小結

1989 年六四事件之後之後，中國的國際環境十分不利，以美國和歐盟為首 的西方國家對中共進行嚴厲制裁。為了擺脫外交上的困境，鄧小平提出韜光養 晦等二十八字箴言，其核心是專心發展，不強出頭。中國外交政策轉為低調，

以經濟發展和經濟交往作為外交原則的核心。在對鄰國的外交上，中國提出睦 鄰政策，致力與周邊國家改善外交關係，試圖在扭轉中國外交孤立局面的同 時，降低區域衝突的可能，以利國家能專注於內部經濟建設。

在此之下，中國在南海也開始抑制80 年代以來的擴張勢頭，主張和平解決 南海問題，不再動用武力。基此中國政府就南沙群島問題提出「擱置爭議，共 同開發」的主張，之後也為中共高層官員所多次重申。⁹⁵然而，中國的擱置爭 議政策的表述內外有別，對國內外的宣傳用語是「擱置爭議，共同開發」，但在 政府內部則是「主權在我，擱置爭議，共同開發」。在中國的宣傳中，擱置爭議

94 宋鎮照，「南海風雲再起 充滿詭譎與火藥味：解析中國和越、菲的南海衝突與美國角色」，

海峽評論，第248 期（2011 年 8 月號），<https://www.haixia-info.com/articles/5960.html>

95 黎蝸藤，從地圖開將到人工造島—南海百年紛爭史，頁 367-368。

是帶有極大善意的表現，但外間看來卻並非如此。儘管中國對外宣中一般避談

「主權在我」，但周邊國家都認為接受擱置爭議，就等於默認「主權在中」的前 提，所以反應都極為審慎，擔心所謂的擱置爭議，可能只是中國應付區域緊張 祭出的暫時辦法，中國外交局勢一旦有所緩和後，將重新開始在南海擴張，只 是擴張不再是通過武力達成。⁹⁶

冷戰結束後，美國在南海的戰略收縮、1992 年中國頒布《領海和毗連區 法》，重申中國的陸地領土包括東沙、西沙、中沙和南沙以及其他一切屬於中華 人民共和國的島礁、以及兩次的中菲美濟礁事件，引起東南亞國家的不安和對 中國的不信任，南海局勢開始發酵。⁹⁷發展經濟是中國大陸政府自改革開放以 來的總體政策核心，為了確保經濟目標，周邊和平的環境乃是必要前提。基於 此，中國在與東南亞國家在南海問題緊張之際，表達與東協磋商簽署《南海各 方行為宣言》的意願，同意以達成《南海行為準則》為努力方向。值得強調的 是，《宣言》成立的背景是在南海局勢升溫之際，鄰國對中國產生敵意和憂慮、

國際對南海問題的關注、以及域外大國的可能介入，成為中國考慮與東協達成 宣言的重要因素。因此似乎可以認為，最後中國簽署《宣言》，很大程度是基於 自身國家發展目標的考量，而非真正有誠意解決南海問題。事實上，宣言的政 治性是中國願意簽署的重要前提，這種類似於君子協定的不具約束力之軟法，

在拘束國家行為是基於國家的道德和各國的共識，而非強制性和制裁力，在某 種程度上，為國家當下緩解衝突以及將來可能的擴張野心起到若干便利性。因 此雖然在南海問題上，該宣言不斷地被中國和東協各方提及，但是從南海紛爭 不斷、區域聲索國在南海持續建設、以及《行為準則》遲遲未出，談判進程緩 慢之勢看來，《宣言》起到的實質作用相當有限。就此而言，很難不去聯想猜 測，在「主權在我」的潛台詞之下，只願意簽署政治性宣言的中國是否別有用

96 同上註，頁 370-371。

97 同上註，頁 451-452。

心，換言之《宣言》僅是權宜之計，是中國在周邊局勢緊張，各國對其施加壓 力，而在顧及內部發展目標之後，願意與東協妥協的緩兵策略。

2012 年的中菲黃岩島事件，彰顯了中國在南海維權手段上的明顯轉向。中 共在馬尼拉管理多年的黃岩島水域與菲律賓船艦對峙長達約兩個月的時間，最 後在菲國船艦撤離後，實際地控制了黃岩島。這是中國在多年實施擱置爭議主 張、睦鄰政策，和維穩優先的政策以來，首次以堅定、不妥協的態度，強勢佔 領南海的爭議領土的具體作為，標誌著中國的海洋意識、國家發展戰略，以及 對於國際生存空間的需求開始朝向下一個階段性目標邁進。事實上，單單就黃 岩島事件的結果來看，中國不但完全地掌握黃岩島、排除菲律賓的參與，通過 爾後馬尼拉提供的衛星照片可以觀察出，中國將長期在黃岩島地區停留，大量 的中國漁船不停地在黃岩島卸下水泥、鋼筋、石塊和其他建材，顯示中國已預 備在黃岩島進行工程建設。⁹⁸準此而言，黃岩島事件展現出的多樣化的維權手 段，目標在於實際地控制南海爭議性地區，藉由非武力方式解決與聲索國的領 土爭議，不但確保了中國所重視的區域穩定不致於被打破，同時也強化中國在 南海的事實存在。

2013 年，中國開始進行南沙陸域吹填，並於 2015 年陸續建成人工島礁，

其擴建的速度和規模前所未有。目前美濟礁在吹填作業完成後，已取代太平島 成為南海第一大島。此後，中共更致力於在南沙島礁進行軍事建設。美濟礁、

渚碧礁和永暑礁三者各建有長達3,000 公尺的跑道，不但可供戰機起降、加油 補給，這些機場以及先進的監控和早期雷達預警系統，使得中國軍方能夠實現 在整個南中國海的行動。⁹⁹美國對此表示，華盛頓不會對南海主權爭議上保有 立場，不過明確指出中國的行為嚴重加劇了局勢緊張程度，並使得外交解決的

