從萬年國會到全面改選－台灣民主化過程的一個面向 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學臺灣史研究所碩士學位論文指導教授：張炎憲教授. ‧. ‧ 國. 學. 政治大立從萬年國會到全面改選－台灣民主化過程的一個面向. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 研究生：張世賢. 2010 年 10 月. v.

(2) 謝辭對我來說，能夠在研究所念書是一件奢侈的事情，從碩士班畢業則是奢侈的幸福！！現在，我擁有幸福。感謝親愛的家人，讓我能夠無所顧慮的從事我喜歡的事情。感謝指導教授張炎憲老師，長期以來不斷給我鼓勵與支持。感謝政大臺史所全體師長，提升我對臺灣進一步的認識。感謝政大臺史所全體同學，認識你們豐富了我的人生。. 政治大最後，本論文之寫作獲贈慈林教育基金會 2010 年慈河獎學金，特此感謝。立 ‧. ‧ 國. 張世賢 . 2010 年 10 月 11 日臺北內湖. n. al. er. io. sit. y. Nat. . 學. . Ch. engchi. i n U. v.

(3) 論文摘要中華民國政府遷臺後，國民大會與立、監兩院這三個中央民意機構在臺灣重新運作。1948 年在中國選出的中央民代，面臨任期陸續屆滿的問題，國民黨政府不打算進行中央民代改選，反而就中央民代任期問題聲請大法官釋憲。大法官會議作成釋字三十一號解釋，政府因故無法舉行第二屆立監委選舉時，第一屆立監委繼續行使職權。國民大會因來台國代人數不足，為能夠在 1954 年順利召開會議，蔣介石總統批准行政院決議，使得第一屆國代任期適用憲法二十八條第二項之規定，至次屆國民大會開會之日為止。三個中央民意機關不改選，由中國選出的中央民代無法適時反映臺灣民意，萬年國會體制形成。國代在第一屆第一次國民大會時，曾以修憲程序制定臨時條款凍結部分憲法。之後，臨時條款在臺灣繼續適用，政府藉由增修臨時條款擴權，萬年國會體制加上臨時條款，兩者交互關係阻礙臺灣民主的發展。 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 萬年國會體制形成後，在野勢力例如省議會、雷震及殷海光等人都提出強烈批判，要求國會改選，維持民主政治。國民黨政府為維持代表中國的法統，消極回應在野勢力的訴求。但 1970、80 年代，中華民國政府失去聯合國席位，與美國斷交，國內又發生美麗島事件。國內外發生許多大事，動搖國民黨在臺灣統治的正當性，政府遂經由臨時條款舉行中央民代增額選舉，替萬年國會進行修補。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 1986 年，黨外勢力組成民進黨，向國民黨爭取更多的民主。民進黨在國會裡頭進行體制內改革，在街頭舉行遊行抗議，藉由民意的力量，要求國民黨政府進行國會改革。蔣經國總統晚年通過政治革新案，李登輝繼任總統後繼續推動國會改革，而國民黨以豐富的政治資源主導國會改革的方向。. Ch. engchi. i n U. v. 在朝野雙方既競爭又合作之下，第二屆國代在 1991 年底選出，第二屆立委在 1992 年底選出，第二屆監委在 1993 年，經修憲後，改由總統提名，國民大會同意後產生。自此，萬年國會體制全數瓦解，國會全面改選。而經由修憲後，臨時條款廢除，憲法增修條文取代憲法。臺灣民主發展進入新的里程碑。關鍵字：萬年國會、國會改選、臨時條款、民進黨 .

(4) 內文目次. 第一章導論 ............................................................................................................................. 1 第一節研究動機 ................................................................................................................. 1 第二節研究回顧 ................................................................................................................. 5 第三節研究方法與文獻史料 ............................................................................................. 8 第二章「萬年國會」的形成與在野勢力的批評 ................................................................. 10 第一節不必改選的國民大會與臨時條款的延長 ........................................................... 10 第二節立、監委任期的延長 ........................................................................................... 17 . 治政第三節在野勢力對「萬年國會」的批評 ....................................................................... 22 大立第三章 1970 年代國內外局勢與「萬年國會」 .................................................................. 28 ‧ 國. 學. 第一節修訂臨時條款與舉辦增補選 ............................................................................... 28 一、蔣介石總統三連任 ................................................................................................. 28 . ‧. 二、制定增補選辦法與舉辦增補選 ............................................................................. 32 . y. Nat. sit. 第二節增補選與全面改選之論爭 ................................................................................... 34 . n. al. er. io. 第三節中（中華民國）美斷交與增額選舉延期 ........................................................... 40 . i n U. v. 第四節在野勢力對於延選的言論與行動 ....................................................................... 46 . Ch. engchi. 第四章黨外勢力崛起與「萬年國會」體制動搖 ............................................................... 55 第一節「美麗島事件」後的臺灣政治變化 ................................................................... 55 一、黨外勢力再度崛起 ................................................................................................. 55 二、蔣經國總統時期的「萬年國會」問題 ................................................................. 60 第二節國民黨的「充實方案」與民進黨的「全面改選」 ........................................... 67 第三節朝野的逼退與資深中央民代的抗退 ................................................................... 74 第五章「萬年國會」體制全面瓦解 ................................................................................... 81 第一節大法官釋憲與第一屆中央民代全部退職 ........................................................... 81 第二節國會制度重新規劃 ............................................................................................... 85 一、國是會議 ................................................................................................................. 85 .

(5) 二、朝野間重新規劃國會制度的主張 ......................................................................... 88 第三節國會全面改選 ....................................................................................................... 96 第六章結論 ......................................................................................................................... 106 徵引書目 ............................................................................................................................... 109 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(6) 圖表目次 1－國會全面改選年表 ................................................................... 117 2－歷次國會選舉國民黨與非國民黨之得票率與當選人數 ....... 121 3－遷臺後第一屆國代人數變化表 ............................................... 122 4－遷臺後第一屆立委人數變化表 ............................................... 123 5－遷臺後第一屆監委人數變化表 ............................................... 124 6－退職條例公布後資深中央民代退職及亡故人數 ................... 125 . 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖表圖表圖表圖表圖表圖表. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 1. 第一章導論. 第一節研究動機 1949 年，中華民國政府遷臺，立法院、監察院與國民大會有部分中央民代未隨政府來臺。中華民國政府在臺灣重建期間，在 1948 年選出的第一屆立委任期即將屆滿，政府因無法舉行全中國地區之選舉，以立法權不能中斷之名義，由總統咨請立委繼續行使職權一年。1此作法係中央民代任期屆滿，未經改選便延長任期的開端。1953 年 9 月 27 日，蔣介石總統批准行政院三○五次會議決議，. 政治大為止。如此，政府若不舉行次屆國代選舉，國民大會將永遠不必改選。除了立立委與國代，監委也面臨任期屆滿的問題。1954 年 1 月 29 日，司法院大法官會議使得第一屆國代任期適用憲法二十八條第二項之規定，至次屆國民大會開會之日 2. ‧ 國. 學. 作成釋字三十一號解釋，3使得原先每年自我表決通過延任的立委，以及任期即將屆滿的監委，兩者得以在國會未全面改選前繼續行使職權。第一屆立、監委與. Nat. y. ‧. 國代在臺不必改選，形成「萬年國會」體制。. sit. 立法院、監察院與國民大會因憲法擁有各自職權，這三者皆由全民直接或間. er. io. 接產生之，然因戰亂隨著政府遷臺，彼此間尚未產生職權衝突。這三者在臺重新. al. v i n Ch 自身代表中華民國國會。之後，政府透過釋字七十六號解釋，使得三個國會之爭 i U e h n c g 的問題解決，立、監兩院與國民大會三者皆為中華民國的國會。這三個國會因 n. 復會時，由於憲法制度上的缺失，使這三個中央民意機關定位不清，彼此都聲稱 4. 前文所述形成「萬年國會」體制，中央民意機關無法適時反映民意，阻礙臺灣民主的發展。 1950 年代，來自中國自由派的知識份子，雷震及殷海光等人以《自由中國》雜誌作為發聲管道，對於政府的非民主作為提出嚴厲批判。《自由中國》曾經對. 1. 〈總統咨請立法委員繼續行使立法權一年〉，《中央日報》，1950 年 12 月 30 日，第一版。. 2. 《總統府公報》，第四三○號，1953 年 9 月 25 日。. 3. 《總統府公報》，第四六七號，1954 年 2 月 2 日，頁 3。. 4. 根據大法官會議釋字第七十六號，國民大會、立法院與監察院共同相當於民主國家之國會；《總. 統府公報》，第八○八號，1957 年 5 月 10 日，頁 24。 1.

