第一章 導論
第一節 研究動機
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第一章 導論
第一節 研究動機
1949 年，中華民國政府遷臺，立法院、監察院與國民大會有部分中央民代 未隨政府來臺。中華民國政府在臺灣重建期間，在1948 年選出的第一屆立委任 期即將屆滿，政府因無法舉行全中國地區之選舉，以立法權不能中斷之名義，由 總統咨請立委繼續行使職權一年。1此作法係中央民代任期屆滿，未經改選便延 長任期的開端。1953 年 9 月 27 日，蔣介石總統批准行政院三○五次會議決議，
使得第一屆國代任期適用憲法二十八條第二項之規定，至次屆國民大會開會之日 為止。2如此，政府若不舉行次屆國代選舉，國民大會將永遠不必改選。除了立 委與國代，監委也面臨任期屆滿的問題。1954 年 1 月 29 日，司法院大法官會議 作成釋字三十一號解釋，3使得原先每年自我表決通過延任的立委，以及任期即 將屆滿的監委，兩者得以在國會未全面改選前繼續行使職權。第一屆立、監委與 國代在臺不必改選，形成「萬年國會」體制。
立法院、監察院與國民大會因憲法擁有各自職權，這三者皆由全民直接或間 接產生之，然因戰亂隨著政府遷臺，彼此間尚未產生職權衝突。這三者在臺重新 復會時，由於憲法制度上的缺失，使這三個中央民意機關定位不清，彼此都聲稱 自身代表中華民國國會。之後，政府透過釋字七十六號解釋，使得三個國會之爭 的問題解決，4立、監兩院與國民大會三者皆為中華民國的國會。這三個國會因 前文所述形成「萬年國會」體制，中央民意機關無法適時反映民意，阻礙臺灣民 主的發展。
1950 年代，來自中國自由派的知識份子，雷震及殷海光等人以《自由中國》
雜誌作為發聲管道，對於政府的非民主作為提出嚴厲批判。《自由中國》曾經對
1 〈總統咨請立法委員繼續行使立法權一年〉，《中央日報》，1950 年 12 月 30 日，第一版。
2 《總統府公報》，第四三○號，1953 年 9 月 25 日。
3 《總統府公報》，第四六七號，1954 年 2 月 2 日，頁 3。
4 根據大法官會議釋字第七十六號，國民大會、立法院與監察院共同相當於民主國家之國會；《總 統府公報》，第八○八號，1957 年 5 月 10 日，頁 24。
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於「萬年國會」向政府提出批判。然《自由中國》創刊初期，受到政府支持，政 府期待藉此改善在國際的形象。隨著中華民國政府在臺灣的局勢趨於穩定，對於 雜誌批判時政的內容有所顧忌。但這些知識份子不畏懼威權，對於蔣介石總統三 連任推出「祝壽專號」，又因組黨觸怒國民黨政府，雷震等人被捕，《自由中國》
被迫停刊，在野勢力批評的幅度受到一定的限制。5
1970 年代，中華民國政府的國際地位開始動搖。1971 年，聯合國通過 2758 號決議案，中華民國遂失去聯合國席次；1979 年美國與中華民國斷交。在野勢 力面對此危急的局勢，力求政府能夠革新自強，臺灣新一代知識青年在1970 年 代初，透過《大學》雜誌表達國會改革的心聲。6政府失去外部給予的統治正當 性，進而轉向尋求臺灣內部統治的正當性。政府在不影響代表全中國法統的前提 之下，以國會少數改選方式取代在野勢力所期待的全面改選，希冀透過此方式能 夠達成國會「新陳代謝」的效果。
政府在 1969 年舉行中央公職人員增補選；1972 年舉行第一次增額選舉，之 後每隔三或六年定期舉行增額選舉。黨外勢力因選舉進入國會，7透過問政表現，
讓臺灣人民開始注意國會結構不合理。另一方面，黨外勢力透過創辦雜誌來提升 臺灣人民的民主觀念。其中，由康寧祥創刊的《臺灣政論》繼《自由中國》後，
為批評政府最為力的言論。康寧祥與黃信介等黨外勢力組成「臺灣黨外人士助選 團」，到處替黨外候選人助選，希望能使更多的黨外勢力進入國會，以利推動臺 灣民主。8
1978 年，全臺人民熱絡於增額選舉，蔣經國總統因美國與中華民國斷交，
發步緊急處分停止增額選舉。9黨外候選人對於選舉停止表達強烈抗議，建議政 府應該適時反映民意恢復選舉。選舉被迫停止後，黃信介等人於1979 年創辦《美 麗島》雜誌，以《美麗島》雜誌作為一個「沒有黨名的黨」，向政府爭取更多的 民主。10《美麗島》雜誌社在全臺各地成立分社，也透過雜誌內容與舉辦演講向
5 李筱峯，《臺灣民主運動四十年》（臺北：自立晚報出版社，1987 年），頁 55－84。
6 張景涵等人，〈國是諍言〉，《大學雜誌》，第四十六期，1971 年 10 月，頁 1－12。
7 本文所述在野勢力泛指非國民黨的在野人士，黨外勢力則是特指推動臺灣民主的反對派人士。
8 李筱峯，《臺灣民主運動四十年》，頁 128。
9 《總統府公報》，第三四四八號，1978 年 12 月 18 日，頁 2。
10 新臺灣研究文教基金會美麗島事件口述歷史編輯小組編，《沒有黨名的黨—美麗島政團的發展》
