第四章 中共對南海現況的意圖探析
第二節 中菲黃岩島對峙事件
一、 中菲黃岩島對峙的經過
2012 年 4 月 8 號，菲律賓海軍的巡邏機在黃岩島附近發現 12 艘中國漁 船，菲國海軍隨後出動「皮勒號」（Gregorio del Pilar），預備逮捕和扣押船隻和 其上漁民。對此，中共於4 月 10 日開始由國家海洋局派遣執行南海定期維權巡 航的「海監75 號」和「海監 84 號」前往黃岩島海域，對大陸漁船和漁民實施 現場保護，並與菲律賓船艦在黃岩島形成對峙局面。4 月 11 日，大陸外交部表 示黃岩島是中國固有領土，中國對黃岩島的主權不應存在任何爭議，並敦促菲 律賓政府不要製造事端；隔日，更要求菲國軍艦立即撤離黃岩島海域，強調菲 國在黃岩島騷擾漁船的行為已侵犯中國主權。菲律賓政府則表示兩國對峙狀況 應訴諸外交途徑解決，並定調其立場是不放棄黃岩島、不以武力手段、不求助 美國。31
4 月 13 日，菲國外交部稱中國派駐在黃岩島海域的三艘海監船，已有一艘 駛離，此舉表明兩國之間的外交談判有所突破。然而，就在隔天，護送中國漁 船離開的海監船重返黃岩島水域，並新派一艘漁政船前往對峙的海域，以及一 架飛機在菲律賓海岸護衛艦的上空盤旋。菲國對此持續表示尋求外交途徑解決 的期盼。4 月 16 日，菲律賓總統艾奎諾三世（Cojuangco Aquino III）表示，菲
30 Leszek Buszynski, op. cit., p.349.
31 高少凡、李文堂，「黃岩島爭執與中國南海政策之轉變」，亞太研究通訊，第 11 期（2013 年 7 月），頁 25。
方不會因中、菲船艦在黃岩島的對峙事件而與中國交戰，並將繼續與北京展開 對話，並且為了中菲未來關係及國家安全與經濟利益，將審慎考量派駐中國的 大使人選。但幾乎同一時間，菲律賓與美國展開聯合軍事演習，馬尼拉方面極 力強調此次軍演是既定演練，與黃岩島事件無關。32翌日，菲國表達希望透過 國際仲裁庭解決黃岩島爭議，中共對此則要求爭端應以雙邊談判的方式處理。
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4 月 19 日，中國噸位最大、最先進的「漁政船 310 號」抵達黃岩島海域進 行巡航任務，另一艘核潛艦也正由海南三亞基地駛往南海。爾後，中菲海上對 峙情況一直持續到5 月份。5 月 7 日中國外交部副部長傅瑩第三次約見菲律賓 代表時，呼籲菲國不要誤判形勢，並敦促撤離黃岩島海域的船隻，不干擾中國 漁船與公務船隻工作；另外，再次表達以外交協調解決爭議立場的同時，也強 調中國已做好對事態擴大的各種準備。就在中菲對峙情勢愈發緊張之際，北京 與馬尼拉各自做出退讓的動作。34
中國農業部在 5 月 13 日發佈「2012 年南海海域伏季休漁通告」，宣告黃岩 島自5 月 16 日起進入為期兩個半月的休漁期，以行政舉措宣示主權；同日菲律 賓漁業和水產資源局亦發布「休漁令」，禁止漁民至黃岩島捕魚兩個月。雙方宣 布休漁，有助於緩和區域緊張氣氛，暫時解除黃岩島的衝突局面。最後在6 月 16 日，菲律賓外交部因颱風原因宣布將所有船隻撤出，但中共船隻仍持續於該 海域巡航及停留，在菲律賓無後續行動的情形下，黃岩島對峙局面告一段落。