(8) 2. 於「萬年國會」向政府提出批判。然《自由中國》創刊初期，受到政府支持，政府期待藉此改善在國際的形象。隨著中華民國政府在臺灣的局勢趨於穩定，對於雜誌批判時政的內容有所顧忌。但這些知識份子不畏懼威權，對於蔣介石總統三連任推出「祝壽專號」，又因組黨觸怒國民黨政府，雷震等人被捕，《自由中國》被迫停刊，在野勢力批評的幅度受到一定的限制。5 1970 年代，中華民國政府的國際地位開始動搖。1971 年，聯合國通過 2758 號決議案，中華民國遂失去聯合國席次；1979 年美國與中華民國斷交。在野勢力面對此危急的局勢，力求政府能夠革新自強，臺灣新一代知識青年在 1970 年代初，透過《大學》雜誌表達國會改革的心聲。6政府失去外部給予的統治正當性，進而轉向尋求臺灣內部統治的正當性。政府在不影響代表全中國法統的前提. 政治大夠達成國會「新陳代謝」的效果。立. 之下，以國會少數改選方式取代在野勢力所期待的全面改選，希冀透過此方式能. ‧ 國. 學. 政府在 1969 年舉行中央公職人員增補選；1972 年舉行第一次增額選舉，之後每隔三或六年定期舉行增額選舉。黨外勢力因選舉進入國會，7透過問政表現，. ‧. 讓臺灣人民開始注意國會結構不合理。另一方面，黨外勢力透過創辦雜誌來提升臺灣人民的民主觀念。其中，由康寧祥創刊的《臺灣政論》繼《自由中國》後，. y. Nat. sit. 為批評政府最為力的言論。康寧祥與黃信介等黨外勢力組成「臺灣黨外人士助選. er. al. n. 灣民主。8. io. 團」，到處替黨外候選人助選，希望能使更多的黨外勢力進入國會，以利推動臺. Ch. engchi. i n U. v. 1978 年，全臺人民熱絡於增額選舉，蔣經國總統因美國與中華民國斷交，發步緊急處分停止增額選舉。9黨外候選人對於選舉停止表達強烈抗議，建議政府應該適時反映民意恢復選舉。選舉被迫停止後，黃信介等人於 1979 年創辦《美麗島》雜誌，以《美麗島》雜誌作為一個「沒有黨名的黨」，向政府爭取更多的民主。10《美麗島》雜誌社在全臺各地成立分社，也透過雜誌內容與舉辦演講向 5. 李筱峯，《臺灣民主運動四十年》（臺北：自立晚報出版社，1987 年），頁 55－84。. 6. 張景涵等人，〈國是諍言〉，《大學雜誌》，第四十六期，1971 年 10 月，頁 1－12。. 7. 本文所述在野勢力泛指非國民黨的在野人士，黨外勢力則是特指推動臺灣民主的反對派人士。. 8. 李筱峯，《臺灣民主運動四十年》，頁 128。. 9. 《總統府公報》，第三四四八號，1978 年 12 月 18 日，頁 2。. 10. 新臺灣研究文教基金會美麗島事件口述歷史編輯小組編，《沒有黨名的黨—美麗島政團的發展》. （臺北：時報文化，1999 年 11 月），頁 213。 2.

(9) 3. 民眾宣傳民主觀念，卻受到政府有意的阻撓。1979 年 12 月 10 日，美麗島雜誌社在高雄舉行人權日紀念活動，最後在軍警刻意鎮壓之下演變成大規模的警民衝突，爆發「美麗島事件」。11美麗島事件發生時，在張德銘、陳繼盛等人的協助下，組成十五人的律師團，擔任黨外人士的辯護律師。12政府在各方壓力下，公開審判被逮捕的黨外人士。黨外人士在法庭上替自己辯護並訴說對民主的想法。隔天，各家報紙以全文方式刊登他們的言論，使得更多的臺灣人反而同情黨外的民主訴求，對以後臺灣民主運動醞釀更大的力量。美麗島事件後，這些受難家屬與辯護律師紛紛投入選舉，爭取更多的民主。更多黨外雜誌有如雨後春筍般的創刊，臺灣民間對於國會改革有著更多的關心與注意。政府開始回應民間的訴求，要求相關單位規劃退職辦法，但退職方案受到資深代表的反彈。1986 年，黨外勢力組成「民主進步黨」（簡稱民進黨），民進黨成立後展開許多活動推動國會改. 政治大經國總統任內尚未解決國會問題時，1988 年就過世了，副總統李登輝依憲法繼立任總統。. 革，內容包括在立法院問政或是舉辦街頭遊行，迫使政府面對國會改革問題。蔣. ‧ 國. 學. 李登輝繼任總統後，隨即在 1989 年 2 月 3 日公布「第一屆資深中央民意代. ‧. 表自願退職條例」，13此條例在立法過程以強行方式通過受到民進黨的批評，資深中央民代對此條例也有反彈。由於此條例採取自願制並無強制作用，無法具有. y. Nat. sit. 實質上的效果。1990 年 2 月 20 日，立法院原訂舉行正、副院長選舉，因資深立. er. io. 委不肯退職主控立法院，立法院外民眾聚集抗議。民進黨增額立委陳水扁根據「正. al. 副院長選舉辦法」，要求立委出示當選證書才能領票選舉正副院長，藉此凸顯資. n. v i n 深立委正當性不足。 1990 年C 3 月 13 日，四十多年未改選的資深國代，利用國 hengchi U 民大會開會擴大職權延長任期，又自行通過臨時條款修正案，此一舉動引起全臺 14. 民眾的抗議，最後導致「野百合學運」發生。15 同年六月，李登輝回應野百合學運的訴求，在圓山舉行「國是會議」。會議上邀請國民黨、民進黨及眾多學者參加，並討論國會全面改選與憲政體制等議題。. 11. 新臺灣研究文教基金會美麗島事件口述歷史編輯小組編，《暴力與詩歌—高雄事件與美麗島大. 審》（臺北：時報文化，1999 年 11 月），頁 10－187。 12. 李筱峰，《臺灣民主運動 40 年》（臺北：自立晚報，1993 年），頁 163。. 13. 《總統府公報》，第五○五四號，1989 年 2 月 3 日，頁 7。. 14. 〈梁肅戎態度強悍決不撤退〉，《自由時報》，1990 年 2 月 18 日，第 2 版。. 15. 〈學生教授社團聲討資深國代〉，《自由時報》，1990 年 3 月 19 日，第 2、3 版。 3.

(10) 4. 雖然這次會議，朝野間並未達到一定程度的共識，然此次「國是會議」卻是中華民國政府在臺灣第一次嘗試以政治協商方式進行溝通，具有其特殊意義。16國民黨政府希望資深中央民代自願退職，讓增額中央民代主導國會運作。實際上，資深中央民代拒絕退職，民進黨增額立委陳水扁等人聯署在立法院提出釋憲聲請案，大法官會議完成釋字二六一號，內容規定資深中央民代應於 1991 年 12 月 31 日前終止行使職權。17 1991 年底，第一屆國代全部退職，接著選出第二屆國代；1992 年底立委全部退職並選出第二屆立委；1993 年，監察院從民意機關變成為「準司法機關」。 18. 臺灣擁有長達四十多年未全面改選的國會，這中間經歷了許多關鍵的事件與在. 野勢力的努力，才使得國會改革從理想化為實際，臺灣人民得以選出真正代表民意的中央民代。. 立. 政治大. 政府舉行增額選舉前，臺灣僅有地方層級的選舉，但增補選與增額選舉僅讓. ‧ 國. 學. 少數人進入中央民意機關，並無法完全適時適度的反映臺灣民意。萬年國會成為阻礙民主發展的絆腳石，黨外勢力將重心放在國會改革之上，並努力於清除阻礙. ‧. 民主的絆腳石。本文試圖討論中華民國國會從萬年國會到全面改選的民主化過程，並分析朝野間在國會改革中扮演的角色，以及三個國會在制度上的變革。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 16. Ch. engchi. i n U. v. 〈自由派學者退出國是會議〉，《自由時報》，1990 年 6 月 28 日，第 1 版；〈改革派底限國民. 黨未承諾〉，《自立晚報》，1990 年 7 月 2 日，第 2 版。。 17. 《司法院公報》，32：7，1990 年 7 月，頁 1－5。. 18. 〈考試法修正案考選部檢討監試制度存廢功能不復往日監院又重定位採兩案並呈方式交. 由考試院決定〉，《聯合報》，1992 年 5 月 28 日，第二版。 4.