（臺北：時報文化，1999 年 11 月），頁 213。
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民眾宣傳民主觀念，卻受到政府有意的阻撓。1979 年 12 月 10 日，美麗島雜誌 社在高雄舉行人權日紀念活動，最後在軍警刻意鎮壓之下演變成大規模的警民衝 突，爆發「美麗島事件」。11美麗島事件發生時，在張德銘、陳繼盛等人的協助 下，組成十五人的律師團，擔任黨外人士的辯護律師。12政府在各方壓力下，公 開審判被逮捕的黨外人士。黨外人士在法庭上替自己辯護並訴說對民主的想法。
隔天，各家報紙以全文方式刊登他們的言論，使得更多的臺灣人反而同情黨外的 民主訴求，對以後臺灣民主運動醞釀更大的力量。美麗島事件後，這些受難家屬 與辯護律師紛紛投入選舉，爭取更多的民主。更多黨外雜誌有如雨後春筍般的創 刊，臺灣民間對於國會改革有著更多的關心與注意。政府開始回應民間的訴求，
要求相關單位規劃退職辦法，但退職方案受到資深代表的反彈。1986 年，黨外 勢力組成「民主進步黨」（簡稱民進黨），民進黨成立後展開許多活動推動國會改 革，內容包括在立法院問政或是舉辦街頭遊行，迫使政府面對國會改革問題。蔣 經國總統任內尚未解決國會問題時，1988 年就過世了，副總統李登輝依憲法繼 任總統。
李登輝繼任總統後，隨即在 1989 年 2 月 3 日公布「第一屆資深中央民意代 表自願退職條例」，13此條例在立法過程以強行方式通過受到民進黨的批評，資 深中央民代對此條例也有反彈。由於此條例採取自願制並無強制作用，無法具有 實質上的效果。1990 年 2 月 20 日，立法院原訂舉行正、副院長選舉，因資深立 委不肯退職主控立法院，立法院外民眾聚集抗議。民進黨增額立委陳水扁根據「正 副院長選舉辦法」，要求立委出示當選證書才能領票選舉正副院長，藉此凸顯資 深立委正當性不足。141990 年 3 月 13 日，四十多年未改選的資深國代，利用國 民大會開會擴大職權延長任期，又自行通過臨時條款修正案，此一舉動引起全臺 民眾的抗議，最後導致「野百合學運」發生。15
同年六月，李登輝回應野百合學運的訴求，在圓山舉行「國是會議」。會議 上邀請國民黨、民進黨及眾多學者參加，並討論國會全面改選與憲政體制等議題。
11 新臺灣研究文教基金會美麗島事件口述歷史編輯小組編，《暴力與詩歌—高雄事件與美麗島大 審》（臺北：時報文化，1999 年 11 月），頁 10－187。
12 李筱峰，《臺灣民主運動 40 年》（臺北：自立晚報，1993 年），頁 163。
13 《總統府公報》，第五○五四號，1989 年 2 月 3 日，頁 7。
14 〈梁肅戎態度強悍 決不撤退〉，《自由時報》，1990 年 2 月 18 日，第 2 版。
15 〈學生教授社團聲討資深國代〉，《自由時報》，1990 年 3 月 19 日，第 2、3 版。
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雖然這次會議，朝野間並未達到一定程度的共識，然此次「國是會議」卻是中華 民國政府在臺灣第一次嘗試以政治協商方式進行溝通，具有其特殊意義。16國民 黨政府希望資深中央民代自願退職，讓增額中央民代主導國會運作。實際上，資 深中央民代拒絕退職，民進黨增額立委陳水扁等人聯署在立法院提出釋憲聲請案，
大法官會議完成釋字二六一號，內容規定資深中央民代應於1991 年 12 月 31 日 前終止行使職權。17
1991 年底，第一屆國代全部退職，接著選出第二屆國代；1992 年底立委全 部退職並選出第二屆立委；1993 年，監察院從民意機關變成為「準司法機關」。
18臺灣擁有長達四十多年未全面改選的國會，這中間經歷了許多關鍵的事件與在 野勢力的努力，才使得國會改革從理想化為實際，臺灣人民得以選出真正代表民 意的中央民代。
政府舉行增額選舉前，臺灣僅有地方層級的選舉，但增補選與增額選舉僅讓 少數人進入中央民意機關，並無法完全適時適度的反映臺灣民意。萬年國會成為 阻礙民主發展的絆腳石，黨外勢力將重心放在國會改革之上，並努力於清除阻礙 民主的絆腳石。本文試圖討論中華民國國會從萬年國會到全面改選的民主化過程，
並分析朝野間在國會改革中扮演的角色，以及三個國會在制度上的變革。
16 〈自由派學者退出國是會議〉，《自由時報》，1990 年 6 月 28 日，第 1 版；〈改革派底限 國民 黨未承諾〉，《自立晚報》，1990 年 7 月 2 日，第 2 版。。
17 《司法院公報》，32：7，1990 年 7 月，頁 1－5。
18 〈考試法修正案 考選部檢討監試制度存廢 功能不復往日 監院又重定位 採兩案並呈方式交 由考試院決定〉，《聯合報》，1992 年 5 月 28 日，第二版。
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