第三章 中共南海政策的發展與美國南海政策的回應
第四節 權力移轉與中美南海政策變遷的關聯性
權力轉移理論將人口、經濟生產力和政治力作為衡量國家權力的三項關鍵 因素。1992 年至 2017 年間，中美在權力方面的相對變化和消長明顯，兩國因 此對東亞秩序的形塑以及其國家利益方面產生不同期待和認知，中美南海政策 也基於國家權力的移轉而逐漸出現互動，甚至較勁的態勢。特別是中國大陸在 冷戰後國家實力的提升十分突顯，造成中國在追求國家戰略目標和擴展國際空 間的需求益發顯著，中共的南海政策在此種背景下，也呈現更加積極進取的面 貌。
55 同上註，頁 59-60
從本文第二章的研究可得知，後冷戰時期中國大陸在權力的各項指標都有 上升的趨勢，尤其是國內經濟生產力和政治力運用的顯著成果，促成中國在國 際體系中權力地位的提升。國際關係學者摩根索（Hans Joachim Morgenthau）
指出國際政治現實主義的六項原則，其中「權力是界定利益」的基礎，亦即國 家利益是以一國的權力大小為依歸。準此，一旦中國的國家權力增加以及它在 體系結構中地位的上升，會導致中共國家利益範圍的擴增。一國的國家利益最 關鍵的即是國家的生存與安全，具體方面則是如何保障國家經濟成長，使國家 的生存具有養分，以及如何擴展國際空間，使國家能夠據此獲得更多安全。南 海作為具有極大戰略利益的邊緣要地，能夠替中國大陸增進其經濟利得和安全 獲益。因此，中共的南海政策的轉變便是基於中國權力的上升而追求更寬闊的 生存空間以及繼續經濟發展的結果。
就經濟發展而言，南海地區的經濟和運輸價值，對於中共改革開放的深 化、推進經濟進一步成長和轉型具有很大的助益。當前中國陸上的能源生產已 無法滿足其經濟的快速發展，加快海洋油氣的探勘和海外石油通道的確保成為 中共刻不容緩的任務。按照國際能源署(IEA)的預測，到 2020 年，中國進口石 油的80%以上將通過南海航線運輸，因此保證南海海上運輸線的安全和利用直 接關係到其國內石油的供應和經濟的持續穩定發展。56換言之，中國經濟的成 長目標與要求，促進了其對經濟資源和地緣要道的需要，而南海豐沛的油氣資 源和航道價值正好彌補了中國的需求。再者，冷戰後南海區域資源開採情形引 發許多爭議，菲律賓、越南、馬來西亞等國相繼在南海的東部、西部、南部進 行油氣資源開發，甚至引入外國企業競爭招標，中國認為這是明顯侵犯了中國 的海洋權益；區域國家在漁業捕撈作業上也經常出現衝突，軍艦相互驅逐、船 隻遭受扣押和衝撞等情事屢見不顯，漁業資源的維護和漁民權益問題使得區域 各方爭執不斷。基此，中共認為其一直以來提倡的「擱置爭議，共同開發」原
56 李慶功、周忠菲、蘇浩、宋德星，「中國南海安全的戰略思考」，科學決策，2014 年 11 期，
頁9。
則，卻在事實上造成「他國開發」的不利局面，直接損害中國的經濟利益。因 此為了要確保中國的海洋權益不被持續地侵犯，保證中國在南海的經濟利益和 探勘利用，中共必須在一定的程度上改變過去隱忍、妥協，以外交協商為主的 方式，改採取較為強勢的態度和積極的手段來處理南海問題。
就生存空間而言，從地理條件來看，中國大陸是一個坐擁海陸的國家，但 是傳統中國是一個以農立國的陸權型國家，中國海洋戰略始終從屬於陸地戰 略，實施的是以陸地邊防戰略為主導的國家安全政策。57近代中國海防戰略的 強化來自於中國領土和主權完整屢被侵犯，使得建造強大的海軍、強化海防戰 略成為近代中國海權思想的濫觴。改革開放以後，中國積極融入國際社會，大 力發展經濟，社會經濟型態發生巨大變化，成為依賴海洋通道的外向型經濟大 國。過去陸權國家的海防型海洋戰略已經嚴重滯後於形勢的需要。1996 年中國 制定的《中國海洋21 世紀議程》中指出：「要從全局和戰略高度認識海洋」，標 識著中共對海洋價值的認識以及海權思想的進一步發展和關注。毛、鄧時期的 中國海洋戰略，是以維護國家安全為主要目標，中國海洋戰略的主要形式是以 近海防衛為重點的海防戰略。58至中共十四大，報告中首次將維護國家海洋權 益寫入黨的文件中；2001 年底，江澤民提出注重提高遠洋防衛作戰能力，以適 應中國海洋利益拓展的需求；59十六大報告中更明確了「實施海洋開發」的任 務，提出推進海洋經濟發展的要求。60是以，中國的海權思想不再止於安全防 禦概念，而更拓展至經濟權益內涵。2008 年 12 月，人民解放軍海軍首次參與 國際護航行動，進行打擊亞丁灣索馬利亞海盜的遠洋任務，這不但對於中共海 軍遠洋護衛能力有直接的實務上訓練，也顯示出中國將海權視野推向遠海的具 體嘗試。2012 年，中共十八大提出「建設海洋強國」的目標，將經略海洋提升
57 李培志，「從海防到海權—論中國海洋戰略的現代化轉型」，頁 59。
58 同上註，頁 62。