(11) 5. 第二節研究回顧本文試圖討論從萬年國會到全面改選的民主化過程，並論憲改體制與國會制度之變革。楊浩清的研究認為，19威權體制解體轉型為民主國家，對於憲法變遷認知不同於民主發展穩定國家，尤其是對於正值政治與經濟必須同步進展的國家。楊浩清認為，憲政的發展高峰顯然與歷來民主化浪潮有密切的互動關聯。不同於已開發民主先進國家，轉型國家的憲法變遷往往有其時空與社經背景的特殊性，而臺灣的「制憲」與「修憲」之爭已不若過去針鋒相對，取而代之為「全盤革新」與「漸進改革」的路線之爭。其中，關於制憲的研究可參考陳朝建的〈以現代立憲主義論臺灣民間社會的制憲運動〉，20陳朝建的研究討論 1986 年至 1995 年臺. 政治大. 灣民間社會制憲運動的過程。其內容說明臺灣民間社會自 1986 年以來，提倡制憲運動。制憲運動與臺灣民族主義結合，參與制憲運動的人民希望臺灣獨立並建. 立. 立新國家。如此一來形成制憲建國論，然而這點也符合現代立憲主義的理念。. ‧ 國. 學. 曾曾旂的〈中華民國第一、二屆國民大會兩次修憲臨時會之研究〉，21此研. ‧. 究首先說明孫逸仙的憲政思想、制憲經過、國大憲研會研究成果及法政學者對憲政的期許。接著說明第一屆國大第二次臨時會改革前的社會經緯，以及修憲的經. sit. y. Nat. 過。最後談論第二屆國大修憲臨時會前的社會經緯，以及修憲經過與體制變化。曾曾旂強調兩次憲改的過程與背景，而歐陽任的〈中華民國憲政改革之研究（1990. io. n. al. er. －1992）〉，22則是研究探討中華民國憲政改革的關鍵時期，包括 1990 年的國是. i n U. v. 會議、1991 年第一屆二次國民大會臨時會、1992 年第二屆第一次國民大會臨時. Ch. engchi. 會。歐陽任的研究重視憲政制度修改是否合乎法理，及現實政治權力的運作過程如何影響憲政治度的走向。. 19. 楊浩清，〈憲法變遷與修憲政治─民主轉型國家的因應策略及其侷限〉，國立臺灣大學法律研究. 所碩士論文，1998 年。 20. 陳朝建，〈以現代立憲主義論臺灣民間社會的制憲運動 1986-1995〉，國立臺灣大學政治學研究. 所碩士論文，1996 年。 21. 曾曾旂，〈中華民國第一、二屆國民大會兩次修憲臨時會之研究〉，私立中國文化大學中山學. 術研究所碩士論文，1993 年。 22. 歐陽任，〈中華民國憲政改革之研究（1990－1992）〉，國立政治大學政治學研究所碩士論文，. 1993 年。 5.

(12) 6. 黃國宬〈臺灣憲政改革之研究（1990－1994）－政治權力的爭奪場域〉，23此文說明臺灣憲政改革的背景，其主要論述國民黨在第一次修憲過程中建立其正當性，但卻在第二次修憲時出現流派之爭，結果產生憲政體制的變化。而關於修憲的流派之爭，可參考許素惠的〈國民大會修憲過程中政黨互動之研究 1991－ 1997 〉，24此研究分別就三個不同的面向，觀察修憲過程中，政黨之間互動的變化。此即各黨派的議事策略、各政黨的決策機制以及政黨間的協商機制。除了以憲政改革為主的研究，曾繁川〈我國中央民意代表機構變遷歷程之研究－行憲後立法院結構變遷之分析（1948－1991）〉，25此研究分析憲法規定之立法院的組織架構，分別探討立法院的性質與組織，以及分析第一屆立法院結構。接著從環境的改變分析 1948 年至 1986 年立法院變遷的原因及結果，也由於民進. 政治大的不合理，作為其主要的政治訴求，造成國會改革的壓力。最後以修憲後的角度，立探討我國立法院的地位及未來我國政府體制的方向。同樣以立法院為研究的還有. 黨的成立，將以往毫無組織與系統的黨外反對力量加以結合，並以凸顯萬年國會. ‧ 國. 學. 趙仁暉的〈黨紀或資深：我國國會改革之研究〉，26此研究藉由澄社對立法院的觀察研究，描述國會的怪異現象。接著指出國內各界認為產生這些怪異現象的原. ‧. 因為何，在這之中，確立政黨在民主政治的地位。再來從憲政體制的差異，來討論影響政黨呈現內造或外造傾向的因素，並說明資深制的形成及其不適用的原因，. y. Nat. er. io. sit. 最後回到我國國會的問題，討論出造成我國政黨角色積弱不振的原因何在。. al. 除了以立法院為主的研究，殷其光〈臺灣解嚴後國民大會之變革（1987－. n. v i n 2000）〉，此研究說明從孫中山原始設定的國民大會在臺灣經過歷次修憲已經完 Ch U i e h n c g 全改變，並且將國民大會與各國類似組織作比較。李其芃的〈我國憲法中國會定 27. 位變革之研究（1990－2005）〉，28則是採取歷史制度途徑依循時間序列，一一檢 23. 黃國宬，〈臺灣憲政改革之研究（1990－1994）－政治權力的爭奪場域〉，國立臺灣大學三民. 主義研究所碩士論文，1997 年。 24. 許素惠，〈國民大會修憲過程中政黨互動之研究 1991-1997 〉，國立臺灣大學政治學系研究所. 碩士論文，1997 年。 25. 曾繁川，〈我國中央民意代表機構變遷歷程之研究--行憲後立法院結構變遷之分析 (民國 37 年. －民國 80 年) 〉，私立中國文化大學政治研究所碩士論文，1991 年。 26. 趙仁暉，〈黨紀或資深：我國國會改革之研究〉，私立東海大學政治學系碩士論文，1993 年。. 27. 殷其光，〈臺灣解嚴後國民大會之變革（1987－2000）〉，國立臺灣大學國家發展研究所碩士論. 文，2000 年。 28. 李其芃，〈我國憲法中國會定位變革之研究（1990－2005）〉，國立臺灣大學國家發展研究所碩 6.

(13) 7. 視三個國會定位變遷之歷程。在解析國會定位變遷之因素，則是分析各修憲行為者如何基於自身利益、目標，在現有制度的系絡中，選擇最佳的國會定位體制。本論文皆是以西方國會的職權與議員的產生方式，來檢視我國國會定位於歷次修憲中的變遷狀況。秦鳳英〈知識菁英對威權體制民主化之影響研究－臺灣《大學雜誌》個案研究〉，29此研究則是探討在《大學雜誌》寫作的知識菁英，對於臺灣從威權體制到走向民主化的影響。至於，劉念夏的〈民主轉型中反對黨政治抗議行為－以民進黨為例〉，30主要探討在威權國家的民主轉型過程中，對反對黨政治抗議行為所可能產生的影響。在實例上以民進黨作為個案討論的對象。而蔡育倫〈臺灣民主化歷程中政治菁英、選舉機制及媒體的腳色探討－以第一屆立法委員的退職歷. 政治大機制、及媒體在臺灣民主化歷程中扮演的角色。以上三篇論文皆是探討在野勢力立對臺灣民主化的影響，以及在野勢力所扮演的角色。程為個案〉，31此研究以第一屆立法委員退職歷程為個案，觀察政治菁英、選舉. ‧ 國. 學. 若以憲改為主的研究，對於憲改的影響及內容有所討論，但單從憲改為主的. ‧. 研究，將無法完全理解，如何從萬年國會走向全面改選，其民主化的過程為本研究討論的重點。相對於憲改為主的研究，以國會改革為主的研究，論述重點為國. y. Nat. sit. 會如何進行改革，但卻忽略憲政體制對國會制度的影響。探討在野勢力對臺灣民. al. er. io. 主化影響的研究，雖然說明了臺灣知識菁英在臺灣民主運動所扮演的角色，卻較. n. 少探討朝野間的互動關係。. Ch. engchi. i n U. v. 本研究認為萬年國會體制的形成原因與背景須要加以探討。因臨時條款使得三個國會制度產生變化，與原本憲法上的職權有所差異。因此，本研究將探討憲政體制與國會制度之間的相互關係。另外，本研究認為國會的民主化過程，執政者的態度與在野勢力的努力都是關鍵，不應只單獨討論政黨或是少數人，而是應將所有參與的關鍵人事物作為探討的範圍。士論文，2006 年。 29. 秦鳳英，〈知識菁英對威權體制民主化之影響研究－臺灣《大學雜誌》個案研究〉，國立臺灣. 師範大學公民訓育研究所碩士論文，1992 年。 30. 劉念夏，〈民主轉型中反對黨政治抗議行為－以民進黨為例〉，國立政治大學政治研究所碩士. 論文，1991 年。 31. 蔡育倫，〈臺灣民主化歷程中政治菁英、選舉機制及媒體的腳色探討－以笫一屆立法委員的退. 職歷程為個案〉，國立中山大學政治學研究所碩士論文，2001 年。 7.

