第五章 「萬年國會」體制全面瓦解
第一節 大法官釋憲與第一屆中央民代全部退職
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第五章 「萬年國會」體制全面瓦解
國民黨政府制定退職條例後，由於退職條例採自願式，其效果並不如想像。
民進黨立委陳水扁聲請釋憲，大法官會議作成釋字二六一號解釋，資深中央民意 必須在1991 年底退休。第二屆中央民代如何產生，朝野間都各有主張。朝野雙 方透過國是會議規劃未來國會制度，透過憲改來落實。國民黨政府主張修憲，民 進黨主張制憲，最後國民黨以強大的政治資源主導修憲，以憲法增修條文的方式 規劃國會制度。第二屆中央民代在新制度產生，萬年國會體制全面瓦解。
第一節 大法官釋憲與第一屆中央民代全部退職
從野百合學運可以看見，社會輿論壓力迫使政府進行國會改革是擋不住的趨 勢，國民黨政府主導下的國會改革，第一步就是使第一屆資深中央民代全數退職。
國民黨雖已經制定退職條例，退職條例提供優渥的退職金還是無法達成原有的效 果。國民黨增額立委林鈺祥等二十三人聯名上書給李登輝主席，希望李登輝以國 民黨主席身分，要求讓黨內資深中央民代全數退職，300國民黨增額立委與民進黨 合作，一起將矛頭指向梁肅戎，認為梁肅戎是這些資深中央民代退職的關鍵。301 由於朝野間的逼退行動並沒有達到任何效果，因大法官會議釋憲造成「萬年國會」
形成，在無法尋找其他解決之道的情況下，只好尋求大法官釋憲解決問題。民進 黨立委陳水扁等二十六人在立法院提案，就第一屆中央民代表任期問題，由立法 院向司法院聲請釋憲，其中國民黨籍增額立委謝深山、黃正一、趙少康、王志雄 及黃主文，還有有無黨籍增額立委張博雅、陳定南等，與民進黨籍增額立委一同 聯署，其聯署案由為：「本院委員陳水扁、余政憲、彭百顯等二十六人臨時提案，
為大法官會議釋字第三十一號解釋以因事情變更以及違反國民主權原則有重行 解釋之必要；憲法第二十八條第一項及第二項規定之原義是否為國民大會代表之 任其應為六年，尚有疑義，故聲請解釋；關於動員戡亂時期臨時條款第六項第二 款及第三款之規定，是否違反憲法第二十八條、第六十五條、第九十三條所揭示 國會定期改選之憲法精神，故併案聲請大法官會議解釋。」其釋憲案的提案說明 部分內文為：「（一）大法官會議釋字第三十一號解釋之認定，三十多年來已因 情事變更以及違反國民主權原則，第一屆立法委員、監察委員不應任其行使憲法
300 〈林鈺祥等二十三立委給李登輝一封公開信〉，《自由時報》，1990 年 3 月 28 日，第一版。
301 梁肅戎，《梁肅戎回憶錄》（臺北：天下文化，1995 年），頁 300－302。
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上之職權，故有必要聲請重行解釋。（二）就憲法第二十八條第一項及第二項國 民大會代表任期之規定而言，本院於近來審查國民大會預算時，對第一屆迄未改 選之國民大會代表，認其任期僅為六年，方合憲法之原義，故於本院委員行使職 權時，發生憲法第二十八條第一項及第二項有關國民大會代表任期之疑義，謹聲 請解釋。（三）就動員戡亂時期臨時條款第六項第二款籍第三款之規定而言，宣 示第一屆中央民意代表及增補選代表，於原定任期屆滿後仍得繼續行使職權，顯 與定期選舉之旨相悖，有違民主原則之基本要求，故併案聲請大法官會議加以解 釋。」302
此提案將造成萬年國會的法令條文詳加列舉，並逐一解釋這些法令已經不符 合臺灣現況。首先，中華民國政府遷臺至今已經四十多年，政經發展穩定已經與 當初大法官會議作成釋字三十一號的情況大為不同，且國家主權為全體國民，國 家意思之形成應由下而上，其具體精神乃落實於民意政治，並藉由國會定期改選 予以貫徹。其次，國會定期改選為憲法秩序中所不可或缺者，為使國民代表組織 的意思能充分反映國民之意思，定期改選為憲政發展之必要手段。而釋字三十一 號解釋並未包含國代，國代於1966 年及 1972 年修正臨時條款，實質上係自行延 長任期，亦不符合每六年改選之憲法要求。第三是憲法第二十八條第一項、第六 十五條及第九十二條有關中央民代任期之規定，即明白揭示國會定期改選之憲法 根本精神，臨時條款第六項第二款籍第三款之規定，宣示第一屆中央民代及增補 選代表於原任期屆滿後仍得繼續行使職權，顯與定期選舉之旨相悖。
民進黨立委陳水扁等人在1990 年 4 月所提的釋憲案，大法官會議在同年 6 月作成釋字二六一號解釋，第一屆中央民意代表應於1991 年 12 月 31 日前終止 行使職權，其釋字二六一號解釋文為：「中央民意代表之任期制度為憲法所明定，
