第三章 中共南海政策的發展與美國南海政策的回應
第一節 中國在南海的戰略利益
中國政府之所以重視南海，主要原因在於該地區與周邊海域能為中國起到 戰略安全、運輸航道，以及經濟利益等三大價值，1為中國的國家安全和總體發 展政策提供必要幫助。
一、經濟資源
南海區域存有大量高經濟價值的天然資源蘊藏。在生物資源方面，南海海 域藏有豐富的魚類資源，當地魚類品種超過兩千種，產量在全球19 個主要漁區 中排名第四，是中國與東南亞國家的主要漁獲區，以及全球漁業市場的主要供 應來源之一。此外，當地氣候環境適於海鳥繁殖生長，大量鳥糞長期堆積形成 豐厚的磷礦層，中國在晚清時期已透過招商等方式探勘南海諸島上的鳥糞資 源，之後的民國政府與中華人民共和國政府也持續推動當地磷礦的開發。在礦 物資源方面，聯合國亞洲與遠東經濟委員會（Economic Commission for Asia and Far East, ECAFE）所設立的亞洲近岸海域礦產資源聯合探勘協調委員會
（Committee for the Co-ordination of Joint Prospecting for Mineral Resources in Asian Offshore Areas, CCOP）於 1968 年發表的研究報告，指出南海藏有極為豐 富的油氣資源；美國能源資訊部的研究報告顯示，南海海域估計至少藏有110 億桶的石油儲量，與190 兆立方英尺的天然氣蘊藏，2自此周邊國家便積極主張 對當地島礁水域的主權，以爭取本國的能源開發空間。
改革開放的經濟成長使得中國的能源需求大增，1993 年起中國開始成為石 油淨進口國。在1975 年改革開放前，中國的能源需求約占全球的 5%左右，到 1995 年間中國的需求達到了全球的 21%，至 2004 年則占全球需求的 35%，這
1 有關中國在南海的多重戰略利益，另見︰胡波，2049 年的中國海上權力：海洋強國崛起之路
（台北：凱信企業顧問，2015 年 9 月），頁 80-84。
2 張凱銘，龍鷹競海—柔性平衡觀點下的美中南海戰略競逐（2009-2014）（台北：致知學術，2 017 年 7 月 28 日），頁 94-95。
種劇烈的成長趨勢讓中國成為世界石油市場的主要需求國家。2003 年中共在年 度經濟發展報告中指出，希望建立國家石油資源儲備，並計畫在2005-2010 年 期間將中國石油戰略儲備提升到70-75 天的週期，該計畫的出現，顯示中國政 府對於能源需求問題以及國家能源安全戰略的益發重視。然而，中國本身是油 氣資源相對貧乏的國家，人均石油和天然氣的可採儲量僅分別為世界平均水平 的11.1%和 4.3%，石油資源僅占世界總量的 3%。故而在經濟不斷成長之下，
中國對海外石油的需求日漸增強，2003 年的海外石油依賴達到國家需求的 30%，2004 年更達到 45%，3石油自給率的不足，以及對外石油依賴性的提升，
將嚴重妨礙中國經濟的可持續性發展以及國家的長遠戰略。4有專家預測，若南 沙群島地區能實現有效開發，每天可產石油大約在150 萬桶與 300 萬桶之間，
而中國的石油進口量將從2002 年的每天不足 200 萬桶增加到 2030 年的 980 萬 桶，所以如果能從南海獲取石油，中國當前石油的進口需求就能得到大大緩 解。此外，南海海域還蘊藏被通稱「可燃冰」的甲烷氣水包合物，中共透過長 期的探勘調查，已在當地發現約41 億噸油量的可燃冰蘊藏，使南海的經濟價值 進一步提升。目前，中國政府已將南海地區確定為國家十大油氣戰略選項之 一，若是能加速對南海油氣資源的開發利用，對解決中國油氣儲備量的不足、
減少進口依賴性、保持國內經濟的持續發展，5以及確保國家能源安全戰略皆具 有重大意義。
二、運輸價值
南海地處太平洋與印度洋之間，向來是商業航運、石油運輸和海軍艦隊用 作聯繫東亞、非洲和歐洲的主要航道。南海航道是當今世界上最繁忙的國際航
3 黃玉洤，中國大陸的邊疆與安全：從陸權邁向海權的戰略選擇（台北：秀威資訊，2014 年 1 月），頁224-232。
4 于文金、朱大奎，「中國能源安全與南海開發」，世界地理研究，第 15 卷第 4 期（2006 年 12 月），頁11-12。
5 張禮祥，「南海能源安全問題及其戰略選擇」，理論導刊，<http://niis.cass.cn/webpic/web/niis/up load/2012/12/d20121207222223023.pdf>（2012 年 3 月）。