(14) 8. 第三節研究方法與文獻史料本研究的時間斷限設定為中華民國政府遷臺（1949 年），一直到國會全面改選（1992 年）為止。本研究擬以時間作為縱向座標，政府與在野勢力兩者互動情形作為橫向座標，兩者交互關係加以考察，配合國際局勢的轉變與臺灣內部重大事件的發生作為分段。以三個國會制度的變革，來觀察「萬年國會」從形成到全面改選的民主化過程。本研究主要採取歷史學的文獻分析法，針對檔案、政府與政黨出版品、報章雜誌，進行整理分析。由於史料的分析運用，在本研究裡具有重要的地位，以下簡介本研究所使用的史料概況。. 立. （一）檔案. 政治大. ‧ 國. 學. 檔案方面，目前國民黨黨史館已經開放距今三十年前的會議記錄，包含該黨. ‧. 中央改造委員會會議、中央常務委員會議和工作會議的會議記錄。以及國安會為制定增額選舉辦法的機關，其收錄增補選與增額選舉等相關辦法與制定過程之相. sit. y. Nat. 關檔案。而臺灣在野勢力的檔案較少，但黨外與民進黨創黨初期的資料現今均已. io. 動的檔案文件。32. n. al. er. 公開，國史館在 2001 年出版的《從黨外助選團到黨外總部》，提供了黨外人士活. （二）政府出版品. Ch. engchi. i n U. v. 政府出版品方面，主要是各級民意機關的出版品，像是《立法院公報》、《國民大會實錄》、《臺灣省議會大會專（特）輯》、《臺灣省議會公報》等等。它們收錄了在野政治人物針對公共議題的看法，對本研究理解在野勢力對於國會改革的態度與具體作為。另外，增額選舉實錄記錄了歷次選舉中各個候選人的得票數，透過數據分析，試圖了解臺灣民眾對於黨外勢力的訴求支持與否。（三）報紙、期刊雜誌. 32. 陳世宏、張建隆主編，《戰後臺灣民主運動史料彙編（3）從黨外助選團到黨外總部》（臺北：. 國史館，2001 年）。 8.

(15) 9. 報紙及期刊雜誌是戒嚴時期在野勢力發表政治主張及國是建言最主要的途徑。其中，具有代表性的包括了雷震和殷海光等自由派人士的《自由中國》、青年黨《民主潮》以及黨外陣營的《美麗島》、《自立晚報》等。黨外雜誌是本研究作為參考的重要資料。由於在野勢力的傳單、會議資料，常因沒有妥善保存而遺失損毀，使得過去相關的研究經常出現缺乏一手史料的狀態；在此情形下，部分收錄在野勢力會議記錄、聲明等文獻的黨外雜誌，就成為本研究史料的重要來源。國民黨對於在野勢力的看法或互動過程，除參考其內部文件的記載以外，藉著國民黨報刊《中央日報》等報紙期刊對相關事件的描述，也可彌補有些檔案未開放的缺憾之處。1980 年代以後，國民黨和黨外的溝通互動已非報導禁忌，因而成為臺灣國內各大媒體矚目的焦點，本研究亦藉著新聞報導或讀者投書的內容，從. 政治大國民黨互動後的報導，以評估這些事件對臺灣歷史發展產生的影響。立. 中找尋本研究參考的資訊。所以，本研究閱讀 1949 年至 1992 年間，在野勢力與. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(16) 10. 第二章「萬年國會」的形成與在野勢力的批評中華民國國會依照憲法成立不久，因國共內戰隨政府遷臺。三個國會在臺重新運作之際，面臨任期屆滿及來臺報到人數不足等問題。國民黨政府透過大法官解釋等方式延長中央民代任期，萬年國會體制形成。在野勢力要求政府解決不合理的國會結構，政府卻以消極的態度回應。跟隨政府來臺的中國知識分子，對於政府的不民主作為有兩種不同的態度。萬年國會體制遂成為臺灣民主的絆腳石。. 第一節不必改選的國民大會與臨時條款的延長. 治政大黨（簡稱共產黨）之間關係緊張，兩黨在美國政府協商之下展開政治協商。國民立黨在政治協商破局後，依然決定召開制憲國民大會。制憲國民大會於 1946 年 1945 年中華民國對日戰爭結束後，中國國民黨（簡稱國民黨）與中國共產 33. ‧ 國. 學. 底三讀通過中華民國憲法，大會決定 1947 年 12 月 25 日為憲法施行日期。34依照「憲法實施之準備程序」內容規定，憲法公布後國民政府應在期限內產生出國. ‧. 民大會代表、立法委員、監察委員，成立中央民意機關。351947 年 11 月 21 日至 23 日舉行第一屆國代選舉，根據「國民大會選舉罷免法」第四條規定，國代應. Nat. sit. y. 選名額為 3045 名，實際選出 2953 名；361947 年 12 月 21 日至 23 日舉行第一屆. er. io. 立委選舉，應選出立委 774 名，實際選出 757 名；37第一屆監委因故至 1948 年 3 月 29 日以間接選舉方式完成選舉，其應選出名額 223 名，實際選出 180 名。38其. n. al. Ch. i n U. v. 中，國代與立委各別根據其選罷法，依照得票高低設有遞補制度。39. engchi. 舉行首屆中央民代選舉之際，因國民黨與共產黨之間的內戰，中華民國處於動亂之中。1947 年 7 月 18 日，國民政府通過「動員戡亂完成憲政綱要」，中華. 33. 張玉法，《中華民國現代史》（臺北：東華書局，2006 年），頁 575。. 34. 國民大會秘書處，《國民大會實錄》（臺北：國民大會秘書處，1946 年），頁 578。. 35. 《國民政府公報》，第二七一五號，1947 年 1 月 1 日；國民大會秘書處編，《國民大會實錄》，. 頁 576－578。 36. 郎裕憲、陳文俊，《中華民國選舉史》（臺北：中央選舉委員會，1987 年），頁 331。. 37. 郎裕憲、陳文俊，《中華民國選舉史》，頁 358。. 38. 郎裕憲、陳文俊，《中華民國選舉史》，頁 382。. 39. 董翔飛，《中華民國選舉概況（上篇）》（臺北：中央選舉委員會，1984 年），頁 133、578。 10.

(17) 11. 民國進入動員戡亂時期。40之後，1948 年 3 月 29 日，第一屆第一次國民大會集會，尚未選出中華民國行憲後第一任正、副總統之前，國代莫德惠提請制定動員戡亂時期臨時條款案（簡稱臨時條款），其提案原文為：「茲依照憲法第一七四條第一款程序，41制定動員戡亂時期臨時條款如左：總統在動員戡亂時期，為避免國家或人民遭遇緊急危難，或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決定，為緊急處分，不受憲法第三十九條或四十三條所規定程序之限制。42前項緊急處分，立法院得依憲法第五十七條第二款規定之程序，變更或撤銷之。動員戡亂時期之終止，由總統宣告，或由立法院咨請總統宣告之。」43 莫德惠對此提案有兩點補充說明：「第一、就是這個提案完全是適應現在國家的需要，我們要為加緊戡亂建國工作，必須賦予元首以緊急應變的臨時權限。. 政治大國代王世杰補充說明：「我們七百餘人提這個議案，其根本目的，在求行憲戡亂立並行不背。我們知道，現在政府有兩大任務，一為開始憲政，一為動員戡亂。……。第二、就是要說明這種提案性質的產生，過去在國際制憲史也有先例。」44接著. ‧ 國. 學. 我們提這個案，以沉重的情緒，要使國民大會休會以後，真正能行憲而且能戡亂，故有此提案。……。但我們的提案是有時間性的，僅能適用于戡亂期間，變亂平. ‧. 定以後，條文的效力便要消失。……。第三、我們所提出的臨時條款，只牽涉憲法第三十九條與第四十三條，……。我們對于憲法本身固不願輕易修改，但對此. y. Nat. sit. 兩條文如沒有補充規定，則將來不是只能行憲不能戡亂，便是只能戡亂不能行. al. er. io. 憲。……。在憲法條文之外，如果再補充了我們所提議的臨時條款，我們相信在. n. 負責的政府裡，一定可以守法，也一定可以戡亂，這樣雙重的目的就可以達到。. Ch. engchi. i n U. v. 40. 〈「動員戡亂完成憲政實施綱要」案通過〉，《中央日報》，1947 年 7 月 19 日，第二版。. 41. 憲法第一百七十四條第一款為：「憲法之修改，應依左列程序之一為之；一由國民大會代表. 總額五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，得修改之。」國民大會秘書處，《中華民國憲法》（臺北：國民大會秘書處，1992 年 6 月），頁 56－57。 42. 憲法三十九條為：「總統依法宣布戒嚴，但須經立法院之通過或追認。立法院認為必要時，得. 決議移請總統解嚴。」第四十三條為：「國家遇有天然災害，癘疫，或國家財政經濟上有重大變故，須為急速處分時，總統於立法院休會期間，得經行政院會議之決議，依緊急命令法，發佈緊急命令，為必要之處置，但須於發佈命令後一個月內提交立法院追認。如立法院不同意時，開緊急命令立即失效。」國民大會秘書處，《中華民國憲法》，頁 12－13。 43. 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第一編）》（臺北：國民大會秘書處，1951 年），頁. 219。 44. 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第一編）》，頁 219。 11.

