第五章 「萬年國會」體制全面瓦解
第二節 國會制度重新規劃
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
85
議的社會聲望。
1990 年代之後，大法官會議已經從早期阻擋政治民主化的角色轉變成促進 政治民主化的角色。多位具有留學國外經驗的大法官們，引入許多歐美最新的立 憲主義的理論，加上政府對於大法官的干涉較以往少，大法官會議在臺灣社會中 已經逐漸朝獨立自主且具自由民主理念的司法機關邁進。
第二節 國會制度重新規劃
本節分為兩個部份，第一部分朝野雙方透過國是會議規劃未來新國會的制度。
第二部分為朝野雙方如何具體落實當初所規劃的國會制度。
一、國是會議
李登輝總統在1990 年 6 月 30 日至 7 月 5 日邀請朝野間的各級民代、學者等 參加國是會議，進行首次全國性的政治會議。國是會議能夠召開，除了是李登輝 總統回應「野百合學運」的四項訴求，其背後還有其他原因。根據學者研究指出 李登輝總統處在國民黨內部政爭之中，本身統治地位並不穩固，還要面對黨內大 老的挑戰，想要在由強人體制下領導四十多年的國民黨，進行政府制度面的改革，
具有一定程度的挑戰與困難。其次，社會輿論對於國會改革的強烈要求，李登輝 因黨內政治結構問題而無法解決，只能以國是會議的方式造成輿論壓力，壓制黨 內保守力量進行改革。311不管是何種原因導致國是會議的召開，朝野之間都想透 過國是會議重新規劃國會制度。
1990 年 4 月，李登輝總統指派總統府資政蔣彥士組成國是會議籌備委員會。
其籌備委員會以國會改革、地方制度、中央政府體制、憲法（包含臨時條款）修 訂方式及大陸政策與兩岸關係等五項議題為討論範圍。國是會議籌備委員會以
「廣泛發言、記錄異議、不表決」的方式邀請朝野各級民代、學者及工商界人士 等參加。312而在國是會議籌組期間，國民黨安排秘書長宋楚瑜與民進黨主席黃信 介見面。國民黨邀請民進黨參與籌備的動作，似乎間接承認民進黨為目前臺灣最 主要反對勢力的地位。黃信介與李登輝會談過程中，兩人協商出國是會議的備忘
311 李炳南，《憲政改革與國是會議》（臺北：永然文化，1992 年），頁 34－35。
312 〈國是會議五大議題將包含國會改革〉，《中央日報》，1990 年 4 月 22 日，第一版。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
86
錄，其關於憲政改革內容為：終止動員戡亂時期、資深中央民代退職、國會全面 改選、廢除臨時條款及總統民選等。313但是否出席參加國是會議，民進黨內部兩 大派系，美麗島系與新潮流對此有所爭執，也對於籌備委員名單公正性亦有懷疑。
314直到同年4 月初，民進黨召開臨時中常會，決議以附帶條件方式通過，新潮流 系主張應該以「個人身份」參加國是會議籌備會，不應以民進黨「政黨身份」參 加，美麗島系的則是全力支持及配合國民黨，而這是國是會議籌備會能夠順利進 行的關鍵。315
國是會議籌備期間，國民黨與民進黨不斷進行協商溝通，其中爭執點在於協 調參與名單時，國民黨刻意排除給人政黨協商的感覺，但民進黨刻意運作之下，
仍隱約浮現出兩黨協商的實質。這後來造成部分學者，例如臺大教授胡佛拒絕參 加開會之情緒反彈。316為避免國是會議成為朝野政治論爭，使得原先想要達成的 效果消失，國是會議召開之前，民進黨中央邀集二十多位參加國是會議的無黨籍、
海外異議人士及自由派學者，一同討論憲政改革方案及國是會議的底線。由民進 黨所主導的「在野聯盟」，在會議上通過憲政改造應大幅度制憲而不是小幅修憲；
憲法應採三權分立；主張單一國會制（廢除監察院、國民大會），以及廢除大陸 代表制、職婦團體代表、立監兩院海外遴選代表等不合理制度。參與這場會議的 人士也反對釋字二六一號解釋，認為資深中央民代應該在1990 年底就要通通退 職，1991 年 7 月 31 日前必須完成國會全面改選。317
整體而言，國是會議在第一階段籌備期間，朝野之間雖在意識形態或是想法 相左，然兩者都希望透過國是會議達到各自的目的，故雙方在合作上仍維持一定 程度的妥協與和諧。但整個國是會議的走向也因執政黨及在野黨兩黨互為影響及 主導之下，第三勢力、無黨籍或是其他自由派學者就比較難在國是會議上自由發 表意見及發揮影響力。
313 林陽明，〈李登輝與黃信介的「秘密交易」〉，《民進週刊》，第一六五期，1990 年 4 月 7 日，
頁10、15。
314 〈同意總統就職前召開國是會議〉，《自立早報》，1990 年 3 月 20 日，第一版。
315 李炳南，《憲政改革與國是會議》，頁 36。