59 趙維焘，「後冷戰時期中國南海政策及其展望」，頁 33。
60 金永明，「論中國海洋強國戰略的內涵與法律制度」，南洋問題研究，2014 年第 1 期，頁 19。
到中國的國家戰略層面。在此之後，人民解放軍海軍大型裝備的研製與建造邁 向高峰，包含中國首艘航母「遼寧號」正式服役，加快國產航母的造艦進程、
055 型萬噸大型驅逐艦的下水，新型潛艦的建造也即將開工，大型海軍裝備不 斷進入海軍序列標誌著中國海上軍事力量正向遠洋化快速發展。612015 年的軍 事白皮書更首次提及重視「海外利益攸關區」的經營，並強調推進海維權執 法。由此可見，中共的戰略思想隨著時代演進和綜合國力的增長，逐漸由強調
「陸地利益」轉向發展「海洋權益」；海權思想由「近海防禦」朝向「遠海防 衛」，再進入「近海防禦與遠洋護衛型結合」；國家的生存空間需求，也逐漸從
「維護生存空間」朝向「擴展生存空間」戰略轉變。
再從現實主義的觀點而論，安全具有稀缺性，為了保障國家能取得相對多 的安全和生存利益，主權國家必須進行零和競爭的博弈。崛起的中國在權力上 升後，對經濟和生存空間的需求擴張，基此對冷戰後美國所構建的東亞秩序產 生影響，中美兩國在區域間的權力競逐因此造成兩國南海政策的變遷和互動。
蘇聯解體之初，國際形勢尚不明朗，亞洲形勢頗多變數，62美國對俄羅斯的對 外戰略和發展走向也沒有明確判定，仍是將全球戰略的重點放在歐洲，對亞洲 地區的地緣戰略地位未作出清晰定位。63不過在區域權力結構上，華盛頓已注 意到經濟發展卓有成效的中國，在未來可能挑戰美國在亞洲的利益。惟鑒於 1990 年代初中國的海權申張較為低調，中國海洋型國家發展模式尚不明顯，中 美結構性矛盾暴露還不充分，美國南海政策的具體實踐仍較謹慎。64因此其南 海政策基本維持過去「積極中立」和不介入的一貫立場，不對南海諸島主權歸 屬做出判斷，僅要求維持航行自由和支持各方以和平手段解決糾紛。1995 年中
61 鄭義煒，「陸海複合型中國「海洋強權」戰略分析」，頁 83。
62 吳昊，「修昔底德陷阱與美國南海政策評析」，南海學刊，第 2 卷第 3 期（2016 年 9 月），頁 67。
63 方曉志，「地緣安全視角下的美國南海政策解析」，東南亞之窗，2012 年第 2 期（總第 19 期），頁6-7。
64 忻懌，「論美國南海戰略的演變及其對南海問題的介入」，頁 101。
菲爆發美濟礁事件後，美國開始從亞太地區安全的角度重新審視南海爭端，65 並且在同年5 月，國務院正式宣讀了美國的南海政策聲明，除了敦促各方保持 克制並反對各方以武力相威脅，同時表明了美國在維持南海地區的和平與穩定 方面的利益，並重申在南海的航行自由權，但依然表示其對領土主權問題不持 立場。在美國看來，中國在南海與區域間爭端國家的衝突上雖然威脅加劇，但 在美國全球戰略下，交往戰略仍是主軸，對亞太區域衝突的處理上，保持小心 謹慎的態度，避免過分激怒大陸；另一方面，也開始通過強化地區同盟關係，
加強對中國的堤坊。2001 年，世貿恐怖攻擊事件促使美國調整國家安全戰略，
極端主義、恐怖主義等暫時成為國家安全的首要威脅，有鑑於尋求中國支持美 國全球反恐行動的宏觀戰略考量，美國對南海問題的介入還有限，總體上未超 脫積極中立主義的範疇。66
在美國深陷反恐戰爭，內部爆發次貸危機，總體經濟深受影響，對國際政 治角力缺乏關注；同時期中國則深度參與國際經濟全球分工，壯大了軍事實力 和綜合國力，並定調所謂「戰略機遇期」，藉著國體系多極化、全球化現象顯明 的走勢下，進一步深化改革開放的進程。67就全球層面來說，中國的崛起極大 地推動了東亞的經濟繁榮和整體勃興，世界權力重心呈現出由西向東，由大西 洋向太平洋的轉移。就地區層面來講，中國的崛起同樣推動了的區結構的轉 型，權力結構的轉型呈現出由美國驅動向中國驅動轉變的戰略態勢。中國與東 協關係的密切發展，引起美國的強烈不安。遏止中國在該地區的影響力，防止 中國對美國過去在東亞的主導地位構成威脅，成為歐巴馬政府以來調整東亞地
在美國深陷反恐戰爭，內部爆發次貸危機，總體經濟深受影響，對國際政 治角力缺乏關注；同時期中國則深度參與國際經濟全球分工，壯大了軍事實力 和綜合國力，並定調所謂「戰略機遇期」，藉著國體系多極化、全球化現象顯明 的走勢下，進一步深化改革開放的進程。67就全球層面來說，中國的崛起極大 地推動了東亞的經濟繁榮和整體勃興，世界權力重心呈現出由西向東，由大西 洋向太平洋的轉移。就地區層面來講，中國的崛起同樣推動了的區結構的轉 型，權力結構的轉型呈現出由美國驅動向中國驅動轉變的戰略態勢。中國與東 協關係的密切發展，引起美國的強烈不安。遏止中國在該地區的影響力，防止 中國對美國過去在東亞的主導地位構成威脅，成為歐巴馬政府以來調整東亞地