第四章 中共對南海現況的意圖探析
第一節 南海各方行為宣言的簽署
一、南海各方行為宣言的形成與內涵
在《南海各方行為宣言》出台以前，東南亞地區已存在一些關於在南海海 域調整各方行為的法律性文件，其中包括1976 年簽訂的《東南亞友好合作條 約》和1995 年簽訂的《東南亞不擴散武器條約》。《東南亞友好合作條約》規定 了南海各爭端國行動的基本原則，具體為以和平方式解決爭端、不使用武器或 威脅使用武力，以及促進各有關方面進行合作等。1
1990 年代，南海緊張局勢升溫，主要原因為中國大陸於 1992 制訂通過
《中華人民共和國領海及毗鄰區法》，以國內立法方式重申對西沙和南沙群島的 主權。2基於對區域局勢的擔憂，東協各國在1992 年 7 月 22 日的東協部長會議 上通過了《東協南海宣言》，在宣言中表達了東協對南沙群島主權爭議的期望，
包含應以和平手段解決南海地區所有主權與司法管轄權的問題，3保持克制，防 止形勢複雜化，以及在《東南亞友好合作條約》的基礎上建立關於南海的行為 準則。根據《東南亞友好合作條約》原則，東協也呼籲其他有關方參與進來，
中國對此則重申在南海問題上進行雙邊討論不接受多邊談判。4
1995 年中菲美濟礁衝突事件，使東協國家對中共產生警覺。1995 年以前，
中國向南海擴張只影響到當時尚非東協成員的越南所主張的西沙群島，或是沿 著南海群島的西側，和其他主張權利的國家還有相當距離。然而，佔領東側的
1 陳長水，「海上問題的妥協與合作—《南海各方行為宣言》簽署的案例」，南洋資料譯叢，
2015 年 1 期（總第 197 期），頁 12。
2 孫國祥，羅金義主編，南海之爭的多元視角（香港：香港城市大學，2017 年），頁 4。
3 廖義群，「從東協『南海各方行為宣言』淺談台灣立場」，海巡論壇，第 6 期（2004 年），頁 38。
4 陳長水，「海上問題的妥協與合作—《南海各方行為宣言》簽署的案例」，頁 12-15。
美濟礁，顯示著東協會員國所主張的海域首次遭到中國侵犯，5東協及其成員國 因此認知到當前的南海爭端並非僅侷限於東協內部共識擬定上，要妥善處理爭 議，必須要共同面對同為南海主權聲索國的中國，6因此在1996 年 7 月的東協 外長會議上，通過了建立《南海行為準則》的決議，並在聯合宣言中明確指出
「近期南海的變動更加明確了《南海行為準則》在南海問題中的必要性，《南海 行為準則》將成為維護區域和平穩定與增進了解的基礎」。7另一方面，菲律賓 除了繼續拉攏東協其他會員國，也積極尋求美國的支持。1995 年 5 月 10 日，
華盛頓發布《南沙群島與南海政策聲明》，首次確認了美國在南海地區的利益及 其在這一問題上的相關政策，美國要求南海島嶼爭端各造採取和平方式解決爭 端，不要損及美國一向堅持的南海航行自由利益，以及遵守《聯合國海洋法公 約》相關規定等。鑒於美國的介入，中共與菲律賓也開始進行雙邊協商，簽訂 雙邊行為準則，南海緊張情勢獲得降溫。然而1998 年與 1999 年，中共與菲律 賓為南沙群島的美濟礁與中沙群島附近的黃岩島再爆衝突；馬來西亞、越南和 菲律賓也在南沙海域發生對峙緊張情勢，南海安全戰略情境再度引起國際社會 的關注。美國尤其擔憂此情勢的發展不利亞太地區的和平穩定。東協國家，尤 其是菲律賓也開始積極推動簽署《南海行為準則》的提議。中國大陸方面，在 江澤民「新安全觀」外交政策下，8中共更加重視與東南亞國家的經貿、政治關 係，中共不願南海問題成為其與東南亞國家發展全面關係的障礙，9因此在國家 政策需求以及來自東協和域外大國日益增強的壓力下，中方也參與達成南海行 為準則的提議。
5 比爾．海頓（Bill Hayton），林添貴譯，南海：21 世紀的亞洲火藥庫與中國稱霸的第一步？
（台北：麥田，城邦文化，2015 年 5 月），頁 136。
6 金永明，「南海問題的政策及國際法制度的演進」，當代法學，第 28 卷第 3 期（2014 年 5 月），頁20。
7 陳長水，「海上問題的妥協與合作—《南海各方行為宣言》簽署的案例」，頁 15。
8 Leszek Buszynski, “ASEAN, the Declaration on Conduct, and the South China Sea”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 25, No. 3 (December 2003), p.354
9 宋燕輝，「南海地區安全戰略情勢之發展與現況」，亞太研究論壇，第 19 期（2003 年 3 月），
頁13-14。