(18) 12. 故我們請求各位代表對本提案予以支持和援助。」45 隨後，國代張知本所提的修改憲法案未有結論，會議上決定將此案與莫德惠代表的動員戡亂臨時條款提案合併，把莫德惠原先的提案加入：「第一屆國民大會應由總統至遲于民國三十九年十二月二十五日以前，召集臨時會，討論有關修改憲法各案。如屆時動員戡亂時期，尚未依前項規定宣告終止，國民大會臨時會應決定臨時條款應否延長或廢止。」46此議案經過修正後，以修憲案的方式，由全體國代表決三讀通過。最後，國民大會舉行中華民國行憲後的第一任正、副總統選舉。選舉結果，由蔣介石與李宗仁分別當選為正、副總統。47 中華民國政府尚未依照憲法組成，國民大會就先制定臨時條款，中華民國進. 政治大有時間限制的，在一定期間內凍結部分憲法，讓總統在國家面對緊急危難時能夠立擁有較大的權力，等到緊急危難的情況解除後，就要廢止臨時條款。國民政府希入「臨時條款時代」，48部分憲法因臨時條款無法落實。臨時條款的原始設定是. ‧ 國. 學. 望藉由「動員戡亂完成憲政綱要」與臨時條款的施行，能夠順利進行動員戡亂，以解決國共內戰的問題。實際上，由蔣介石領導的中華民國政府節節敗退，1949. ‧. 年底，行政院決議政府遷往臺北，重新在臺灣展開重建。49政府遷臺初期，代總統李宗仁流亡美國，臺灣缺乏名義上的國家領導人，國民黨遂在中常會決議促請. y. Nat. sit. 蔣介石早日恢復總統的職權。中常會通過決議的次日，立法院也有三百多名立委. er. al. n. 民國總統。50. io. 聯名通電，要求蔣介石總統復行視事，蔣介石於 1950 年 3 月 1 日重新回任中華. Ch. engchi. i n U. v. 1950 年 5 月，國代胡鍾吾等人提出罷免副總統李宗仁案，根據「總統副總統選舉罷免法」第九、十二條，罷免副總統須有國民大會代表總額六分之一以上簽名蓋章，又根據憲法第三十條第四款，須由國代總額五分之二以上請求才能夠召集臨時會。雖然簽署罷免人數有國代 705 人，但未完成蓋章人數為 34 人，其中簽署罷免包含遞補國代 110 人。此外，部分罷免案簽署人認為此時為軍事緊張. 45. 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第一編）》，頁 219－220。. 46. 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第一編）》，頁 269－270。. 47. 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第一編）》，頁 276、280。. 48. 薛化元，《戰後臺灣歷史閱覽》（臺北：五南圖書出版社，2010 年），頁 47。. 49. 〈行政院舉行在臺灣第一次院會〉，《中央日報》，1949 年 12 月 10 日，第一版。. 50. 〈蔣介石復行視事〉，《中央日報》，1950 年 3 月 1 日，第一版。 12.

(19) 13. 之際，建議應暫緩罷免李宗仁案。51由於戰亂期間，社會秩序混亂，雖然第一屆國代選舉有遞補制度，但如何進行遞補並無規定，具有候補資格的國代如何成為正式國代出現爭議。罷免李宗仁案因簽署國代的資格問題，政府先暫緩召開國民大會臨時會。恰巧，第一屆第一次國民大會決議應於 1950 年 12 月 25 日前召集國民大會臨時會，討論臨時條款的延長或廢止。但按照國民大會組織法第八條，須有國代總額二分之一以上出席才能夠召開臨時會，當時能夠召集的國代人數不足。行政院呈文請總統核示解決開會人數不足的問題，蔣介石總統收到行政院呈文後，電知行政院並由總統府函請國民大會秘書處，其內容為：「查動員戡亂時期臨時條款規定第一屆國民大會應由總統至遲於民國三十九年十二月二十五日以前召集. 政治大會之開會通知，應送達各代表。查代表總額為三○四五名，據內政部報告，現在立臺灣之代表，截至八月十日（1950 年）僅有一○九○名，其餘大多數代表，均. 臨時會，討論有關修改憲法各案，及決定臨時條款應否延長與廢止。唯召集臨時. ‧ 國. 學. 淪陷大陸，既無法將開會通知寄達各代表本人，亦無法遞由其所選出之區域政府或其選出之團體轉交。既登報公告，仍無法使各代表獲悉。且大陸在共匪控制之. ‧. 下，各代表以完全喪失行動自由，既獲悉召集臨時會，欲應召來臺到會，亦勢不可能，此為當前召集國民大會臨時會在事實上無從克服之困難。……。在此情況. Nat. sit. y. 下，關於召集國民大會臨時會一事，自應緩予執行。」52如此一來，國民大會臨. al. n. 在臺灣依然繼續適用。. er. io. 時會只能暫緩召開。在此之前，臨時條款的延長或廢止暫時無法處理，臨時條款. Ch. engchi. i n U. v. 國民大會臨時會因故暫緩召開，但根據憲法第二十九條規定，國民大會於每屆總統任滿前九十日由總統召集。國代總額問題一直無法解決，召集國民大會選出第二任正、副總統成為一項難題。為此，國民黨在中常會上討論關於依法召開國民大會之提案，提案部分內容為：「查第一屆國民大會第一次會議，曾制定『動員戡亂時期臨時條款』，其第四項規定：『第一屆國民大會，應由總統至遲於民國三十九年十二月二十五日以前召集臨時會，……。』但在三十九年時中央政府方播遷來臺，國民大會代表多數亦尚未能到臺，召開臨時會，實勢所不許。至四十一年一月十二日，監察院依憲法第一百條之規定，向國民大會提出彈劾副總統李 51. 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第二編）》（臺北：國民大會秘書處，1951 年），頁. 165、177－178。 52. 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第二編）》，頁 199－200。 13.

(20) 14. 宗仁違法失職案，依照憲法第三十條第一項第二款之規定，監察院提出彈劾案時，國民大會應召集臨時會，由立法院院長通告集會。國民大會秘書長收到監察院彈劾案後，當經咨送立法院院長，請依法通告召開國民大會臨時會。惟以在臺及可能來臺之國民大會代表，尚不足法定人數，致立法院院會迄未能召集。茲查憲法第二十九條規定：『國民大會於每屆總統任滿前九十日集會，由總統召集之。』按現任總統自三十七年五月二十日就職，依法至四十三年五月十九日任期屆滿。此項法定之會期（即民國四十三年二月二十日以前）勢無法再行延續。爰經本會第二十七次會議決議：（一）國民大會應積極籌備依法召集；（二）為使國民大會順利進行，其開會之法定人數應改為三分之一，即行修改或制訂有關法規。」最後，國民黨在通過此提案，並指示：「國民大會，應照原案依法召集；其有關問題，交中央常務委員會研議決定後，送由主管從政同志依法定程序辦理。」53. 政治大 1953 年 5 月，國民黨中常會通過「關於依法召開國民大會案」。同年 9 月，立行政院行文建議蔣介石總統，第一屆國民大會任期，適用憲法第二十八條第二款. ‧ 國. 學. 的規定，至次屆國民大會開會之日為止。蔣介石總統根據行政院的建議，代電通知國民大會秘書長洪蘭友，代電部分內容為：「查第一屆國民大會代表將屆六年. ‧. 改選之期，依照憲法須即改選，惟審度目前情勢，整個大陸尚為匪幫盤據，選民無法行使選舉權，致無法辦理選舉，基於此等事實上之故障，第二屆國民大會代. y. Nat. sit. 表之選舉，現實無法進行，按憲法第二十八條第二項規定：『每屆國民大會代表. al. er. io. 之任期，至次屆國民大會開會之日為止。』在第二屆國民大會代表未能依法辦理. n. 選舉集會以前，第一屆國民大會代表，自應適用該項條文之規定，俟將來情勢許. Ch. 54. 可再行辦理改選，應即由院呈報總統鑒察。」. engchi. i n U. v. 蔣介石總統的代電使得第一屆國代有著不必改選的依據。接著，立法院通過「第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例」。55此條例清楚規定，國代資格喪失的條件，國代遞補有可以依循的規範。根據條例，政府可向全體第一屆國代發出公告，規定期限內向主管機關聲報其行蹤。遞補條例第三條規定，因故出缺者由遞補人依次遞補。如此一來，政府先透過自行解釋，使得第一屆國代任期至次屆開會之日為止，再來，以遞補條例補足國民大會開會人數，第二次國民大會就能. 53. 國民黨黨史會，《中國國民黨七至九屆歷次中全會重要決議案彙編（上）》（臺北：國民黨黨史. 館，1991 年），頁 20－22。 54 55. 《總統府公報》，第四三○號，1953 年 9 月 25 日，頁 2－3。〈第一屆國民大會代表出缺遞補補充條例通過〉，《臺灣新生報》，1953 年 9 月 26 日，第一版。 14.

