中共海權發展與南海政策演變

中共自建政以來，承襲蘇聯的思想，國家戰略重點在於陸權的鞏固。當蘇 聯解體，來自北方的威脅減低，¹⁶且改革開放後不斷高漲的經貿需求也促使著 中國轉向海洋發展，重視海洋權益。對此，中共的南海政策隨著區域間島礁主 權爭議、國家戰略安全意識的提升、周邊安全形勢的複雜化，以及中國海權思 想的發展而展現更為堅定的面貌。

(一) 江澤民時期近海防禦戰略下的南海政策

中國在南海的軍事衝突，1980 年代多以武力強勢解決，1990 年代起則配合 國家戰略的需要，不再採取強勢佔領的軍事衝突對抗，有偏向外交解決的趨 勢。¹⁷冷戰結束後，基於對和平與發展為時代主題的認知，中共強調以發展作 為國家總體大政方針，對內力求推動經濟成長與社會現代化，對外則致力於追 求穩定和平的國際環境，因此1990 年以後的大陸政府對於存在主權爭議且易生 衝突的南海問題，基本上遵循鄧小平提出解決領土爭端和南沙群島主權爭議的

「主權歸我，擱置爭議」原則。此項聲明為鄧小平在會見日本、菲律賓官員 時，強調在相關島嶼主權歸屬中國的前提下，可以暫時將一時無法解決的爭議 暫時擱置，留給爭端雙方發展關係的機會，並在此過程中逐步解決爭議。¹⁸ 1990 年 12 月，總理李鵬訪問馬來西亞時談到：「南沙是中國領土，這是不可爭 辯的，這是中國主權問題。」1991 年 6 月，楊尚昆訪問印尼時再次提到：「西

15 張凱銘，龍鷹競海—柔性平衡觀點下的美中南海戰略競逐（2009-2014），頁 176。

16 蔡振新，「就海洋戰略觀點論中共遠洋海軍未來之發展」，國防雜誌，第 19 卷第 9 期（2004 年9 月），頁 2。

17 蘇冠群，中國的南海戰略，頁 24。

18 郭璐璐，朱效生，「芻議當代中國海洋強國戰略」，理論界，2013 年第 2 期（總第 474 期），

頁42。

沙與南沙群島為中國領土，其主權是不可爭辯的，主張共同開發，是符合各方 利益」。¹⁹1992 年 7 月，中國外交部長錢其琛在參加馬尼拉東協外長會議時，正 式向東南亞各國闡述了中共關於解決南海問題的主張，他表示：「中國提出『擱 置爭議，共同開發』的主張，願意在條件成熟時同有關國家談判解決問題的途 徑，條件不成熟時可以暫時擱置爭議，不影響兩國關係，沿岸國之間還可以開 展廣闊的互利合作。²⁰在政策上，江澤民主政時期進一步提出了「主權歸我，

和平解決，擱置爭議，共同開發」的十六字方針，²¹主要採取了加強國內海洋 立法、和平協商方式處理南海問題、強化海洋實力建設等三項具體作法。

國內立法方面，1992 年北京通過《領海及毗連區法》，正式將南海主權問 題納入國內法，並以九段線將包含相關爭議水域皆劃入其南海主權範圍。

221996 年 5 月 15 日，中國政府批准了《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS），並公布了大陸部分基點的領海基 線，其中包括西沙群島多個基點的領海基線，正式將中共實際控制之下的西沙 群島的主權法律化。1998 年 6 月，北京制訂並頒布了《專屬經濟區和大陸架 法》，將《聯合國海洋法公約》賦予沿海國對其管轄海域的各項基本權利，在大 陸國內法律中得到具體的體現。²³ 中共通過加強國內立法的方式，為國家海洋 執法立下合法的依據和基本的範圍，並藉此向外彰顯「主權歸我」的呼籲。

採取和平協商方式處理南海問題方面，中共偏好在爭取雙邊談判的基礎上 開展多邊合作。冷戰後東協國家在南海問題上聯合對華的立場日益明顯，中國 相信雙邊談判能有效降低各國對中的輿論壓力，並且以自身優越的經貿實力提

19 蘇冠群，中國的南海戰略，頁 12。

20 趙維焘，「後冷戰時期中國南海政策及其展望」，襄樊學院學報，第 32 卷第 7 期（2001 年 7 月），頁31。

21 李增剛，「國家海洋利益的層次性與中國海洋利益維護」，學習與探索（2016 年第 11 期），頁 117。

22 「中華人民共和國領海及毗連區法」 ，中國人大網，<http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/05/content_4562.htm>（1992 年 2 月 25 日）。

23 「中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法」，中國人大網，<http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongb ao/2000-12/05/content_5004707.htm>（1998 年 6 月 26 日）。