98 「菲稱中國在黃岩島建軍事設施 將飄起五星紅旗」，環球時報，<http://world.huanqiu.com/ex clusive/2013-06/4011590.html?agt=363>（2013 年 6 月 8 日）。

99 「美智庫稱中國接近完成南沙三人工島工程」，BBC 中文網，<https://www.bbc.com/zhongwen /trad/world-39421950>（2017 年 3 月 28 日）。

可能性降低。¹⁰⁰言語譴責之外，也透過加強與東南亞國家的軍事合作，以及加 大反潛巡邏和軍事偵察等實際措施，擴充美國在南海的軍事存在，以確保公海 的通行自由不受阻礙，以及防止任何一個國家單邊重已確立的國際海洋法規 則。東協國家反應同樣強烈，除了菲律賓外交部多次正式向中國提出抗議，越 南也指責在南海展開大規模填海工事、驅逐越南漁船等，明顯違反1982 年《聯 合國海洋法公約》與《南海共同行為準則宣言》等國際法。第二十六屆東協峰 會結束後的聯合聲明亦指出，南海的填海工程「是對信任的腐蝕，並可能破壞 地區的和平、安全和穩定」，聲明還敦促東協成員國「以建設性方式緊急應對此 課題」。¹⁰¹然而，儘管中國在南沙群島的陸域吹填和軍事化建設受到國際間很大 的非議，卻不見其停止相關爭議性活動，依舊持續低調地進行島礁建設，在實 際的結果上，漸進式地改變了島礁地貌以及區域的戰略情勢。美國五角大廈的 一份報告指出，中國的填海造島工程不會替其創造任何新的領土權利，但是島 礁上的機場、監視和武器設備將使中國能夠大大地加強其在南海的長期存在。

102

冷戰以來，中共在睦鄰政策框架下，依然能夠戰略性地推展在南海的漸進 式實控，雖然期間偶有小型紛爭，但卻不至於引發大型的區域衝突。中國政府 在維穩與維權之間的外交操作上，著實展現了精巧的手法。哈德迪克（Robert Haddick）稱，中共的行為是採用所謂「切香腸」戰術，即以漸進的方式處理其 近海領土主張，通過緩慢累積歷次的小量變化，每次單獨的微量改變都不至於 成為對手發動戰爭的藉口，但隨著時間這些小量改變將累積成為重大戰略變 革。2012 年 4 月的中菲黃岩島對峙事件後，中共執法船艦自此駐守該島礁，同 年6 月中共宣布在永興島建立三沙市，其所轄範圍包括菲律賓也主張的南沙群

100 「中國『南海擴張』填海造地舖設戰機跑道 1 年擴建百倍」，亞洲週刊，<https://www.storm.

mg/article/51322?srcid=73746f726d2e6d675f64643165656638396236303830653139_1558191804

>（2015 年 5 月 31 日）。

101 同上註。

102 “China has reclaimed 3,200 acres in the South China Sea, says Pentagon”, The Gaurdian,

<https://www.theguardian.com/world/2016/may/13/pentagon-report-china-reclaimed-3200-acres-so uth-china-sea> (13 May 2016)

島和黃岩島，以及2013 年開始積極進行的陸域吹填和島礁軍事建設，正是運用

「切香腸」手法的明證。透過這些行動，中共當局希望為其在南海權利主張建 立法理的正當性，中國已成立了當地政府進行管轄，並派出軍事守備隊，這些 措施都可視為傳統行使主權的指標。除此之外，隨著時間的推移，中國能建立 起其他聲索國無法比擬的大量駐軍，甚至完成更縝密的軍事戰略佈署，屆時南 海的局勢將完全導向於有利中國的一邊。¹⁰³東南亞聲索國基於實力有限，只能 接受現狀的改變，而美軍因師出無名，無法對中國個別行動進行反制，長期下 來大陸將取得時間和空間優勢，區域形勢的改觀，美方將難以插手，¹⁰⁴即便最 後美國選擇介入，其付出的成本和代價將會十分高昂。

總而言之，冷戰以來中共在南海的一系列作為，都是以中國自身的發展目 標和國家利益為準繩，即便是看似友好的《南海各方行為宣言》也存在中國最 佳化其國家政策順利推行的策略考量。而黃岩島事件和南沙填海造島，則突顯 了中共改變過去韜光養晦，以更進取式的維權手段經略南海的決心。儘管國家 對於現況的主觀滿意度難以量化探悉，然而，從1990 年代至今，中國通過個別 事件在區域間漸進式地獲得的客觀成果而論，似乎難謂中國仍然滿足於美國在 冷戰後所構建的區域秩序。中國藉由長期耐心、蠶食鯨吞地「切香腸」手法，

總而言之，冷戰以來中共在南海的一系列作為，都是以中國自身的發展目 標和國家利益為準繩，即便是看似友好的《南海各方行為宣言》也存在中國最 佳化其國家政策順利推行的策略考量。而黃岩島事件和南沙填海造島，則突顯 了中共改變過去韜光養晦，以更進取式的維權手段經略南海的決心。儘管國家 對於現況的主觀滿意度難以量化探悉，然而，從1990 年代至今，中國通過個別 事件在區域間漸進式地獲得的客觀成果而論，似乎難謂中國仍然滿足於美國在 冷戰後所構建的區域秩序。中國藉由長期耐心、蠶食鯨吞地「切香腸」手法，