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32 同上註，頁 26
33 Renato De Castro, “The Philippines Confronts China in the South China Sea : power politics vs.
liberalism-legalism”, Asian Perspective, Vol. 39, No.1 (2015), p.85
34 高少凡、李文堂，「黃岩島爭執與中國南海政策之轉變」，頁 26-28。
35 鍾永和，「中共與菲律賓對黃岩島主權爭議之研究」，南海議題研究，2016 年 11 月 1 日，頁 101。
二、 黃岩島事件之重要意涵
2012 年爆發的中菲黃岩島對峙，中國展現出不同於過去以外交抗議為主，
抑或早期以武力為主要解決手段之維權辦法對抗菲律賓，而是以現場執法為 主、外交手段為輔、經濟手段策應、軍事手段為後盾、國內民意為支撐的一系 列行為，成功逼退菲律賓，並獲得較好的維權效果。36可以說，黃岩島事件為 中國政府解決與南海聲索國之間的爭議提供了借鑒，37「黃岩島模式」在對峙 情勢結束後，受到中國內部的普遍肯認，被視為中共有力維護國家海洋權益的 新型策略。
學者張洁在研究中發現，「黃岩島模式」至少包括四方面要點：第一，強調 多樣化維權手段的配合運用，不再單純以外交途徑為主；第二，強調中國不是 爭端的挑起方，而是善於有效利用時機，將態勢向有利我方轉變；第三，強調 以完全或部分實現對島礁的控制為維權鬥爭的目標；第四，強調維權的非軍事 化特徵，避免以武力解決爭端。其中，實現對島礁控制權是目標，主動維權意 識和多樣化維權手段是模式的突出特徵，不主動挑釁、不以軍事力量解決爭端 是基本原則。38就多元維權手段的運用而言，中菲對峙期間，中國採取了綜合 性手段向菲律賓施壓。在經濟方面，2012 年 5 月，中國政府發布旅遊建議，導 致80 個預定飛往菲律賓的中國旅遊團和包機被取消。中國是菲律賓第四大觀光 產業的來源，1,500 名中國遊客取消前往菲律賓旅行，造成菲律賓觀光產業損失 近100 萬美元。39此外，國家旅遊局還要求在菲律賓旅行的中國旅客盡快歸 國。雖然國家旅遊局稱這是出於為中國公民安全考慮採取的措施，但實際上是
36 曾勇，「從『黃岩島模式』看中國南海政策走向」，世界經濟與政治論壇，第 5 期（2014 年 9 月），頁127-128。
37 張愛華，「中國南海戰略:從被動走向主動」，社會觀察，2014 年 6 月，頁 62。
38 張洁，「黃岩島模式與中國海洋維權政策的轉向」，東南亞研究，2013 年第 4 期（2013 年 4 月），頁28。
39 Shawn Shaw-fawn Kao, “Scarborough Shoal Dispute, China’s Assertiveness, and Taiwan’s South China Sea Policy”, International Journal of China Studies Vol.5, No. 1, April 2014, p.164.
對菲律賓的經濟制裁措施。40與此同時，中國也加強對菲律賓的水果進口管 制，尤其是對香蕉的檢疫監管。據菲律賓媒體的消息稱，上海、大連等港口堆 積了近1,500 個集裝箱的香蕉，中共禁止菲律賓香蕉通關，造成大量菲律賓香 蕉在中國港口腐爛。中國大陸是菲國香蕉的第三大出口市場，2011 年菲律賓向 中國出口了價值近6,000 萬美元的香蕉，2012 年進口禁令發布後，菲國 5 月的 香蕉投入損失約為3,400 萬美元。41這些發展令菲律賓商人感到憂心。菲律賓香 蕉種植者和國家出口商協會警告艾奎諾政府，多達20 萬的蕉農和相關勞動者將 因為失去龐大而有利可圖的中國市場而丟掉飯碗。菲國出口商協會主席Stephen Antig 表示：「70％的菲律賓香蕉出口到中國，長期禁令可能影響 50 萬菲律賓人 的生計」。許多知名的菲律賓商人因此要求菲律賓政府迅速解決僵局，並阻止菲 律賓與中國經濟關係的繼續惡化。菲國出口商聯合會主席Sergio Ortiz 更嚴正警 告其政府，「我們比他們失去的來得多出許多」。42維權手段的政治面向，中方 持續表示不放棄外交談判的途徑，並強調拒絕第三方的介入和南海爭議的國際 化。軍事手段也被巧妙的運用於維權策略。需特別注意的是，軍事手段在黃岩 島事件中，並非直接以武力對抗，而是以間接地、準軍事型態迫使菲國軍艦知 難而退。中菲海上對峙期間，中國始終堅持派出漁政船、海監船前往黃岩島海 域開展現場執法，以有限武裝的公務船與菲律賓海軍艦隊以及海警船艇進行對 抗。43
事實上，在進行個別維權的行動上，為了不牴觸營造穩定與和平的周邊環 境之宏觀戰略，盡可能不以軍事力量解決爭端是中共處理南海問題的基本原 則。有學者認為，自2010 年始，中國在近海爭端上開始採取所謂的「小棒外
