第三章 中共南海政策的發展與美國南海政策的回應
第三節 美國南海政策的轉變
冷戰結束後，美國的南海政策幾經調整，其基本趨勢是從積極中立到積極 介入，從態度模糊到立場清晰。美國的南海政策是其亞太戰略的重要部分，20 世紀90 年代，隨著蘇聯瓦解以及中國海軍戰略能力的增長，美國開始從亞太地 區安全的角度重新審視南海問題，華盛頓的南海政策也出現調整。47
43 張曉東，「近期中國海洋軍事戰略之觀察與展望—從 2015 年度最新發布的白皮書說起」，太 平洋學報，第23 卷第 10 期（2015 年 10 月），頁 70-72。
44 同上註，頁 65-66。
45 李增剛，「國家海洋利益的層次性與中國海洋利益維護」，頁 116。
46「中國大陸海權戰略 動作頻頻」，中央社，<https://www.cna.com.tw/news/firstnews/2013112800 36.aspx>（2013 年 11 月 28 日）。
47 鄭凡，「美國干預南海問題的政策趨勢」，太平洋學報，第 19 卷第 11 期（2011 年 11 月），頁 83。
一、 柯林頓政府時期的南海政策
1991 年 1 月 5 日，美國一份題為《從亞洲安全角度看中國：認知、評估與 美國的選擇》的研究報告指出，中國軍事力量的增長及其對南海地區的影響將 可能威脅到美國的利益。為此，美國應該維持亞洲軍力優勢，保持通過經濟手 段獲得對中國不確定的行動施加壓力的能力，運用東協或亞太經濟合作會議等 模式推動區域多邊外交，將中國納入區域組織的約束之中。1995 年，美國總審 計局提交給國會委員會的報告就提醒美國政府重新審視中國成為區域大國的意 圖，以及中國軍事現代化對太平洋地區的影響。48美國對中國的重新定位，也 反映在其南海政策上。按照哥倫比亞大學國際安全項目主任Richard K. Betts 的 說法，美國亞太政策的最佳選擇是使華盛頓處於地區多極化的態勢下，充當一 個外部制衡者的角色。美國南海政策與亞太政策的基本原則類似。美國需要表 明，美國有權為遭受武力打擊的南海聲索國提供軍事支援，但是美國不能置身 於直接的南海爭端當中。1995 年 5 月，柯林頓政府發表《南沙群島與南海政策 聲明》，首次確認了美國在南海地區的利益及其在這一問題上的相關政策。《聲 明》指出，「美國在南海的國家利益主要是維持南海航行自由」，「美國不偏袒南 海陸地領土爭議任何一方」，美國「願意協助處理南海問題」，並「支持爭議各 方聯合通過規範各方南海行為的政治或法律文件」，「美國反對任何聲索方使 用、或威脅使用武力去解決衝突」，並「要求各方南海地區的行動必須符合國際 法，尤其是1982 年《聯合國海洋法公約》的規定」。1996 年美國和平研究所發 表了題為《南海爭端：預防性外交的前景》的研究報告。該報告分析了中國正 式批准《聯合國海洋法公約》之後的南海形勢，再次強調了美國政府應該在南 海爭端中保持中立立場、不陷入具體爭端、鼓勵爭議各方通過和平方式解決爭
48 鞠海龍，「美國南海政策的歷史分析—基於美國外交、國家安全檔案相關南海問題檔的解 讀」，學術研究，2015 年第 6 期，頁 112-113。
議，以「權力平衡者」的姿態在南海地區發揮作用，並擁有維持地區均勢的能 力等政策原則。49
二、 小布希政府時期的南海政策
小布希上台之初，將中國大陸定調為全球秩序的戰略競爭者，反中色彩濃 厚。2001 年 4 月 1 日，美中在南海爆發軍機擦撞事件，引發美國是否有權在大 陸周邊專屬經濟海域從事軍事監偵的爭議，兩方對峙動能急遽升高。爾後在美 國本土發生的「九一一恐怖攻擊事件」，也未完全消弭美國對中國的敵意。在區 域方面，華盛頓以打擊恐怖勢力為名強化與東協的實務關係，並藉著反恐行動 首次安排美菲聯合軍演在中菲爭議海域舉行。然而，有鑑於恐怖主義促使美國 國家安全戰略發生重大調整，中國在美國全球戰略的角色暫時轉變，中共從美 國的主要威脅一躍成為反恐夥伴，因此在制衡中國以及對南海問題的介入程度 上相對減低，對於南海爭議的處理上基本採取中立態度。50另一方面，中共在 反恐夥伴身分的掩護下積極經營南海，2002 年與相關聲索國簽署《南海各方行 為宣言》，北京自認基本穩定了南海地區形勢，這卻對美國重要東亞戰略利益構 成重大挑戰。2005 年，美國媒體透露大陸在海南島三亞建設重要海軍基地，包 括水下進出的隱密潛艦基地，對於中國大陸加速其軍力現代化，美國一方面敦 促大陸扮演「負責任的利害關係者」，另一方面則表明要對大陸不透明的軍事擴 張及其他可能挑戰美國的不利發展，採取防範（hedging）戰略。2006 年的《四 年期國防總檢討》中，華府更點名中共是最有可能與美國進行軍事競爭的國 家，文件並指出未來海軍要在關島部署6 個以上的航母戰鬥群及 11 艘和艦隊，