316 李炳南，《憲政改革與國是會議》，頁 40；〈自由派學者 退出國是會議〉，《自由時報》，1990 年6 月 28 日，第一版。
317 〈在野聯盟主張單一國會 大幅制憲 資深中央民代年底全退職等憲政改造方案〉，《聯合報》，
1990 年 6 月 27 日，第二版。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
87
國是會議於1990 年 6 月 30 日舉行，第一天討論的議題就是針對國會制度作 討論，主要有四大主張：（一）單一國會制（二）兩院制（三）維持五權憲法制
（四）有條件保留三國會、調整國民大會及監察院。318主張單一國會制的與會人 士也討論到將來國會人數。與會者多數主張將來國會應維持在120 人至 150 人左 右。其中支持改為單一國會制的人數最多，主張繼續維持三個國會，但需要調整 國民大會及監察院的人數也不少。雙方所持的理由，主要的關鍵在於國民大會的 職權。與會人士認為假如以後總統改由全民選出，憲法的修改可交由立委負責，
那國民大會便沒有存在的價值。
第二個討論議題是第一屆資深中央民代何時退職，在大法官會議作成二六一 號解釋前，國是會議籌備委員會對於全數退職提出三個方案，甲案是通過一定程 序後，立即終止所有資深中央民代的職權；乙案是設置緩衝期，逐漸終止資深中 央民代職權；丙案是維持現狀，使資深中央民代自然終止職權。當大法官作成釋 字二六一號時，在退職的期限上出現了四種不同的主張：（一）立即退職（二）
1990 年底前退職（三）1991 年 7 月前退職（四）1991 年底前退職。由於大法官 已作成二六一號解釋，使得支持1991 年底前退職人數最多。
第三個議題是討論是否增設代表制。在是否設置大陸代表制議題上，主張反 對設置大陸代表者的與會人士質疑大陸代表的合法性及代表性，如果設置代表制 將會增加臺灣內部的省籍隔閡。另一派主張設置大陸代表的與會人士認為整個中 華民國不能僅由臺灣地區選出代表，不然國會將成為地方議會。關於此議題，最 多人主張依照政黨選舉比例產生全國代表制，次多的是完全反對設置大陸代表制 及全國代表制。
第四個議題是討論僑選及職婦團體的存廢，對於此議題主要有三種不同意見，
第一種是主張廢除之後併入全國不分區，此意見最多人支持；其次較多人支持是 主張無條件廢除；主張維持現況人數最少。
國是會議最引人關注的議題是總統該如何產生，按照憲法規定，選舉總統須 經由國民大會。假如總統要改為由全民選舉產生，國民大會的存廢就有討論的空 間。改變總統產生方式就要修改憲法，但民進黨反對修憲而是主張制憲，因為現 行中華民國的憲法是依照整個中國大一統的架構所制定，可是現況是憲法僅施行
318 李炳南，《憲政改革與國是會議》，頁 51－72。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
88
在臺灣，整個時空及環境背景都已大不同，站在臺灣的角度，重新制憲具有不同 的意義。國民黨則是堅持修憲主張，一來回應中華民國是分裂國家的事實，二來 是維繫法統與中國之間的關係。
基本上，國是會議一開始的定調就是採「廣泛發言、記錄異議、不表決」的 方式進行，一切的意見需要經由立法程序才能落實，國是會議閉幕後，行政院研 考會主委馬英九表示國是會議是一項諮詢性的會議，其決議不具法律約束力，並 否認國是會議具有結論或決議。319胡志強在接受訪問時，也表示類似的看法。320 民進黨內部則是有人質疑國是會議只是一場政治秀，感覺被國民黨收編，成為替 李登輝扛轎的最佳幫手。321雖然如此，國是會議提供了臺灣社會在「野百合學運」
之後，表達國會結構不合理的抒發管道，民間的聲音透過學者及民進黨讓國民黨 了解，也提供臺灣民眾爭取民主自由的一項管道。
二、朝野間重新規劃國會制度的主張
國會制度重新調整，其中的關鍵是憲法。當時是以整個中國為基礎制定中華 民國憲法，國會制度也有所配合，例如國民大會的人數與職權是依照幅員遼闊的 中國所設計。現今中華民國統治地區僅有臺澎金馬而已，影響國會制度的憲法必 須有所調整，況且臨時條款造成國會結構不合理。322廢除臨時條款回歸憲法本文，
就會遭遇到憲法第26、64、91 條（國代、立委、監委選舉）難以適用中華民國 現況的問題。這時有兩種解決方式，一是重新制定符合臺灣現況的新憲法，二是 修訂中華民國憲法。323除了解決萬年國會問題，中華民國與中華人民共和國之間 關係也成為修憲或是制憲的討論，而包含民進黨的在野勢力期盼建構獨立於中華 人民共國之外的國家，主張建立新國家、制定新憲法。324國民黨堅持以代表中國，
主張統治權的領域包含中華人民共和國的領土，反對制憲而是以增修條文的方式
主張統治權的領域包含中華人民共和國的領土，反對制憲而是以增修條文的方式