，臨時條款的延長或廢止暫時無法處理，臨時條款
恰巧，第一屆第一次國民大會決議應於1950 年 12 月 25 日前召集國民大會 臨時會，討論臨時條款的延長或廢止。但按照國民大會組織法第八條，須有國代 總額二分之一以上出席才能夠召開臨時會，當時能夠召集的國代人數不足。行政 院呈文請總統核示解決開會人數不足的問題，蔣介石總統收到行政院呈文後，電 知行政院並由總統府函請國民大會秘書處，其內容為：「查動員戡亂時期臨時條 款規定第一屆國民大會應由總統至遲於民國三十九年十二月二十五日以前召集 臨時會，討論有關修改憲法各案，及決定臨時條款應否延長與廢止。唯召集臨時 會之開會通知，應送達各代表。查代表總額為三○四五名，據內政部報告，現在 臺灣之代表，截至八月十日（1950 年）僅有一○九○名，其餘大多數代表，均 淪陷大陸，既無法將開會通知寄達各代表本人，亦無法遞由其所選出之區域政府 或其選出之團體轉交。既登報公告，仍無法使各代表獲悉。且大陸在共匪控制之 下，各代表以完全喪失行動自由，既獲悉召集臨時會，欲應召來臺到會，亦勢不 可能，此為當前召集國民大會臨時會在事實上無從克服之困難。……。在此情況 下，關於召集國民大會臨時會一事，自應緩予執行。」52如此一來，國民大會臨 時會只能暫緩召開。在此之前，臨時條款的延長或廢止暫時無法處理，臨時條款