(21) 15. 順利召開。 1953 年 10 月 5 日，內政部在各大報紙上刊登公告，要求首屆國代限期內向政府申報。56截至同年 12 月底，根據國民大會選舉事務室的統計，在臺國代人數為 1199 人，散居海外各地為 214 人，依法遞補人數為 230 人，合計為 1643 人， 57. 剛好超過國代總額（3045 人）的二分之一，已達到能夠集會的法令人數。（見. 附表 3）但此 1643 名國代中，部分散居海外的國代向政府表示可能無法出席國民大會臨時會，政府擔心可能會影響到過半開會之法定人數，以致無法順利開會。為使集會能夠順利進行，避免任何狀況發生，行政院函請立法院修正國民大會組織法第八條，其函內容說明為適應實際狀況，使國民大會之集會能夠順利進行，建議將原組織法第八條：「國民大會非有代表過半數之出席不得開議」，修改成「國. 政治大. 民大會非有代表三分之一以上人數之出席不得開議」。最後，國民大會組織法第八條修改通過，並公告之。58. 立. ‧ 國. 學. 政府原本應先進行國代改選，接著召開第二屆國民大會，但國民黨政府採有權者解釋，59使得第一屆國代不用改選，國民大會以第一屆第二次的名義召開。. ‧. 1954 年 2 月 19 日，第一屆第二次國民大會在臺北市舉行。60此次會議中討論三項議題；第一項是罷免副總統李宗仁案；第二項討論臨時條款的延長或廢止；第. y. Nat. er. io. sit. 三項是選出第二任正、副總統。. al. 首先關於罷免副總統李宗仁案，原先國民大會收到國代胡鐘吾等罷免聯署書，. n. v i n 但因簽名聯署人包含候補代表，其資格認定有爭議。又因當時能夠召開國民大會 Ch U i e h n c g 臨時會的人數不足，此罷免案就被擱置。除了國代聯署罷免李宗仁，監察院根據憲法第一百條致函國民大會，監察院對於正、副總統彈劾案，須有全體監察委員四分之一以上之提議，全體過半數之審查及表決，就可向國民大會提出彈劾副總. 56. 〈內政部昨發表公告首屆國代限期聲報聲報期限自本年雙十起至年底止逾期不報者由候補. 人依法遞補候補人逾期不報即失候補資格〉，《中央日報》，1953 年 10 月 6 日，第一版。 57. 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第二編）》，頁 6、12。. 58. 《立法院公報》，第十二會期第八期，1954 年 1 月 15 日，頁 13－14；《總統府公報》，第四六. ○號，1954 年 1 月 8 日，頁 1。 59. 程玉鳳、李福鐘，《戰後臺灣民主運動史料彙編（4）國會改造》（臺北：國史館，2001 年），. 頁 135。 60. 劉錫五，《中華民國國民大會志》（臺北：民主憲政雜誌社，1967 年），頁 18。 15.

(22) 16. 統李宗仁。61且憲法第三十條規定，監察院彈劾正副總統可由總統召開國民大會臨時會。為此，立法院函請司法院解釋，國民大會六年一次的常會是否可以行使臨時會應行使的職權？司法官大法官會議在第一屆第二次國民大會常會召開前，作成釋字二十九號解釋，說明國民大會常會可行使臨時會之職權。62由監察院所提彈劾副總統李宗仁案便可送往國民大會處理，會議就將此案納入議程當中。最後結果，國代通過罷免案，並另外通過決議，正、副總統任期改選在即，副總統遺缺不再補選。63 第二項議程則是討論對於臨時條款的延長或廢止。會議過程中幾乎無人支持廢止臨時條款，國代陳其業提臨時動議，請由大會決議臨時條款繼續適用案。陳其業提案理由為，臨時條款依照憲法第一七四條第一款的程序制定，必須有國民. 政治大方能廢止或修改，臨時條款的廢止或延長被國代認為等同於修憲案。但當時在臺立國代總額要求三分之二以上出席為不可能之事。國代無法決定臨時條款的廢止大會代表總額五分之一提議，總額三分之二出席，及出席代表四分之三的決議， 64. ‧ 國. 學. 或修改。最後，會議上國代決議臨時條款在未照憲法程序廢止與修改以前，自應繼續有效。65. ‧. 第三項議題是選出第二任正、副統總。國代在舉行正、副總統選舉之前，政. y. Nat. sit. 府先修改總統副總統選舉罷免法，因選罷法第四條第三款規定，是假定每屆選舉. al. er. io. 有三名以上之候選人而設計。倘若總統候選人僅有兩名或一名時，其選舉過程則未作明確規定。行政院函請立法院修改選罷法第四條，由立法院通過修正條文，. n. v i n 其修正條文再由總統公布。 C 選罷法修改完之後，國代正式開始進行總統選舉， hengchi U 而在候選人之一的莫德惠放棄候選，僅剩蔣介石與徐傅霖進行表決。選舉結果， 66. 61. 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第二編）》，頁 176－180。. 62. 司法院大法官會議，〈釋字二十九號〉，. http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=29，2010 年 5 月 22 日。 63. 劉錫五，《中華民國國民大會志》，頁 23－24、32。. 64. 依照《中華民國憲法》第二十六條，《國民大會代表選舉罷免法》第四條，應選出 3045 名國. 大代表，第一屆國民大會第二次會議代表出席人數為 1578 人；國民大會秘書處，《中華民國憲法》，頁 7；劉錫五，《中華民國國民大會志》，頁 24。 65. 國民大會秘書處，《第一屆國民大會實錄（第二編）》，頁 201－205；劉錫五，《中華民國國民. 大會志》，頁 33–34。 66. 《總統府公報》，第四七九號，1954 年 3 月 16 日，頁 1。 16.

(23) 17. 蔣介石順利連任選，副總統則是由陳誠當選。67 中華民國政府遷臺後，罷免李宗仁及討論臨時條款的廢止或延長皆需要召開國民大會臨時會。依據國民大會組織法，國民大會臨時會需由國代總額二分之一以上出席才能夠召開。當時來臺報到的國代人數不到總額的二分之一，國代雖依照選舉辦法設有候補代表，然中華民國政府在倉促之中遷往臺灣，候補國代如何遞補的施行細則尚未完成，以致無法順利召開國民大會臨時會，政府將此問題暫時擱置。一直到 1954 年，蔣介石總統任期即將屆滿之時，依照憲法必須召開國民大會，關於國代總額的問題又再度被提出。政府以有權者解釋憲法，使得第一屆國代任期可至次屆國代開會之時。之後，立法院又修改國民大會組織法，讓國民大會排除任何阻礙能夠順利召開。但在會議上又因國代總額問題，無法修改臨. 政治大臨時會，卻因總統選舉而以各種方式讓國民大會順利召開。立. 時條款，使得臨時條款只能繼續適用。政府因國代總額問題，暫緩召開國民大會. ‧ 國. 學. 第二節立、監委任期的延長. ‧. 1950 年 2 月 24 日，立法院假臺北市中山堂舉行第五會期第一次會議，當日. sit. y. Nat. 來臺出席的立委有三百多位。68第一屆立委選出後，於 1948 年 5 月 8 日在南京舉行第一會期，69因戰爭關係立委跟著政府來到臺灣。立法院在臺重新運作時，. io. n. al. er. 首屆立委任期即將屆滿。國民黨在中央改造委員會（簡稱中改會）會議上對此問. i n U. v. 題成立專案小組，專案小組提出建議：「在現況之下立法委員之改選事實上無法. Ch. engchi. 舉辦，為免立法權中斷，惟有由現任立法委員繼續行使職權，期限暫定一年，此項原則本黨於取得友黨於同意後，即由行政院負責同志提請總統轉咨立法院贊同為之。」70國民黨會議上通過此建議，隨即，1950 年 12 月 27 日，行政院舉行第一六五次會議呈請總統咨商立法院，由現任立法委員有期限的繼續行使職權一年。蔣介石總統收到呈文後，同意行政院的建議，同日總統府以臺統（一）第一○三 67. 董翔飛，《中華民國選舉概況（上篇）》，頁 15－20。. 68. 〈立法院第五會期今日在臺首次集會各立委準備提出臨時緊急動議要求總統恢復行使職. 權〉，《中央日報》，1950 年 2 月 25 日，第一版；〈立法院第五會期昨開首次會議討論調整緊縮現有機構〉，《中央日報》，1950 年 2 月 26 日，第一版。 69. 彭樹勛，《中華民國行憲以來之立法院》（臺北：成文出版社，1986 年），頁 108。. 70. 國民黨中委會秘書處，《中國國民黨中央改造委員會會議決議案彙編》（臺北：國民黨中委會. 秘書處，1952 年），頁 80、85、86。 17.