40 朴廠燮，「黃岩島爭端背景下美菲加強安保合作的利益考量及對地區安全的影響」，南洋資料 議叢，2016 年第 2 期（總第 202 期），頁 13-14。
41 Shawn Shaw-fawn Kao, op. cit., p.164.
42 Renato De Castro, op. cit., pp. 87-88.
43 何政泉、楊莉、袁秋珊，「『擱置爭議』視野下中國海權戰略的選擇」，西南石油大學學報
（社會科學版），2014 年第 6 期，頁 69。
交」（small stick diplomacy），44亦即中國政府通過派遣漁政、海監等執法船隻，
而不是調度具攻擊性的解放軍船艦前往爭議水域進行巡航護衛。45「小棒政 策」的優點在於中國可以把軍事實力日益強大的解放軍海軍作為嚇阻鄰國引起 可能的軍事衝突的有力後備力量；同時，能夠利用非軍事性船隻在爭議水域進 行持續地巡邏和常態化執法。基此，「小棒政策」不但強化了中國對其領土主權 的聲索，也控制了可能的軍事衝撞風險，反映了中共運用「巧行動」（clever move）在南海水域實施的策略性外交。近年來，中共的海洋戰略越發精巧和具
44 James R. Holmes, “China’s Small Stick Diplomacy”, The Diplomat, <https://thediplomat.com/
2012/05/chinas-small-stick-diplomacy/?allpages=yes>, May 21, 2012,
45 另參見: “China’s Action in the South and East China Seas: Implications for U.S. Interests-Background and Issues for Congress”, Congressional Research Service, January 31, 2019, pp.17-20.
46 Yukinori Harada, “The Strategic Significance of the Scarborough Shoal Standoff and China’s
‘Aggressive Legalism’”, Southeast Asia Research Centre Working Paper Series, No. 148, 2013, p.4.
47 張洁，「黃岩島模式與中國海洋維權政策的轉向」，頁 27。
賓外交部承認中國已經開始有效黃岩島，並表示相信中國船隻將是永久性的存 在。48中菲對峙雖然落幕，但中國卻取得對黃岩島的最終控制權。另外，黃岩 島事件的爆發也加速帶動了中國對於南海地區的經略。其中，由中海油與中船 集團共同建立的首座深海鑽油平台「海洋石油981 號」，就在黃岩島事件延燒期 間正式地開始在南海水域運行，它推進探勘的地點也非常接近衝突區，49這清 楚揭示著中國強化南海資源開發以及進一步落實中國海洋深水戰略的決心。另 外，中菲對峙形勢結束後，中國方面亦加強對南海的行政管理。2012 年 6 月 21 日，中國民政部公告宣布，國務院於近日批准，撤銷西沙群島、南沙群島、中 沙群島辦事處，建立地級三沙市，管理範圍涵蓋西沙群島、南沙群島的島礁和 海域，並將政府所在地設於西沙的永興島。民政部發言人在就成立三沙市回答
賓外交部承認中國已經開始有效黃岩島，並表示相信中國船隻將是永久性的存 在。48中菲對峙雖然落幕，但中國卻取得對黃岩島的最終控制權。另外，黃岩 島事件的爆發也加速帶動了中國對於南海地區的經略。其中，由中海油與中船 集團共同建立的首座深海鑽油平台「海洋石油981 號」，就在黃岩島事件延燒期 間正式地開始在南海水域運行，它推進探勘的地點也非常接近衝突區，49這清 楚揭示著中國強化南海資源開發以及進一步落實中國海洋深水戰略的決心。另 外，中菲對峙形勢結束後，中國方面亦加強對南海的行政管理。2012 年 6 月 21 日，中國民政部公告宣布，國務院於近日批准，撤銷西沙群島、南沙群島、中 沙群島辦事處，建立地級三沙市，管理範圍涵蓋西沙群島、南沙群島的島礁和 海域，並將政府所在地設於西沙的永興島。民政部發言人在就成立三沙市回答