第三章 1970 年代國內外局勢與「萬年國會」
第一節 修訂臨時條款與舉辦增補選
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第三章 1970 年代國內外局勢與「萬年國會」
中華民國國會在臺灣形成萬年國會，國民黨政府以「法統」建構出內部統治 的正當性。然而隨著中華民國國際局勢開始動搖，以美國為主支持中華民國統治 正當性開始消失，為修補虛構的「法統」，國民黨政府透過臨時條款進行萬年國 會的修補。臺灣新一代的青年因為中華民國的外交挫敗，要求政府進行國會全面 改革。黨外勢力透過選舉實踐國會改革的想法，黨外雜誌如雨後春筍不斷創刊，
黨外勢力在中（中華民國）與美斷交後，透過雜誌社將黨外組織化，受到國民黨 政府有意的阻撓，最後演變成美麗島事件。
第一節 修訂臨時條款與舉辦增補選
本節分為兩部分，第一部分說明蔣介石透過臨時條款得以三連任，但臨時條 款對於臺灣民主更嚴重的影響是，給與總統更大的權力。第二部分為蔣介石總統 透過臨時條款制定增補選辦法，進行萬年國會以及「法統」的修補。
一、蔣介石總統三連任
國代討論臨時條款的延長或廢止時，無法以修憲程序來解決，使得臨時條款 繼續適用。修憲關鍵在於國代及立委的法定名額，憲法上規定修憲由國代總額五 分之一提議，三分之二出席；或立委四分之一提議，四分之三出席。但現有的法 令條文並無具體規定國代及立委的法定總額，且現今國代及立委都不改選，如不 選出新代表，能夠開會人數將會越來越少。1960 年前夕，蔣介石總統任期即將 屆滿，部分人士「擁戴」蔣介石能夠三連任總統，期盼蔣介石繼續帶領中華民國。
中華民國憲法清楚規定總統只能連任一次，因此，有人建議以制憲方式來使蔣介 石三連任，1959 年 3 月 25 日，《聯合報》有篇社論〈為維護法統應召開國是會 議〉提出制憲替三連任問題找尋一個出路。113文中建議政府舉辦國是會議，進行 朝野間的協商。隔天，《聯合報》又發表一篇社論〈我們何以主張召開國是會議〉， 說明召開國是會議的動機本在維護法統，鞏固國體。114《聯合報》這兩篇社試圖 想透過國是會議，利用朝野間的政治協商讓社會形成共識，藉由制憲替三連任開 啟一道門。但蔣介石總統在光復大陸設計研究委員會第五、六次全體委員會議致
113 社論，〈為維護法統應召開國是會議〉，《聯合報》，1959 年 3 月 25 日，第二版。
114 社論，〈我們何以主張召開國是會議〉，《聯合報》，1959 年 3 月 26 日，第一版。
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詞時，表達反對修改憲法。115之後，蔣介石又在國民黨二中全會上再次重申此想 法。116
蔣介石總統表達反對修改憲法或是更動憲法，國代任卓宣發表一篇文章，其 文章重點為：「修憲使總統連任並非不民主，乃係為了國家實際需要；解決總統 連任問題，修改憲法條文仍為可行途徑；修改臨時條款，使總統合法連任，因修 改臨時條款不是修改憲法也不涉憲法條文，乃是憲法的靈活運用及權宜措施。」
117任卓宣主張不修改憲法，而是改修定臨時條款。如此，蔣介石總統三連任的問 題似乎獲得解決方法，修改臨時條款既不更動到憲法本文，也使蔣介石總統能順 利三連任。但當初國代對於是否以修憲程序，來討論臨時條款的存廢時，有所爭 議。現今政府如不修改憲法，而是改以修訂臨時條款，國代及立委的總額的問題 還是需要解決。
第一屆第三次國民大會即將召集時，距離上一次的會議已經相隔六年，部分 國代已經因故出缺。第三次會議國代人數勢必減少，距離修憲法定人數更遙遠。
行政院收到內政部呈報現今能夠召集的國代總額，如果仍以應選出人數計算，118 第三次國民大會召開時，仍無法以修憲程序修改臨時條款。為解決總額計算問題，
行政院依憲法第一百七十三條之規定，119咨請司法院解釋，國民大會秘書處也復 函請司法院解釋代表總額之疑義，其行政院致司法院函部分內容為：「（一）查第 一屆國民大會代表之名額，依照國民大會代表選舉罷免法第四條及國民大會代表 名額分配表之規定，應行選出三千零四十五名，實際選出者為二千九百六十一人。
國民大會第一次會議在南京集會時，係以應行選出人數為計算代表總額之標準。
政府遷臺後，國民大會第二次會議因距離大陸淪陷不久，仍以前項應行選出代表 人數為代表總額。（二）復查第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例之規定，國 民大會代表行蹤不明三年以上並於政府公告期限內，未向指定機關親行聲報者，
視為因故出缺，由候補人依次遞補。其候補人未依法聲報者，應喪失其候補資格。
所有淪於陷區之代表行動失去自由，迄今已達十餘年之久，其不能出席第三次會
115 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第三編）》（臺北：國民大會秘書處，1961 年），頁 241。
116 社論，〈用公意與政治團結來解決總統任期問題〉，《聯合報》，1959 年 5 月 21 日，第一版。