(24) 18. 號咨文送達立法院，其公文中指陳：「謹按憲法第六十五條規定『立法委員之任期為三年，連選得連任，其選舉於每屆任滿前三個月內完成之。』本屆立法委員其任期於明年（1951 年）五月七日屆滿，自應依法舉辦下屆立法委員選舉，並應於明年五月六日以前辦理完竣，惟審度目前情勢，除少數地區（如金門、臺灣）及僑居國外民國外，整個大陸均已淪陷，各省市縣政府，均無法行使職權，既不能辦理選民調查，選民亦無法行使其選舉權，凡此故障，均為目前事實上無可克服之困難，又立法委員選舉係全國普遍性，少數地區，自亦未便單獨舉行，本院及各級行政機關負有籌辦選務之責，鑑於上述目前無法舉辦選舉之事實，深感事體重大，立法院為代表全國人民之國家立法機關，不可一日虛懸，立法權不可一日中斷，自應妥籌補救，……。行政院第一六五次會議所討論決議之辦法，係根據目前事實，尊重憲政體制，並籌並顧，似尚適當，相應咨請貴院贊同由現任立. 政治大. 法委員於法定任期屆滿後，繼續行使立法權，其期間暫定一年。」71. 立. 為此，行政院派內政部長余井塘列席立法院報告，向立委說明本案要旨。余. ‧ 國. 學. 部長向立委解釋，立委選舉為全國之選舉，但現今自由中國只有臺灣、金門等地，現今全部可投票人口不足全中國的百分之三。余井塘向立委強調延長任期為不得. ‧. 已作法，故建議暫以一年為限，期待一年內政府能夠反攻中國大陸。立委對此案意見紛歧，有立委認為任期問題不應由行政院決定。經由一般激烈討論，立法院. y. Nat. sit. 達成決議，其決議內容為：「本屆立法委員任期，依法於四十年五月屆滿，總統. al. er. io. 以審度目前情勢，無法辦理普選，而立法權之行使又不能中斷，咨商本院由現任. n. 立法委員繼續行使職權，自可贊同，仍望政府早日收復大陸，盡速依法辦理選舉，. Ch. 72. 俾第二屆立法委員得能早日集會。」. engchi. i n U. v. 第一屆立委的任期延長一年後，又即將屆滿之際，國民黨中改會以同樣理由再次通過決議，建議繼續延長一年。73行政院再度請總統咨文立法院，建議立委任期再行延長一年，咨文部分內容為：「查所稱次屆立法委員選舉，目前無法辦理，自屬事實，立法院為代表全國人民之立法機關，自不可一日虛懸，立法權亦不可一日中斷，行政院四月三十日第二三八次會議所討論決議之辦法，係根據目前實情，尊重憲政體制，似尚適當，相應咨請貴院，贊同將由第一屆立法委員繼續行使立法權之期間，再行延長一年，並請見復為荷。」立法院收到咨文後，立 71. 程玉鳳、李福鐘，《戰後臺灣民主運動史料彙編（4）國會改造》，頁 103。. 72. 〈總統咨請立法委員繼續行使立法權一年〉，《臺灣新生報》，1950 年 12 月 30 日，第一版。. 73. 國民黨中委會秘書處，《中國國民黨中央改造委員會會議決議案彙編》，頁 387－388。 18.

(25) 19. 委討論之後作成決議，其決議文部分內容為：「茲總統以第二屆立法委員選舉，目前仍無法辦理，再咨商本院，第一屆立法委員繼續行使立法權之期間，再行延長一年。按第二屆立法委員選舉政府既仍無法辦理，立法權又不可一日中斷，特決議在第二屆立法委員未依法選出集會前，贊同總統尊重憲政之體制之至意，第一屆立法委員自應代表人民繼續依法行使立法權。」74 雖然立法院再度同意蔣介石總統的咨文，但其決議文上堅持使用「第二屆」的字眼，與總統咨文所使用「次屆」用法上有所差異，未與總統咨文原意完全符合。國民黨中改會為此開會，並通過決議勸告本黨立委同志須遵從黨的決議，勿對總統咨文提出異議。75 然政府遲遲未能反攻中國，二度延長的時間又即將到期，只能由總統三度咨文立法院，延長任期一年。立法院三度贊同此作法，由張道藩院長將決議咨復總統。76. 立. 政治大. 除了立委任期即將屆滿的問題之外，許多立委選擇或是被迫留在中國，並未. ‧ 國. 學. 跟隨著中華民國政府遷臺。根據立委選罷法第二十九條設有遞補制度，立法院在臺展開第五會期時，就已經陸陸續續遞補部分立委。立法院在第五會期第四次會. ‧. 議中討論「整肅本院紀律以崇法治而奠定憲政基礎案」，接著又成立整肅問題小組。當時整肅問題在立法院裡成為話題，整肅小組研擬辦法草案，草案部分內容. y. Nat. sit. 為：「（一）本院委員有叛國事實，尚未經本院咨請政府緝辦者，應由本院根據其. er. io. 叛國事實，議決咨請政府依法緝辦。（二）凡居留國外及港、九、澳各地之委員，. al. 除因交通斷絕，無法來臺，或因重病經醫師證明，並經本院調查屬實者外，均依. n. v i n 立法委員選舉罷免法第四十五條第三項之規定處理之。 ……。（四）委員報到 Ch U i e h n g c （五）遞補委員須經本院資格審須親自辦理，如有人託人代辦者，以未報到論。 77. 查委員會審定後報到。……。（七）本院委員曾經政府任命為官吏者，應依憲法第七十五條之規定，自其就職之日起喪失其立法委員之資格。」78. 74. 立法院秘書處，《立法院會議速記錄（第一屆第九會期二十一次）》（臺北：立法院秘書處，1950. 年），頁 6、7、31。 75. 國民黨中委會秘書處，《中國國民黨中央改造委員會會議決議案彙編》，頁 406。. 76. 〈立院三度同意總統咨文〉，《臺灣新生報》，1953 年 4 月 15 日，第一版。. 77. 立委選罷法第四十五條第三項規定：「立法委員於一會期內無故不出席視為辭職」。彭樹勛，《中. 華民國行憲以來之立法院》，頁 504。 78. 〈立法院四次會議辯論整肅問題原則通過重付小組審查〉，《中央日報》，1950 年 3 月 11 日，. 第一版。 19.

(26) 20. 但立委遞補因為整肅辦法產生問題，根據立委選罷法第二十九與四十五條分別規定，立委出缺及經罷免時，由候補人依次遞補。但選罷法並無清楚規定遞補的條件與規範，頂多只能處理辭職或是過世的立委，依序遞補。整肅辦法可讓政府有依據處理投共或是不知去向的立委，但認定是否投共有技術上的困難，整肅辦法就沒有下文。但為解決立委遞補問題，行政院曾咨請立法院修改國代及立委選罷法處理投共的中央民代，卻受到立法院的否決。79 國民黨在中改會上討論立委遞補問題，中改會第一○一次會議上通過決議：「立法委員法定任期至本年（1951 年）五月七日已屆滿，為免立法權中斷，故繼續行使職權一年，所以立法委員缺額自本年五月七日起應停止遞補，由政府負責同志即本此原則辦理。」80立法院因立委遞補問題，曾在第七會期第十九次會. 政治大遞補之事，余部長回應其內容為：「查憲法第六十五條規定立法委員之任期為三立年，又立法委員選舉罷免法第四十五條規定立法委員經罷免後由候補人依此遞補，議上，函請內政部長余井塘列席以備質詢。余部長在列席會議上被問到立委停止. ‧ 國. 學. 其任期至原任期屆滿滿日為止，同條並規定立法委員自行辭職者，其遞補方法準用前項之規定，立法委員於一會期內無故不出席者，視為辭職，依上項規定，立. ‧. 法委員法定任期屆滿之日，自不發生缺額遞補問題。……，後此遇有缺額，自應停止遞補，……，惟在五月七日以前之缺額，依次應遞補之候補人已依法定程序. y. Nat. sit. 申請遞補尚未及完成手續者，仍繼續辦理，……，並將未及完成手續之申請遞補. er. io. 人名單，先行報查。」81第一屆立委來臺報到至 1951 年停止遞補為止，在臺灣共遞補立委 112 人。根據資料統計，在 1954 年實際來臺報到的立委共 551 人。82. n. al. （見附表 4）. Ch. engchi. i n U. v. 1948 年監察院選出 180 名監委，同年 6 月 5 日在南京集會，由于右任擔任首屆監察院院長。83監察院遷移到臺灣重新辦公時，陸續來臺監委有 104 人。84憲法規定，監察委員任期為六年，立委先前已經三度延長任期，至 1954 年時，監委也面臨任期屆滿的問題。行政院行函司法院大法官會議，就立、監委繼續行使 79. 〈立院否決行政院建議〉，《中央日報》，1950 年 12 月 13 日，第二版。. 80. 國民黨中委會秘書處，《中國國民黨中央改造委員會會議決議案彙編》，頁 148－149。. 81. 立法院秘書處，《立法院會議速記錄（第一屆第七會期十九次）》，頁 21－22。. 82. 立法院立法委員名鑑指導委員會編，《第一屆立法委員名鑑》（臺北市：立法院立法委員名鑑. 指導委員會，1984。），頁 288。 83. 監察院秘書處，《行憲監察院實錄第一編》（臺北：監察院秘書處，1983 年），頁 72－73。. 84. 監察院秘書處，《行憲監察院實錄第一編》，頁 2854。 20.