標誌著美國將要把國防戰略重心轉向亞太的意向，目的就是要反制大陸獨霸南 海的可能。儘管在國際因素下，小布希政府亙其任期並未壁畫出具體的南海政
49 同上註，頁 113。
50 忻懌，「論美國南海戰略的演變及其對南海問題的介入」，聊城大學學報（社會科學版），201 6 年 4 期，頁 102。
策，僅強調南海地區航行自由須受到維護，避免直接插手爭議，惟已擬定防範 戰略，南海議程的優先性已然提升。51
三、 歐巴馬政府時期的南海政策
隨著中共改革開放的進展，極力融入國際經濟體系，在全球和區域都展現 其驚人的經濟成果。面對中國大陸的快速發展，歐巴馬政府作出亞洲將是二十 一世紀經濟成長最快速的區域之評估，希望藉由亞太新興國家活躍的經濟動 能，重塑美國經濟繁榮，52並防止崛起的中國大陸在亞太區域排擠其國家利益 和活動空間。2009 年 7 月，國務卿希拉蕊在出席第 16 屆東協區域論壇中，發 表「美國重返亞洲」的言論，高調宣稱「美國回來了」，並簽署加入《東南亞友 好合作條約》。532010 年 7 月在河內舉行的第 17 屆東協區域論壇，希拉蕊除了 重申1995 年首次公布的立場之外，亦強調美國在南海有航行自由、開放使用亞 洲海洋公共空間的國家利益，並表示美國支持一個由聲索方參與的合作性外交 進程去解決領土爭端、美國反對任何聲索方使用或威脅使用武力、認為聲索方 對南海海域空間的訴求應根據《聯合國海洋法公約》，須來自於對陸地的合法主 張、以及美國支持2002 年東協與中國所簽署的《南海各方行為宣言》，並鼓勵 各方達成一份完整的行為準則。2011 年 7 月的第 28 屆東協區域論壇，希拉蕊 再度表示美國在南海有國家利益，要求各方依照習慣國際法申明其主張，並且 寄望中國與東協早日通過具有拘束力的《南海行為準則》（Code of Conduct, COC）。爾後，歐巴馬政府其他高層官員也在不同國際場合多次重申相同立場，
並且持續加碼推動歐巴馬政府的重返亞洲政策，加強與東協會員國的互動與合 作領域。54
51 周平，「美國南海政策的演化與進程」，展望與探索，第 16 卷第 4 期（2018 年 4 月），頁 44-46。
52 賴岳謙，美國重返亞太戰略對亞洲權力結構的影響，頁 31。
53 宋燕輝，美國與南海爭端（台北：元照出版，2016 年 4 月），頁 106。
54 同上註，頁 86-88
近年來，美國在介入南海問題的政策作為上，主要是強化亞太軍事存在以 及加強與區域內盟邦和戰略夥伴國的關係。前者包含增加美國駐太平洋地面部 隊的能力，到2020 年將 60%的海軍艦艇部署在太平洋前沿基地，美國空軍也將 60%的駐海外力量調往此一地區。2012 年，美國國防部發表「聯合作戰介入概 念」（Joint Operational Access Concept )，並將「空海整體戰」（Air-Sea Battle）
作為贏得介入的作法，以因應中國持續發展的「反介入和區域拒止」戰略。後 者包括強化與菲律賓、泰國、新加坡、印尼、越南、馬來西亞以及緬甸等南海 國家的合作，包含提供援助提升這些國家處理來自海上威脅的能力、加強雙邊 高層對話與促進多邊對話、與南海聲索國進行聯合軍演，以及加強與東協的合 作，積極參與東協主導召開的東協區域論壇、東協高峰會和東協擴大國防部長 會議。55由此觀之，歐巴馬政府的南海政策，不單單是強調美國在南海海域的 航行自由，更透過較為積極的戰略佈署，加強美軍在亞洲的打擊能力和防衛措 施，以及通過區域國家與中國間的南海問題矛盾，以「調停者」和「受邀請 者」的姿態介入爭端，進而遏止中共在南海的持續擴張行動，並通過深化和東 協國家的各項合作關係，平衡中共在東南亞的政治和經濟影響力。