1999 年下旬，東協與中國各自提出了《南海行為準則》草案的版本。兩版 本基本同意採取自我克制，不將問題複雜化，並以和平方式解決爭端。兩版本 版本主要的歧異點則包括:(一)中共版本主要是針對南沙島嶼主權爭議而擬；東 協版本是以南沙與西沙島嶼主權爭議為適用範圍；(二)中共強調南沙島嶼主權 爭端應由相關主權國家，依據《聯合國海洋法公約》相關規定，直接透過雙邊 友好諮商與協商；東協版本傾向兼採雙邊與多邊協商對話途徑解決南海問題；
(三)東協版本要求聲索國不去佔領爭議區內目前尚未被佔據的島礁；中共版本 對此隻字未提，但同意避免採取使爭議擴大或複雜化的行為；(四)中共版本提 出不在南沙群島和其鄰近海域進行針對其他國家為假想敵的軍事演習、不進行 任何危險軍事偵察以及海上軍事巡邏活動；東協版本對此隻字未提。10
1999 年 11 月 25 日舉辦的東協資深官員會議上，中國拒絕通過東協提出的 草案，除了兩版本存在諸多不同處之外，事實上中共也不願接受具有拘束力的
「行為準則」，但表示願意繼續協商。雖然爾後各方決議成立聯合研究組持續就 問題進行討論，但《南海行為準則》的談判進程依舊十分緩慢，主要是基於東 協與中國，以及東協內部之間存在若干難題，包含《南海行為準則》生效的地 理範圍、不新佔領南海島礁的條款、以及在爭議海域進行聯合軍演的問題。11
經過多番討論，菲律賓在2001 年 7 月草擬了一份新的文本，刪去準則涉及 的地理範圍的描述。但中國仍然堅持不能簽訂有拘束力的行為準則。2002 年 7 月草擬了一份新的文本，在第二十五屆東協外長會議上，馬來西亞提出折衷方 案，提出以沒有法律約束力的宣言形式，換取中國達成政治性的協議的讓步，
得到了中國的贊同。最終，在2002 年 11 月 4 日的東協會議上，中國和東協簽 署了《南海各方行為宣言》。12
10 宋燕輝，「東協與中共協調南海區域行為準則及對我可能影響」，問題與研究，第 39 卷第 4 期（2000 年 4 月），頁 22-23。
11 陳長水，「海上問題的妥協與合作—《南海各方行為宣言》簽署的案例」，頁 16-17。
12 黎蝸藤，從地圖開將到人工造島—南海百年紛爭史（台北：五南，2017 年 8 月），頁 458-45 9。
《南海各方行為宣言》的首要目標是為尋求長久和平解決南海爭端的方 法，鞏固和發展各簽署方的合作關係，13以及促進區域秩序的和平穩定。在宣 言中，各國承諾將遵守國際法的相關規範，尋求在南海地區展現自制力，特別 是在那些存在主權主張衝突的海域。同時，各國同意尋求建立彼此間建立互信 的可行機制，並承諾要維持南海地區的航行與飛越自由。其中，最重要的是宣 言第四點表示，各國同意不以威脅或使用武力的方式，而以和平手段解決目前 已經存在的島礁領土與海域管轄權的爭議。此外宣言第五點表示，各國同意採 取自制手段，不進行使目前爭議更為惡化的行為，包括持續在無人島礁上進行 建設使人類能夠居住等。14
《南海各方行為宣言》的簽署被視為處理南海爭議的一個重要信心建立措 施，不但有助於降低南海區域的緊張情勢，減少南海島嶼聲索國彼此間發生武 裝衝突的可能，更有助於亞太地區和平與穩定，維持區域經濟的增長與繁榮。
此外，《南海各方行為宣言》的簽署，顯示中國大陸願意在處理南海問題上，由 之前的片面強勢作為，轉為採取多邊協商、妥協，並實行以資源共同開發為主 的南海政策。15然而從實踐上來看，宣言性質屬於不具國際法拘束力之軟法性 質，鑒於軟法協議具彈性，各國在沒有法律拘束力的前提下，可以充分且自主 性決定合作與否，在增加各國自主性決策空間的同時，軟法協定的達成更為容 易，尤其在價格觀不同、力量對比不均衡的國家之間，軟法措施更便於國家之 間的有效協調。然而，也因宣言不具法律拘束力，內容多為廣泛式的政治意向 表達，在通過後各國對於訴諸高道德標準和平又欠缺具體落實項目的宣言自由 無從遵守，這也使得爾後南海各爭端方依舊爭端不斷。16美國海洋政策專家 Mark Valenca 便表示，沒有任何一份軟弱的協定可以阻止各國對主權的伸張和
13 陳長水，「海上問題的妥協與合作—《南海各方行為宣言》簽署的案例」，頁 17。
14 戴宗翰、高世明，「中國大陸南海政策研析—從維權措施到南海各方行為宣言框架談判策 略」，航運季刊，第25 卷第 2 期（2016 年 6 月），頁 59-60。
15 孫國祥，南海之爭的多元視角，頁 10。
16 戴宗翰、高世明，「中國大陸南海政策研析—從維權措施到南海各方行為宣言框架談判策 略」，頁60。
在爭議地區增加戰略佈署。17換言之，不具強制力的政治性的共識只能換取暫 時性的和平，一但主權國家基於各自發展政策和利益考量的需要，創造出來的 和平就很容易被打破。
一、中共參與南海各方行為宣言之意涵
美濟礁事件後，東協設想建立區域行為準則來規範與中國在南海的行動，
以避免類似的佔島情勢發生；中共基於國內政策調整和外部壓力，與東協達成
《南海各方行為宣言》。對於中共改變過去堅持主權在我、軍事收復的方式對抗
《南海各方行為宣言》。對於中共改變過去堅持主權在我、軍事收復的方式對抗