(27) 21. 職權問題聲請釋憲，該聲請書內文談到：「（一）按憲法第九十三條規定，監察委員之任期為六年，監察院第一屆監察委員之任期如自起首次集會之日計起，至四十三年（1954 年）六月四日即滿六年。……。現以大陸各省市及蒙古、西藏尚為中共匪幫竊據，臺灣等省亦未成立正式議會，因而事實上不可能依法辦理此項選舉。惟前國民政府三十六年（1947 年）一月一日公布之憲法實施之準備程序，其第三項規定為依照憲法應由各省市議會選出之首屆監察委員，在各省市議會未正式成立以前，得由各省市現有之參議會選舉之，其任期以各省市正式議會選出監察委員之日為止。監察院監察委員選舉罷免法亦有同樣之規定。……，則就憲法精神言，五院之制缺一不可，監察院為國家最高監督機關，行使憲法賦予之職權責未一日中斷，在第二屆監察委員未依法選出集會以前，有仍由第一屆監察委員繼續行使職權之必要。……。（二）復查立法院立法委員任期，憲法第六十五. 政治大以既無法辦理選舉，掌理解釋憲法事項之司法院大法官會議又尚未在臺灣開會，立而代表人民行使立法權之國家最高立法機關復不可一日中斷，乃不得不採取權宜條規定為三年，第一屆立法委員任期至四十年（1951 年）五月七日屆滿，彼時. ‧ 國. 學. 措施，……。此項延長繼續行使立法權之期間又將於四十三年（1954 年）五月七日屆滿，而事實上無法辦理第二屆立法委員選舉之障礙現在尚未掃除，在第二. ‧. 屆立法委員未依法集會以前，自仍須由第一屆立法委員繼續行使立法權，以符合憲法五權制度之精神，但此項繼續行使立法權之措施尚未經憲法解釋機關之解釋. Nat. er. io. sit. y. 程序，似應一併送請解釋。」85. al. 行政院希望透過聲請釋憲來解決立、監兩院無法改選的問題。司法院收到聲. n. v i n 請書，大法官會議迅速在 1954C年 1 月 29 日回應行政院，並公布大法官會議釋字 hengchi U 第三十一號解釋文，其解釋全文為：「憲法六十五條規定立法委員之任期為三年，第九十三條規定監察委員之任期為六年，該項任期本應自其就職之日起，至屆滿. 憲法所定之期限為止，惟值國家發生重大變故，事實上不能依法辦理次屆選舉時，若聽任立法、監察兩院職權之行使陷於停頓，則顯與憲法樹立五院制度之本旨相違，故在第二屆委員未能依法選出集會與召集之前，自應仍由第一屆立法委員監察委員繼續行使職權。」86如此，透過釋字三十一號的解釋，使得第一屆立、監委任期屆滿問題，透過大法官釋憲而不必改選，其法律基礎因大法官釋憲而凌駕於憲法之上。. 85. 《總統府公報》，第四六七號，1954 年 2 月 2 日，頁 3－4。. 86. 《總統府公報》，第四六七號，1954 年 2 月 2 日，頁 3－4。 21.

(28) 22. 中華民國依照憲法所成立中央民意機關，代表中華民國從訓政走向憲政體制。憲法的內容包含國家體制、國民的基本權利與義務、重要政府機構的組織及其相互的關係、政府首長的全力及其行使治權的方式。87然中華民國憲法在施行前就受到臨時條款的影響，部分憲法條文無法落實，人民的權利受到侵害。中央民意機關，原本是代表人民監督政府及反映民意。民主國家中，中央民代任期屆滿時，人民可以依照其成績，用選票決定中央民代的去留，且透過中央民意機關可以制衡政府行政部門的濫權。88但國民黨政府以行政方式採「有權者解釋」的方式，使得國民大會、立法院及監察院這三個「國會」不必改選，89「萬年國會」體制就此形成，又配合著臨時條款的延長，臺灣的民主發展受到政府的壓制。. 第三節在野勢力對「萬年國會」的批評. 政治大. 立. 中華民國國會不改選，「萬年國會」體制形成，報紙社論、雜誌以及在野勢. ‧ 國. 學. 力的言論都針對「萬年國會」提出看法。其中，臺灣省議會是當時最能夠代表臺灣民意的民意機構，省議員定期改選接受民意考驗，其言論具有一定的民意基礎。. ‧. 每位省議員對於「萬年國會」都有各自的看法，其中關於立委改選的議題較多人關切。例如 1958 年郭秋煌議員的提案，郭議員認為因中國淪陷，全中國立委無. sit. y. Nat. 法進行改選，如此一來，立委似乎變成為終身職。郭秋煌建議政府應該舉行立委改選。90郭議員的提案不止建議政府改選立委，更提出應臨時增加名額臺灣省的. io. n. al. er. 立委名額，但郭議員並未說明增加名額的理由。1959 年，李萬居議員則是提出，. i n U. v. 全中華民國所需的物資、財力都是由臺灣同胞負擔，但立法院裡頭臺灣籍的立委. Ch. engchi. 僅有八名。李萬居議員藉這理由，迫切希望政府改選立委，才能夠反應真正的民意。李萬居進一步提出立委名額的分配，認為立法院改選後，臺灣籍立委最少應佔百分之五十。91隨後，1960 年，李秋遠議員在議會上質詢，向政府抗議，憲法並無規定中央民代任期可以延長，並質疑政府無積極反攻中國之意。於此，李秋遠建議政府立即改選中央民代，並且提出本省籍立委名額要佔百分之五十，以示. 87. 鄒文海，《政治學》（臺北：三民書局，1974 年），頁 167。. 88. 鄒文海，《政治學》，頁 198、204。. 89. 根據大法官會議釋字第七十六號，國民大會、立法院與監察院共同相當於民主國家之國會；《總. 統府公報》，第八○八號，1957 年 5 月 10 日，頁 24。 90. 《臺灣省諮議會史料－臺灣省臨時省議會》，典藏號 0026120047037，1958 年 9 月 14 日。. 91. 《臺灣省議會公報》，第一卷第十八期，1959 年 10 月 27 日，頁 764。 22.

(29) 23. 公道。92李萬居和李秋遠分別都提出臺灣籍的中央民代的名額須佔百分之五十才算合理，郭秋煌也認為應增加臺灣地區立委的名額。這些省議員已經體認到中華民國統治範圍僅剩臺灣的現況，希望政府能夠認清事實，及時調整不合理的國會結構。面對省議員的建議，省政府都回應會將意見轉呈政府，或者回應因層級不同無法正式給予答覆，皆採用非正面的態度。面對政府消極的回應態度，部分省議員改以直接建議政府，先改選臺灣籍的中央民代。郭國基早在 1950 年就曾提案建議政府改選臺灣籍的立委，其理由為中國各省已經淪陷無法進行改選，但臺灣處於相對安定的環境中，政府並無理由不進行改選。郭國基希望改選臺灣籍立委，讓更多有能力的人進入國會做事。931964 年時，楊玉城議員建議政府，應該先局. 政治大了。楊玉城與郭國基雖然分別在不同時間點，但都建議政府應先改選臺灣籍的立中央民代。. 部改選臺灣籍的代表，因為第一屆中央民代的任期已經屆滿，其代表性已經消失 94. ‧ 國. 學. 除了郭國基與楊玉城，李秋遠議員在 1966 年，第一屆第四次國民大會修訂. ‧. 臨時條款後，就曾提出先改選臺灣籍中央民代的意見。李秋遠從大法官解釋出發，認為臺灣既然未處於淪陷區，臺灣籍的中央民代應該要及時改選才算合法。95李. y. Nat. er. io. sit. 秋遠希望政府尊重憲法規定，應盡早改選臺灣籍中央民代。. al. 1962 年時，李源棧議員則是提案建議政府依憲法改選中央民代，但其辦法. n. v i n 與其他人不一樣，李源棧建議以全中國大陸各省、各直轄市現今在臺人數，來代 Ch U i e h n c g 表各該省縣市分別進行改選。李源棧提供了政府因無法舉行全中國選舉的暫時作法，之後李源棧認為如不能全面改選，也可先在臺灣進行局部改選。96此外，李源棧觀察到立法院有六個以上的委員會，但臺灣籍的名額過少，無法讓每個委員會都有臺灣籍的立委參與，以至於許多立法措施無法配合臺灣實際情況。97. 92. 《臺灣省議會公報》，第三卷第十八期，1960 年 10 月 4 日，頁 765。. 93. 《臺灣省諮議會史料－臺灣省參議會》，典藏號 0016120139025，1950 年 6 月 29 日。. 94. 《臺灣省議會公報》，第十卷第二十四期，1964 年 5 月 12 日，頁 1258。. 95. 臺灣省議會秘書處，《臺灣省議會第三屆第七次大會專輯》（臺中：臺灣省議會秘書處，1966. 年），頁 2525－2528。 96. 《臺灣省議會公報》，第七卷第十九期，1962 年 9 月 11 日，頁 897。. 97. 《臺灣省議會公報》，第十四卷第二十期，1966 年 3 月 15 日，頁 1018。 23.