權力移轉對東亞秩序的影響

權力轉移理論強調的是國家權力的動態過程，一個體系內的強權基於實力 的晉升，而產生可能改變既有體系結構的狀態。冷戰結束之初的東亞秩序，基 本是由單一超強的美國以軍事前沿存在、雙邊聯盟為支柱、以及多邊安全機制 為補充所構建的區域秩序，⁵⁴包含中國大陸在內的區域國家，在東亞地區的行 動都受到當時區域權力結構的制約。換言之，美國在冷戰後初期對東亞秩序的 影響力是具有高度主導力的。然而，中國對於國際形勢的掌握也很大程度的促 進了自身的高速發展進程，促進其在此階段實力的增長。

對於國際形勢的掌握，2002 年的中共「十六大」報告提出，二十一世紀頭 20 年是中國必須緊緊抓住且可以大有作為的重要戰略機遇期。從那時候起，

「戰略機遇期」就成為中國對所處戰略環境的基本判斷。中國對戰略機遇期的 認定主要基於以下評估：世界多極化繼續演進，和平與發展是時代主題；世界 經濟保持增長，經濟全球化深入發展，生產要素在全球範圍的重組和流動進一

53 邱坤玄，「中國在周邊地區的多邊外交理論與實踐」，遠景基金會季刊，第 11 卷第 4 期

（2010 年 10 月），頁 8-9。

54 楊永明，「從戰略模糊到三不政策：美國對台政策的轉變」。

步加快；新科技革命方興未艾，為發揮後發優勢、爭取實現生產力發展的跨越 提供了可能；多年改革開放形成的綜合國力和市場經濟體制，為中國提供了雄 厚的物質基礎和良好的體制保障。這一評估一直被沿用至今。從實際發展來 看，中國也抓住並利用了「戰略機遇期」。2001 年加入世界貿易組織後，中國 深入參與經濟全球化，獲得了長足發展，GDP 規模從世界第六到穩居第二，從 引資大國變為對外投資大國，並積極參與全球治理，⁵⁵逐漸在國際舞台上嶄露 頭角。另一方面，自2003 年始，雖然中共不斷宣稱「和平崛起」，然而中國與 區域國家間的領土爭議卻從未真正平息，隨著中國實力的上升並且日漸在東亞 展現大國風範，周邊國家與中國在領土爭議上的角力越發處於不利地位，在東 海及南海地區與中國發生的數起零星海上衝突中，中共對於事件的處理方式開 始引發鄰國的憂慮。比如1995 年，中國與菲律賓在南海的美濟礁水域發生軍事 對峙，中共解放軍海軍正面對抗的作法促使菲國海軍被迫撤退，事件爆發後菲 國指控中共在南海地區的非法「佔領」，引起國際間的關注和東協國家的警覺，

逐漸擔憂中國崛起可能帶來的威脅性。

2008 年 9 月，美國雷曼兄弟破產引發全球性的金融海嘯，美國以及全球大 部分的國家經濟都受到很大打擊，唯有中國大陸的經濟發展仍然出現9%的經濟 成長率，對世界經濟增長的貢獻則超過20%。到了 2009 年，大陸經濟依然呈現 11%的高速成長，2010 年已成為世界第二大經濟體。中國大陸經濟的崛起對亞 太地區的權力結構帶來根本性的變化。有經濟學家認為，日本曾擔負著大陸地 區以外的亞洲地區的經濟發展動力，現在這種趨勢已經轉向經濟規模更大的中 國大陸，它正在成為一種影響著包括日本在內亞洲其他地區的強大勢力。中國 大陸成為推動全亞洲經濟發展的動力，這就是新的權力結構的表現。⁵⁶這種區 域形勢的轉變，不但造成中國對亞洲國家的影響力增強，同時影響著美國在亞

55 陳功，「從『戰略機遇期』到『戰略競合期』」，FT 中文網，<http://big5.ftchinese.com/story/00 1081546?archive>（2019 年 2 月 21 日）。

