第二章 冷戰後東亞權力結構的改變
第二節 中國崛起的美國因素
蘇聯崩解後，美國國內針對中共是否將取代前蘇聯成為美國的競爭對手，
或將只是區域的霸權問題進行許多辯論。無論何種看法，基本上多數專家學者 都認同，中國已經在崛起，「中國威脅論」的說法已在美國引起關注，至於如何 因應這種崛起態勢，出現所謂「圍堵」（containment）與「交往」
（engagement）兩種政策觀點。25美國對中共的政策是中國大陸持續發展的外部 條件，成為影響中國崛起的重要國際因素。
老布希政府時期，冷戰結束，美國成為唯一超強。1989 年老布希政府提出 建立「新國際秩序」的構想，以取代冷戰時的兩極體系。「新國際秩序」尋求各 國承諾奉行一套公認的原則，包含和平解決爭端、對抗侵略、管制軍備等措 施，以獲致至國際社會的安定、繁榮與和平。美國國務卿貝克（James A.
Baker）於 1992 年提出「共同交往」（collective engagement）說，表示美國應扮 演領導者及媒介者的角色，與盟邦及友邦同心協力，擴大市場經濟民主國家的 陣容，從而締造以民主政治和自由經濟為支柱的和平。在亞太戰略方面，老布 希政府認為，由於世界上軍力最強的幾個國家皆在亞太地區，而且彼此之間的 關係並不穩定，對安全威脅的認知不一致，難以成立類似歐洲的多邊安全組 織，因此如果美國撤減部署亞太的武力，將會使嚇阻力的可信度降低，導致權
25 許志嘉，「九一一事件後美國對中共政策的調整」，問題與研究，第 3 期（1993 年 5、6 月），
頁83。
力真空而引發其他列強競相填補，不利亞太地區的安全。是以，戰後美國的駐 軍和安全承諾形成一個非正式卻能有效促成東亞安定和繁榮的「平衡車輪」，美 國在亞太的安全角色，亦由「圍堵」轉為「權力平衡」。26
美國對中共的政策是鑲嵌於其全球政策和亞太戰略當中。1980 年代末期，
中美雙方在在人權、貿易、武器擴散及西藏問題上的歧見愈來愈顯著；尤其是 六四天安門事件，突顯出中共不尊重人權的事實，使得人權成為影響美國與中 共之間全面關係的核心問題。然而，由於美國政府此時對中共的定位，並非像 冷戰時期對蘇聯的認知，視中共為體系內的敵人，必須以圍堵作為與中共角力 的戰略，反而強調的是「新國際秩序」下的「共同交往」，冀望通過鼓勵中國大 陸進一步開放，促進正面因素有更多發揮的空間。因此老布希力拒國會懲罰中 共的要求，否決以延長中共最惠國待遇為迫使中共改善人權的手段，堅持對中 共採取「建設性接觸」（contructive emgagement）政策。換言之，六四事件後，
中美關係雖面臨考驗，但在老布希政府相信保持與中國的接觸對於兩國關係和 美國的全球戰略都是重要的前提上，不致於過度惡化。
隨著中共改革開放的進程，中國大陸綜合國力的強大逐漸助長「中國威脅 論」以及圍堵中國威脅的主張。然而柯林頓政府拒絕採取圍堵政策，認為該政 策既無必要，也不可行，更會迫使中共走上與美國對抗的不幸結果。1993 年 9 月，柯林頓總統批准與中共「全面交往」（comprehensive engagement）的策 略。助理國防部長奈伊（Joseph S. Nye）在 1995 年的亞洲協會（Asia Society）
的演講中，說明不必要圍堵中共的兩點主要理由。第一，美國仍很強大，無須 對中共的興起過度反應；即使中共軍費會隨著經濟增強而增加，中共仍需經過 很長一段時間方可望將其軍力發展到足以威脅美國的程度。第二，中共為了繼 續發展經濟，必須有一個和平、安定和開放的國際貿易體系，因而與美國的基
26 Joseph S. Nye, “East Asian Security: The Case for Deep Engagement”, Foreign Policy, <htt ps://www.foreignaffairs.com/articles/asia/1995-07-01/east-asian-security-case-deep-engagement>(
July/August 1995)；周煦，冷戰後美國的東亞政策（台北：生智，1999 年 2 月），頁 38-44。
本利益相同，皆追求維持亞洲及世界的和平與繁榮，從而提供雙方交往的結構 性基礎。27 柯林頓政府認為，目前中國大陸是一個不穩定的非現狀強權（non-status quo power），在北京政權日益強盛時，如美國能增進與中共的交往並提供 足夠的誘因，則極有可能使中共在地區與國際社會中成為一個滿足現狀的強權