第一屆中央民意代表當選就任後，國家遭遇重大變故，因未能改選而繼續行使職 權，乃為維繫憲政體制所必要。惟民意代表之定期改選，為反映民意，貫徹民主 憲政之途徑，而本院釋字第三十一條解釋、憲法第二十八條第二項及動員戡亂時 期臨時條款第六項第二款、第三款，既無使第一屆中央民意代表無限期繼續行使 職權或變更其任期之意，亦未限制次屆中央民意代表之選舉。事實上，自中華民 國五十八年以來，中央政府已在自由地區辦理中央民意代表之選舉，逐步充實中 央民意機構。為適應當前情勢，第一屆未改選之中央民意代表除事實上已不能行 使職權或經常不行使職權者，應即查明解職外，其餘應於中華民國八十年十二月
302 《司法院公報》，第三十二卷七期，1990 年 6 月 21 日，頁 3－5。
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三十一日以前終止行使職權，並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及有關 法規，適時辦理全國之次屆中央民意代表選舉，以確保憲政體制之運作。」雖然 釋字二六一號解釋使得第一屆中央民代必須在期限內停止行使職權，但解釋理由 書最後一段卻有類似設置大陸代表制的意思，其部分內容為：「在自由地區適時 辦理含有全國不分區名額之次屆中央民代表選舉，以確保憲政體制之運作。」
此解釋經由十五位大法官表決，然其中有二位大法官反對此解釋，大法官李 志鵬不贊成此案，並作成不同意書，其反對原因為：「中華民國憲法第二十八條 第二項規定：『每屆國民大會代表之任期至次屆國民大會開會之日為止』。司法 院釋字第三十一號解釋稱：『在第二屆委員，未能依法選出集會與召集以前，自 應仍由第一屆立法委員，監察委員繼續行使其職權』。本此規定及解釋，除非有
『事實上不能』之情事，第一屆中央民意代表之解職或終止行使職權，必須第二 屆中央民意代表選出集會而後可。現在第二屆中央民意代表之選舉，並非不能。
多數大法官竟斷然決定，第一屆中央民意代表在民國八十年十二月三十一日前終 止行使其職權顯已牴觸上開憲法之規定及司法院解釋，本席不能同意，特依大法 官會議法之規定，提出不同意書，並另作解釋文及解釋理由書如左，敬請一併公 布。」303大法官李志鵬認為應該制定「中華民國統一前中央民意代表選舉罷免法」， 不受憲法第二十六條、六十四條及九十一條所定名額之限制，並儘速選出第二屆 中央民代。至於第一屆中央民代及其增補選者，在第二屆中央民代選出報到之前 一日，第一屆國代應該應即解散，立、監委應即終止行使職權。雖然大法官李志 鵬意見與其他大法官意見相左，兩者是從不同角度思考去解釋臨時條款及之前的 大法官解釋，但基本上兩者的解釋都是認為第一屆中央民代全部必須退職。
大法官會議作成釋字二六一號解釋，提案的陳水扁則是認為雖然大法官會議 並未完全符合民意需求，作出立即強制退職解釋，而是以1991 年底為最後退職 期限。陳水扁表示雖不滿意但還是肯定大法官會議維護的憲法精神。民進黨中央 黨部則是對於釋字二六一號解釋，預留國會改選時間及預定設置大陸代表制的憲 法解釋，認為充滿政治性及工具性。當時民進黨內部兩大派系，美麗島及新潮流 認為這個解釋只是遲來的正義，並不具任何意義。美麗島系的張富忠認為這解釋 只是配合國民黨兩年三階段退職政策的一項政治解釋。新潮流系的林濁水則是認 為這解釋不具前瞻性，因為臺灣現況憲政危機相當緊迫，應儘速解決資深中央民
303 《司法院公報》，第三十二卷七期，1990 年 6 月 21 日，頁 1－3。
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代的退職問題。304雖然大法官會議作成釋字二六一號解釋，資深中央民意代表必 須在1991 年 12 月 31 日前辦理退職，朝野之間期待已久的國會改革可以進入下 一階段，準備重新規劃國會制度。然此大法官釋字二六一號解釋卻不斷受到在野 勢力的質疑。為此，當時司法院長林洋港還特地公開解釋大法官會議是超出黨派 之外，所作的決定皆獨立超然，並再次強調此解釋能夠發揮最強制性的效果，希 望對於爭執多年的朝野抗爭獲得緩和。305不過司法院長林洋港的這番解釋卻受到 梁肅戎的質疑。306
大法官會議釋憲原先是憲政產生紛爭的最終解決機關，應代表客觀及中立的 角色，然而自中華民國政府遷臺後，整個憲法體制僅能施行於臺灣及自由地區。
大法官會議釋憲原先是憲政產生紛爭的最終解決機關，應代表客觀及中立的 角色，然而自中華民國政府遷臺後，整個憲法體制僅能施行於臺灣及自由地區。