56 賴岳謙，美國重返亞太戰略對亞洲權力結構的影響（台北：秀威資訊，2014 年 11 月），頁 19-21。

太地區的戰略利益。換言之，隨著中共逐漸取代日本成為東亞強權，中國的崛 起會構成美國在東亞、東南亞和亞洲邊緣地帶的一個戰略安全上的挑戰，將使 美國在全世界的利益和價值面臨重大的危險。⁵⁷

歐巴馬上任時期的美國經濟，身受次貸危機的衝擊，以及過去八年間美國 在阿富汗和伊拉克的戰事糾纏，讓美國經濟處在困境；相對地，中國崛起的威 脅和亞洲經濟的蓬勃發展，讓歐巴馬政府不得不對亞洲投入更高度的關注，⁵⁸ 轉變過去美國「重歐輕亞」的政策。2009 年 7 月 21 日，美國國務卿希拉蕊在 曼谷與泰國副總理會晤後，簽署「東南亞友好合作條約」，並公開表示「美國重 返亞洲，並將繼續維持我們對亞洲盟友的承諾」。2009 年 11 月，美國總統歐巴 馬在日本，以「重返亞洲」為主題發表演說，宣稱今後將把外交重心放在亞洲 地區，強調該地區與美國的利益攸關，並且指出一個國家的安全和經濟成長不 應以損害其他國家為代價。他表示，華盛頓將深化與北京在內的各國的「戰略 與經濟對話」、增進雙方軍隊交流，但與中國關係的深化不會削弱和其他國家的 雙邊聯盟，並且在雙邊關係以外，將積極參與多邊組織，包含以更正式的方式 參與東協高峰會。⁵⁹2011 年 10 月，希拉蕊在美國《外交政策》（Foreign Policy）雜誌上，發表了〈美國的太平洋世紀〉（America’s Pacific Century）一 文，更加明白的宣示美國重返亞太區域的政策決心；同年11 月，國務卿希拉蕊 代表美國參加「第六屆東亞高峰會」的行動，成為美國正式重返亞洲地區的標 誌。⁶⁰ 2012 年 6 月，在第 11 屆香格裡拉安全對話會上，美國國家安全事務助 理Leon Panetta 以《美國對亞太的再平衡》為題發表演講，首次明確提出了

「亞太再平衡」（Asia rebalance）戰略，Panetta 特別強調了美國在軍事上的政策

57 蔡榮祥，「中國崛起與南海衝突：臺灣在亞太秩序中之戰略影響」，遠景基金會季刊，第 19 卷第1 期（2018 年 1 月），頁 2-3。

58 宋鎮照，「美國重返亞洲的企圖與策略：霸權地位保衛戰」，海峽評論，第 266 期（2013 年 6 月），< https://www.haixia-info.com/articles/6360.html >。

59 「美國總統歐巴馬東京演說」，美國在臺協會，<https://www.ait.org.tw/zhtw/remarks-by-preside nt-obama-in-tokyo-zh/>（2009 年 11 月 14 日）。

60 Hillary Clinton, “America’s Pacific Century”, Foreign Policy, <https://foreignpolicy.com/2011/

10/11/americas-pacific-century/> (October 11, 2001)

動向，表示到2020 年要將美國海軍戰艦的 60%部署到亞太地區。一年後，美國 總統國家安全事務助理Thomas E. Donilon 在亞洲協會發表演講時，闡述了「亞 太再平衡」戰略的主要支柱與政策手段。他表示，「再平衡」戰略並不只是關係 到美國的軍事存在，還尋求利用美國的各種力量—軍事、政治、貿易與投資、