（satisfied status quo power）。因此交往只是一種過程或手段，最終目標乃在促 進中共遵守現存的國際規範與加入國際組織系統之中，並允許中共扮演一個在 國際社會中應有的角色；並且，通過相互開放與交流對話，追求雙方利益的交 集，建立瞭解與信任，避免中共採取對抗政策。28除此之外，經濟因素亦為推 動柯林頓政府推動全面交往戰略的重要原因之一。為了改善美國當時低迷的國 內經濟環境，看準中國大陸龐大的商業市場和經濟潛能，柯林頓政府也希望與 中共增強經貿往來，振興美國經濟，因此在1994 年 5 月正式宣布延長對中國的 貿易最惠國待遇；同時，經濟交往也被柯林頓政府視為促進大陸進一步開放，
以及影響中共走向民主化的重要手段。是以，促使中共遵守經貿自由化的規範 以及增強美國的出口成為華盛頓採用的對中全面交往戰略中的重要環節。
基於柯林頓政府的交往與擴大政策，美國與中共開展所謂「策略對話」關 係，從雙方元首的國家訪問、高層官員互訪以及美國國會議員訪問大陸的高層 對話制度化，到加強雙方在經貿、文化、安全等議題領域的對話與透明度。同 時，中共在1994 年以來，在國際上推動「面向二十一世紀」國家關係主張，其 中與大國建構「夥伴關係」是其既定政策，中共對美國的擴大交往政策所表現 的善意也鼓勵了美國繼續推展交往政策並相信其效果。29
小布希總統在競選期間，曾明白反對柯林頓政府的戰略夥伴關係定位，強 調中共是戰略競爭者。30小布希上任後亦秉持共和黨現實主義外交理念，強調
27 同上註，頁 154-156。
28 楊永明，「從戰略模糊到三不政策：美國對台政策的轉變」，<http://club.ntu.edu.tw/~yang/Pape r-Three-Noes.htm>（1998 年 12 月）。
29 同上註。
30 許志嘉，「九一一事件後美國對中共政策的調整」，頁 81。
以國家利益作為外交政策的指導，並且將軍事戒備的焦點轉移至亞太的朝鮮半 島與中國地區。2001 年美國國防部提出的《四年國防總檢討報告》中指出，美 國的國家利益包括維持東北亞及東太平洋沿岸的安全。未來美國雖不會面臨同 等實力的全球對手的挑戰，卻可能有區域強權對美國重要利益地區的穩定構成 威脅，而西太平洋沿岸尤其是高挑戰的區域。所謂的亞洲軍事強權在報告中雖 未言明，其實所指就是中共與北韓。31
小布希政府執政的亞太戰略基本而言就是「聯合盟友以制衡中共」。惟有鑒 於中國持續上升的國力，在經濟事務方面，本諸經濟利益和推動自由貿易的理 念，除了加強雙方經貿的往來與合作，美國對於中共加入世貿組織亦予以支 持；政治方面，華盛頓也與北京持續對話，以促共識、化解歧見，尤以防止大 規模的武器擴散，進而採取與中共既制衡又交往的圍和（congagement）策略。
2001 年 9 月 11 日，發生在美國本土的恐怖攻擊事件震驚全球，改變了美 國的國際安全觀，華盛頓的全球和東亞戰略因此調整。原本被視為頭號潛在競 爭對手的中國，一夕之間讓位於恐怖主義，並基於反恐怖戰爭的需要，中國大 陸的戰略地位也獲得美方重視，包括其聯合國安理會常任理事國的席位、與巴 基斯坦及中亞國家的外交關係、提供有關對中亞回教激進組織的情報，以及對 大規模毀滅性武器擴散問題的解決等，都需要中共進一步的配合。32對中共而 言，九一一事件則是改善中美關係的最好契機，同時大陸內部也面臨回教分離 主義分子的暴力行動，支持美國反恐戰爭，也有助於中共打擊回教分離主義。
33基此，2001 年 10 月，布希與江澤民在上海舉行的亞太經濟合作會議（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）舉行首次峰會，雙方同意發展「建設性合
31 U.S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report (Washington D.C.: Depart ment of Defense, 2001), p.2.；王高成，「從小布希東亞之行看美國亞太戰略」，遠景基金會 季刊，第3 卷第 3 期，頁 77-79。
32 王高成，「從小布希東亞之行看美國亞太戰略」，頁 77-95。
33 許志嘉，「九一一事件後美國對中共政策的調整」，頁 97。
作關係」，開啟高層對話機制，打擊恐怖主義遂成為美中兩國的共同利益和合作 契機。34
準此，儘管美、中兩國在政治制度和理念上相左，在大規模會滅性武器擴 散的管制、台灣議題、人權問題、阿富汗戰後的反恐行動等議題上採取不同立 場。然而，九一一事件後雙方關係的改善明顯，中美關係在「建設性合作關 係」的框架下穩定發展，兩國關係由小布希上台初始的「圍堵加交往」，並以圍 堵為主的強硬政策，回到「交往加圍堵」，並以交往為主的軟政策，恢復和發展 與中國在各領域與各級層次的交流和合作。中共也藉著與美國修好的機會，趁 機默默壯大，積極發展自身的政經實力與佈局大國外交，35特別是在小布希政 府延續柯林頓時期支持中共加入世界貿易組織的立場下，中共順利於2001 年成 為會員國，深入融入國際社會，並藉由美國以交往為主的圍和政策所提供較為 友善的外交空間與國際環境，致力於內部經濟發展，並取得顯著成果。