路之一，6世界海運理事會統計顯示，全球25%海上運輸經南海進行，每天平均 有300 艘貨輪途經南海，當中不少運送原油。現時經南海運送的原油數量相當 於巴拿馬運河的15 倍，全球約一半油輪均會使用南海航道，大部分是前往中 國、韓國及日本，估計這比例至2035 年會增至 9 成。7
南海航道對中國海上運輸格外重要。中國遠洋運輸以天津、上海、香港、
廣州等港口為主要基地開闢了北、東、南、西四個大方向的主要航線。從南行 航線來看，中國到東南亞、大洋洲等國的航線大都是從南海經過；從西行航線 來看，自中國沿海各港口經麻六甲海峽到印度洋、非洲、紅海、蘇伊士運河沿 岸的阿拉伯各國、地中海沿岸及到大西洋、歐洲等國的西行航線是中國目前的 主要航線。中國通往國外的39 條航線中 21 條是必須通過南海的。8此外，南海 還是中國大陸海外石油的咽喉，2012 年中國國內消費的石油有 62%需要進口，
其中大部分來自西亞、非洲和東南亞地區，並要經南海運回。目前中國石油運 輸以海運為主，海外石油供應安全不僅取決於產油國和所在地區的環境，也受 制於南海地區穩定和海上通道的安全。9再者，南海航道也是中國對外貿易的重 要通道，2003 年中國對外貿易總額來到 8,512 億美元，其中很大一部分是通過 海運來實現的。隨著中國進出口額的攀升以及海運事業的迅速發展，中國遠洋 運輸船隊往來於世界150 個國家和地區的 600 多個港口。由此可見，南海航道 的使用和安全對於保護中國的能源運輸，促進中國經濟持續穩定的發展關係重 大。10
6 李金明，「麻六甲海峽與南海航道安全」，南洋問題研究（2006 年 3 期），頁 1。
7 「南海蘊藏 110 億桶原油 全球一半油輪經過它 大家都想搶！」，鉅亨網，<https://news.cnyes.
com/news/id/2111652>（2016 年 7 年 13 日）。
8 張禮祥，「南海能源安全問題及其戰略選擇」。
9 舒先林，龍隆，「海洋強國背景下中國石油安全的南海戰略」，長江大學學報（社科版），第 3 7 卷第 2 期（2014 年 2 月），頁 67。
10 李金明，「麻六甲海峽與南海航道安全」，頁 2。
三、戰略安全
中國大陸的地理特質與經濟規模使其有發展兼具陸權與海權的潛在實力，
然而，面海的東部沿岸，自冷戰時期就受到東亞地緣政治中的美國與日本海上 力量因素，將解放軍海軍封鎖在沿海地帶。11詳言之，中國海區被美國所構建 的近海第一島鏈隔開，往後是第二島鏈，又與太平洋分隔。美國軍隊依託這兩 個島鏈形成三個海空軍基地群：第一個是以日本橫須賀為核心的40 多個海空軍 基地群；第二個是以菲律賓、新加坡、馬來西亞的10 多的海空軍基地群；第三 個是以關島為核心的基地群。美國的三大軍事基地群構成了一個完整的軍事攻 防網絡體系，12深刻影響著中國海軍邁向太平洋的發展路線。
隨著近代中共海權思想的發展，中國要想持續拓展貿易能量，佔據有利地 緣戰略點，坐穩區域強權，進而發展成為世界強權，都需要設法突破美國島 鏈、走出太平洋，成為真正的海權國家。惟東側的黃海與東海極易受到來自日 本、駐日美軍的牽制，日本為配合美軍在西太平洋的反潛作戰，設置完整的水 下監聽系統，美、日堅實的同盟關係，以及各自的軍經實力，使得中共在東北 亞的活動空間有限，戰略操作效益受阻。相較之下，南海海域雖然涉及複雜的 主權爭議，但東南亞各國的實力遠不及中國，且美軍在冷戰後撤離菲律賓蘇比 克灣海軍基地後，在此區域的軍事存在相對有限，因此成為中國擴張海權、打 破島鏈限制的適宜突破口。13再從地理位置來看，南海盆地是一個被東沙、西 沙、南沙群島包圍的海域，具有極為複雜的水下地形，有利於大型軍艦和潛艇 在此海域潛伏和突穿，14且該海域與高度繁榮的華南地區相連，中國若能擴大 在南海地區的軍事存在與探測範圍，不僅將可在南側海域中拓展一千餘里的戰
11 黃玉洤，中國大陸的邊疆與安全：從陸權邁向海權的戰略選擇，頁 303。
12 何亞非，「南海與中國的戰略安全」，亞太安全與海洋研究（2015 年第 1 期），頁 2。
13 張凱銘，龍鷹競海—柔性平衡觀點下的美中南海戰略競逐（2009-2014），頁 177。
14 蘇冠群，中國的南海戰略（台北：新銳文創，2013 年 4 月），頁 255。
略縱深，為珠江三角洲與大華南地區提供安全屏障，15同時將對美軍的圍堵造 成隱憂。