高其談判的籌碼。1992 年李鵬訪問河內時指出：「中越就南海爭端進行的談判 是雙邊談判，對一些難度較大的問題，如南沙群島問題，雙方同意通過和平的 方式解決領土爭端。」1994 年 11 月江澤民在出席雅加達亞太經合會領導人非 正式會議時說：「關於南海問題，我們主張與有關國家通過雙邊談判，尋求和平 解決。」通過雙邊渠道處理南海問題的也取得一定的成果，²⁴中國大陸先後同 菲律賓、越南、馬來西亞等國發表聯合聲明，簽署《南海各方行為宣言》。1995 年，中菲就南沙問題發表聯合聲明，雙方同意在爭取解決前在該地區遵守和平 友好解決等八點原則。1991 年以後，中越雙方先後簽訂了《中越陸地邊界條 約》、《中越北部灣劃界協定》等多項文件和發表數次聯合聲明，指出雙方「在 海上爭議最終解決前，保持冷靜和克制，不採取使爭端複雜化、擴大化的行 動」，並且對於美國、澳洲、日本、印度等域外大國介入南海爭議，堅持反對南 海問題擴大化、國際化，外交部也多次指出南海問題「爭議應由直接有關國家 解決」。多邊合作方面，主要是在南海航行安全領域，隨著海上國際非法活動日 益猖獗，中國與東協各國在打擊海上非法活動和維護南海地區和平與穩定方面 形成共識，並於2002 年簽署《中國與東協關於非傳統安全領域合作聯合宣 言》。²⁵簡言之，中共試圖藉著積極的雙邊外交關係，促進中國和東南亞國家的 關係進展，以談判對話的方式，盡可能減少衝突升級的可能，亦即以「擱置爭 議」創造盡可能暫時的和平；不過，在具體的南海主權爭議以及對各國在南海 的行為規範上，僅表示遵守《南海各方行為宣言》，依靠的是相互的諒解和積極 配合，卻沒有具體規範國家行為的確切規則和強制性。

加強海洋實力建設方面，有鑑於世界戰略新格局以及中越赤瓜礁海戰與中 菲美濟礁衝突的發生，江澤民在黨的十四大報告中強調：「軍隊建設要努力適應 現代戰爭的需要，注重質量建設，全面增強戰鬥力，更好地肩負起保衛國家領

24 趙維焘，「後冷戰時期中國南海政策及其展望」，頁 32。

25 溫小平、符濤，「新中國成立以來中國共產黨南海戰略演變的歷史考察」，廣西社會科學

（2014 年 8 期），頁 19。

土、領海、領空主權和海洋權益，維護祖國統一和安全的歷史使命。」這是中 共第一次將維護國家海洋權益寫入黨的綱領性文件。爾後，江澤民又進一步提 出「加強海軍的全面建設，努力提高海軍的綜合作戰能力」，「真正具有在第一 島鏈海域內，遂行海上戰役的作戰能力」等具體要求。²⁶在南海地區，中國主 要海軍力量是以解放軍海軍轄下的南海艦隊為主，²⁷過去東海、南海艦隊的水 面艦不管是在數量、質量都明顯落後於北海艦隊，但從1990 年代中期開始，海 軍艦隊有向南海擴充的趨勢。²⁸

(二) 胡錦濤時期遠洋護衛戰略下的南海政策

胡錦濤時期，隨著中國經濟社會的發展，海洋在國民經濟體系中的地位和 作用越加明顯，2002 年中共十六大報告裡提出「實施海洋開發」的任務和要 求；2004 年 3 月，胡錦濤在中央人口資源環境工作座談會議上強調，開發海洋 是推動中國海洋經濟發展的一項戰略性任務；²⁹2010 年召開的黨的十七屆五中 全會上，明確提出「發展海洋經濟」的要求，並在「十二五」規劃綱要中把

「推動海洋經濟發展」單列一章，提出「堅持陸海統籌，制定和實施海洋發展 戰略，提高海洋開發、控制和綜合管理能力。」這意味著從「十二五」規劃開 始，中共已將建設和振興海洋經濟提升到國家發展戰略高度。³⁰在此之下，南 海地區潛在而豐沛的經濟利益和戰略價值也越加受到北京重視。

2003 年到 2008 年間，在「擱置爭議，共同開發」原則下，中菲、中越、

中馬等國的雙邊磋商機制逐步形成並取得不同程度的進展。2004 年 11 月，中 國和菲律賓簽署了在雙方爭議地區共同勘探油氣資源的協定；2005 年，中國、

26 郭璐璐，「芻議當代中國海洋強國戰略」，頁 43。

27 張凱銘，龍鷹競海—柔性平衡觀點下的美中南海戰略競逐（2009-2014），頁 369。

28 蘇冠群，中國的南海戰略，頁 101。

29 「胡錦濤：在中央人口資源環境工作座談會上的講話」，人民網，<http://www.people.com.cn/

GB/shizheng/1024/2427943.html>（2004 年 04 月 04 日）。

30 李培志，「從海防到海權—論中國海洋戰略的現代化轉型」，新疆師範大學學報，第 37 卷第 6 期（2016 年 11 月），頁 62。

菲律賓、越南的 3 家石油公司在馬尼拉簽署了在南海協議區三方聯合海洋地震 工作協議，中國與東協亦繼續就落實《南海行為宣言》進行討論。³¹儘管如 此，南海爭議並未因此平息，相關聲索國在區域內同時間持續地對爭議島礁進 行開發和行政管理。2004 年 4 月，越南首次組織旅遊者前往南沙觀光旅遊；

2005 年初，在行政版圖調整中將西沙、南沙群島作為行政縣分別編入越峴港市 與慶和省。菲律賓在2003 年 4 月在中業島舉行「卡拉延設市 25 周年」紀念活 動；2006 年 6 月啟動中業島機場跑道和其他設施修繕工程；2008 年 3 月在所占 島礁設立衛星通信系統等設施。³²對此，中國也在加強行政管理、強化資源開 發能力，以及加快海軍建設三者上對南海加強管控力度。

在加強對南海地區的行政管轄上，2009 年 5 月 7 日，中國政府向「聯合國 大陸礁層界線委員會」，抗議馬來西亞與越南提案延伸在南海的大陸礁層界限，

在加強對南海地區的行政管轄上，2009 年 5 月 7 日，中國政府向「聯合國 大陸礁層界線委員會」，抗議馬來西亞與越南提案延伸在南海的大陸礁層界限，