117 社論，〈任卓宣論文指出 修憲非違法〉，《聯合報》，1959 年 12 月 21 日，第三版。
118 國代應選 3045 人，1960 年能夠召集的國代剩下 1576 人，見附表 3。
119 依照《中華民國憲法》一百七十三條規定，憲法之解釋，由司法院為之；國民大會秘書處，《中 華民國憲法》（臺北：國民大會秘書處，1992 年 6 月），頁 45。
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議已成為確定之事實。在大陸光復以前，既無法改選，而憲法第二十八條又有國 民大會之任期至次屆國民大會開會之日為止之規定。是國民大會仍可行使職權，
自無疑義。（三）茲以國民大會第三次會議即將集會，各方對於憲法所稱之總額，
如仍以應行選出人數為計算，則國民大會行使職權，將恐不無窒礙。似應依憲法 第一百七十三條之規定，咨請司法院予以解釋。」120
而國民大會秘書處至司法院函部分內容為：「查國民大會組織法第八條規定：
國民大會非有代表三分之一以上人數之不得開議。其議決除憲法及法律另有規定 外，以出席過半數之同意為之。依照國民大會第一次會議及第二次會議前例，對 於此項法定集會人數之計算，均以國民大會代表總額為標準。……。以上各項規 定，均關係國民大會職權之行使，並皆以國民大會代表總額為其法定人數計算之 依據。但對於國民大會代表總額，究應如何計算，憲法及法律均無明文規定。第 一屆國民大會代表，依法應行選出名額為三千零四十五人，實際選出者為二千九 百六十一人。國民大會第一次會議集會時，……，當時實際報到者，為二八四一 人。國民大會第二次會議前，政府依照第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例之 規定，舉辦聲報，依法聲報之代表為一千六百四十三人。因當時淪陷大陸代表能 否應召集會，尚難判明。第二次會議能依前例，以應行選出之代表人數為國民大 會代表總額。當時實際報到者為一五七八人。惟自第二次會議以後，已聲報之代 表迭有出缺而無法遞補之情事。而淪陷大陸代表生死不明，至今已逾十載以上，
其無法通知集會及無法應召出席會議，亦為當前之事實。……，或主張以實際人 數為計算標準，或主張仍以應選人數為計算標準，或主張以第一次會議實際出席 人數為計算標準，或主張以第二次會議前依法聲報人數為計算標準，或主張以依 法選出，曾經宣誓，除去死亡喪失資格與淪陷大陸為計算標準，或主張以目前在 職人數為計算標準，茲以國民大會第三次會議集會在即，在大會舉行第一次預備 會議時，本處即需依據國民大會代表總額計算法定集會人數，……，對於國民大 會代表總額，究應如何計算，以事關憲法疑義，相應函請 貴院迅賜釋復，俾資 依據。」121之前，立法院已修改國民大會組織法第八條，國民大會召開只需要國 代名額的三分之一出席即可，不論是以3045 人或是 2961 人為計算標準，國民大 會都可正常集會。同樣的，關於修改臨時條款的總額問題，政府可以依照相同方 式，自行修改法規使得修憲門檻降低。但此次會議特地依照憲法規定，函請司法 院解釋總額代表的問題，其函內容強調「凡此實際情況，較之過去顯然已有重大
120 國民大會秘書處編，《第一屆國民大會實錄（第三編）》，頁 3。
121 國民大會秘書處編，《第一屆國民大會實錄（第三編）》，頁 4－5。
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變遷」，國民黨政府應該是要透過「合法的」的程序修改憲法。
司法院接受行政院及國民大會秘書處函請後，於1960 年 2 月 12 日舉行大法 官會議第一三八次會議，經決議大法官會議解釋為：「憲法所稱國民大會代表總 額，在當前情形，應依法選出而能應召集之國民大會代表人數為計算標準。」隨 後附上解釋理由書，其理由說明：「查憲法及法律上所稱之國民大會代表總額時，
在國民大會第一次會議及第二次會議時，雖均以依法應選出代表之人數為其總額；
但自大陸淪陷，國家發生重大變故已十餘年，一部份代表行動失去自由，不能應 召出席會議。其因故出缺者，又多無可遞補。而憲法所設立之機構，原期其均能 行使職權；若因上述障礙，致使國民大會不能發揮憲法所賦予之功能，實非制憲 者始料所及。當前情況較之以往既顯有重大變遷，自應尊重憲法設置國民大會之 本旨，以依法選出而能應召在中央政府所在地集會之國民大會代表人數，為國民 大會代表總額。其能應召集會而未出席會議者，亦應包含在此項總額之內。」122
但自大陸淪陷，國家發生重大變故已十餘年，一部份代表行動失去自由，不能應 召出席會議。其因故出缺者，又多無可遞補。而憲法所設立之機構，原期其均能 行使職權；若因上述障礙，致使國民大會不能發揮憲法所賦予之功能，實非制憲 者始料所及。當前情況較之以往既顯有重大變遷，自應尊重憲法設置國民大會之 本旨，以依法選出而能應召在中央政府所在地集會之國民大會代表人數，為國民 大會代表總額。其能應召集會而未出席會議者，亦應包含在此項總額之內。」122