發展以及美國的價值觀來實現。如是，在軍事上，美國進一步加大了亞太地區 的海空軍事力量，包括部署更多的F-22 戰鬥機和 B-2、B-52 遠程轟炸機，增派 驅逐艦等；政治上，美國致力於鞏固在亞太地區的同盟關系，並構建適應新時 期安全環境的同盟與夥伴關系網絡，⁶¹亦即強化與日韓同盟關係、加強在東協 區域的參與、建構與印度等南亞國家的夥伴關係；經濟上，美國大力推進在亞 太地區的多邊自由貿易協定談判，極力拉攏日、韓等中國周邊國家加入《跨太 平洋夥伴關系協定》（Trans-Pacific Partnership，TPP），試圖重新主導亞太經濟 整合，⁶²從而平衡中國在區域的勢力。

一個新興強權在區域內的持續崛起，將會撼動原有的體系結構，中國經濟 的崛起，已產生軍事和政治上的效果，中共在軍力上的提升和亞太地區的影響 力，引發美國對於其在亞太戰略利益被削弱的憂慮，並限制美國在亞太的行動 自由。歐巴馬政府認為，柯林頓和小布希時期以交往為主的對中政策，讓中共 在發展上有太多空間，對中共保有太多期待，然而交往政策並未促進中共政治 上的開放，以及讓中國成為滿意現狀者；相對地，實力益發強大的中國卻挑戰 了美國在亞太的利益，因此在歐巴馬時期致力推行「平衡」政策，因應中國崛 起對於美國亞太地區支配秩序的挑戰。然而，美國之所以能採取深化與盟友的 軍事聯盟等多邊合作關係，攜手與東南亞、東北亞國家抗衡中國，主要原因還 是來自於區域國家對於中國崛起的不安與恐慌，以及在相關周邊領土爭議中，

大陸表現出的高漲中國民族主義浪潮。對亞太國家而言，拉攏美國勢力進入東

61 陳積敏，「『新階段』背後依然是『舊思維』，中國軍網，<http://military.people.com.cn/n/2015/

0422/c172467-26883072.html>（2015 年 04 月 22 日）。

62 宋鎮照，「美國重返亞洲的企圖與策略：霸權地位保衛戰」。

南亞和東北亞，有助於區域勢力平衡與區域安全，⁶³ 特別是自 2010 年始，中 共在面對南海問題所展現的新強硬（new assertiveness）姿態，已引發周邊國家 的憂懼，這些國家不但實力不敵中共，彼此間亦存在複雜問題不易形成一致陣 線，因此美國的角色便是區域安全的重大保障。換言之，東亞區域權力移轉的 效果，已經引發區域內國家的警覺，美國身為既得利益者在此現象中找到了得 以介入的立足點；另一方面，崛起中國要想持續地發展，也必須要能被動排除 這種困難，或是採取主動有效的政策措施，採行有利於擴張其國家利益的行 動。

63 同上註。

第三章 中共南海政策發展與美國南海政策的回應

第一節 中國在南海的戰略利益

中國政府之所以重視南海，主要原因在於該地區與周邊海域能為中國起到 戰略安全、運輸航道，以及經濟利益等三大價值，¹為中國的國家安全和總體發 展政策提供必要幫助。

一、經濟資源

南海區域存有大量高經濟價值的天然資源蘊藏。在生物資源方面，南海海 域藏有豐富的魚類資源，當地魚類品種超過兩千種，產量在全球19 個主要漁區 中排名第四，是中國與東南亞國家的主要漁獲區，以及全球漁業市場的主要供 應來源之一。此外，當地氣候環境適於海鳥繁殖生長，大量鳥糞長期堆積形成

南海區域存有大量高經濟價值的天然資源蘊藏。在生物資源方面，南海海 域藏有豐富的魚類資源，當地魚類品種超過兩千種，產量在全球19 個主要漁區 中排名第四，是中國與東南亞國家的主要漁獲區，以及全球漁業市場的主要供 應來源之一。此外，當地氣候環境適於海鳥繁殖生長，大量鳥糞長期堆積形成