戶籍制度與城鄉二元世界

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第三節 中國大陸城市流動人口的歷史成因

由於外籍青年勞動者基本上屬於城市流動人口，因此在對該群體進行討論 之前，必須先就中國大陸城市流動人口的形成原因予以討論。中國大陸城市流 動人口的形成與兩個因素密切相關，其一是戶籍制度，其二是城鄉差距，前者 對人口的移動和定居予以規定和限制，後者則對人口的移動和定居形成推力和 拉力。在這兩個因素的交織之下，城市流動人口於焉產生，同時也產生了一系 列的城市治理問題。

一、 戶籍制度

在 1950 年代中期，中國大陸政府一方面需以現代化的方式管理人口，另一 方面則是出於國家發展戰略的需要，建立了一套實行至今的戶籍制度。這套制 度，按照戶籍類型將人口分成「農業戶口」與「非農業戶口」；並根據戶籍所在 地，將人口分成「城鎮戶口」與「農村戶口」。持有農業戶口的農村居民和持有 非農業戶口的城市居民各司其職，分別負責農作生產和工業發展，此外，兩地 居民無法自由地向彼此地區移動，在流動方面存在著嚴格的限制（林宗弘、曾 惠君，2014）。

直到 1978 年，土地承包制的逐漸落實，推動了經濟的改革和轉型，計劃經 濟階段亦隨之告一段落（Naughton 著、安佳譯，2010）。這時，農村剩餘勞動 力開始從土地上鬆綁，得以轉移至農村的非農業部門或者向近端城鎮流動，從 事非農業經濟活動（Wu and Treiman, 2007）。1985 年，國務院進一步公布〈對 城鎮暫住人口管理的暫行規定〉和〈中華人民共和國居民身分證條例〉，這不但 意味著暫住證制度和個人身分證制度的建立，同時也是為了管理地區間人口的 流動。

1990 年代，中央政府全面取消糧食計劃供應制，農民不再為土地所束縛，

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再加上分稅制的財政改革，也讓地方政府的尋租行為積極轉向招商引資與房地 產建設。此時，中國大陸走向工業化和城市化的道路，戶籍制度對於人口流動 的限制不再適於經濟改革政策的走向，中央政府遂開始出台相關政策，允許農 村戶口有條件地辦理成為城鎮戶口（林宗弘、吳介民，2011）。

然而，就農村戶口辦理成為城鎮戶口的條件限制而言，各地方政府實際上 存在著相當大的歧異，尤其要辦理成為北京市、上海市等一線大城市的戶口，

其落戶條件之嚴苛，更是常人難以企及。許多學者的研究皆不約而同地指出，

地方政府為了控制城市的人口規模以及提升城市的經濟實力，往往設定諸多落 戶條件，以篩選出最有利於城市經濟發展的人口，符合條件者方被允許辦理成 為城市戶口（林宗弘、曾惠君，2014；吳介民，2000；林宗弘等，2011；吳開 亞、張力，2010）。

並且，中國大陸城市的社會福利體系與戶籍制度相互掛鉤，一座城市的社 會福利所提供的主要對象，是持有該城市戶口或居住證的居民，至於持暫住證 的外來流動人口，則僅能享有部分的社會福利保障。一般而言，居住證的申請 條件雖不如申請戶口嚴苛，但對於絕大多數的城市流動人口來說，其本身具備 的條件並無法達到居住證的申請標準，僅能持暫住證在城市謀生。是故，這些 由農村遷移至城市的外來流動人口，往往無法享受與城市當地居民同等的社會 福利保障，包括工作、住房、保險、教育等（Solinger, 1999；Chen and Feng, 2013；Goodburn, 2009；Josephs, 2011）。

二、 城鄉差距

除了戶籍制度所造成的外地流動人口難以在城市當地落戶的問題以外，中 國大陸嚴重的城鄉差距問題則促成了大量的流動人口往城市集聚，然而，這樣 的遷移並未能使他們在城市當地得到長期的發展，基於諸多因素的緣故，這些 人無法在城市紮根，甚至被排斥在城市的主流生活之外。

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其中，位置處於城市郊區或鄰近農村的聚居村，成為了大量外來流動人口 聚集租住的地點。一般而言，聚居村與城市中心地區的交通連接相對便利，且 由於村內搭建大量的違章建築以供外來流動人口居住，房屋租金相對便宜，生 活成本相對低廉，即使環境髒亂且治安堪憂，依舊成為城市流動人口傾向且不 得不選擇居住的地方（廉思編，2009；Cook et al., 2013）。

換言之，未能完全鬆綁或廢除的戶籍制度依舊對人口的流動有所限制，外 地人口受制於城市的落戶規定，不但難以辦理成為城市當地戶口，亦不被賦予 平等的資源待遇。並且，雖然城鄉差距推動了人口的流動，前往城市謀生的外 地流動人口卻未能在城市紮根下來，在居住權益沒有獲得基本保障的情況下，

他們成為城市地區的邊緣人口，流動性也於焉產生。

第四節 文獻回顧

對於外籍青年勞動者之城市生活處境的探究，主要涉及到戶籍制度加諸於 流動人口的作用、非正式空間的產生和城市治理措施、青年流動人口的形成與 現況等方面的討論，大致上可以分成戶籍制度、居住空間、流動人口三個方面，

以下就這三個概念群分別進行文獻檢閱。

一、 戶籍制度與城鄉二元世界

如同在上一節討論的內容，中國大陸的戶籍制度在過去對於城鄉間人口的 流動有限制的嚴格，即使隨著戶籍制度的改革，人口能夠自由地向不同地區遷 移，對於發展程度較低的農村地區人口而言，得以選擇前往城市謀生，然而若 要落戶定居在城市則仍然相當困難。換言之，戶籍制度在過去所構成的城鄉二 元世界依舊持續存在，顯示制度改革力度的薄弱。

關於建立戶籍制度的意義，黃德北（2006）以原始積累的概念解釋戶籍制 度將農村剩餘勞動力推擠到城市地區就業的過程，進一步促成了資本的原始積

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藍佩嘉（2014）以上海市作為例子，說明農村移工子女在進入上海市的公 立學校就讀之後，實際上仍面臨教育資源分配不公平、文化歧視、勞力剝削等 問題，甚至對於農村移工子女開放的職業類科系，亦是本地學生不願就讀的科 系。鄭怡雯（2002）則以北京市作為例子，談及農村移工子女在北京市就讀公 立小學必須繳納額外的費用，本地學生與外地學生的收費差距甚至達到 30 倍之 多。換句話說，地方政府對於中央改革政策的適應與實踐，可能與改革的本意 背道而馳，造成本末倒置的結果，城市流動人口受制於戶籍制度的權利限制仍 亟需受到重視和改善。