第三章 國家對私立大學院校管制的必要性與私立學校法制
第四節 中國大陸的私立學校法制
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第四節 中國大陸的私立學校法制
一、民辦高校的重建及「社會力量辦學條例」的發佈
文革結束之後，改革開放政策造成經濟的持續發展，社會與經濟形勢轉為有 利於私立學校的發展，政府在行政上也開始正面倡導社會力量投入興學。一九八 二年，第五屆全國人大第五次會議通過了「憲法」，第十九條規定「國家鼓勵集 體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事 業。」「社會力量辦學」一詞正式成為官方正式用語，社會力量辦學也列為國家 辦學之外的一部分73。
一九七八年十月，湖南長沙的「中山業餘大學」以培訓的形式創辦， 一九 八二年三月，具有成人補習教育性質的「中華社會大學」經由北京市成人教育局 批准成立，這兩間乃是一九五二年之後中國大陸最早出現的非公立大學74。
一九八七年國家教委（教育部的前身）發布「關於社會力量辦學的若干暫行 規定」，使中國大陸民辦教育首度向有法可依的法制軌道靠攏。十年後這個行政 命令提升為由國務院發布，計有八章六十條，訂名「社會力量辦學條例」，作為 統籌管理私立學校的依據，也確定在社會主義體制下，重新恢復鼓勵私人興學的 政策。這個條例將「社會力量辦學」定義為「企業事業組織、社會團體及其他社
73 「社會力量辦學」原先是一種社會集資辦學的概念，在 80 年代中期之後，隨著獨立法人的「民 辦學校」興起，所謂「社會力量辦學」就成為非公立民辦學校的同義詞了。劉勝驥主持，國科會 專題研究計畫，「大陸民辦高等教育發展之研究--兼論台灣相關議題」，2003 年，頁 20。
74 在 80 年代，中國大陸尚有國營事業組織等所謂的社會團體為辦學主體，因此並未直接將這些 學校定義為「私立學校」。「民辦高校」也是一種通俗的說法，確切的說法應該為「社會力量舉辦 的普通高等教育」。
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會組織和公民個人利用非國家財政性經費的教育活動」。換言之，過去民辦學校 大多仰賴企業組織、社會組織、社會團體等所謂「群眾集體」的力量，現在開始 加上「公民個人」的力量，從此公民個人可以在社會主義體制下，參與辦學的行 列。
惟在實際運作上，由於相關配套不全，仍存有不少灰色地帶，因而難以承擔 健全管理民辦高校的任務，如「社會力量辦學條例」第五條規定「國家嚴格控制 社會力量舉辦高等教育機構」，但在一九九八年通過的「高等教育法」第六條則 規定「國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法 舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業的改革與發展」，在位階上，「高等教 育法」乃由人大通過之中央法律，但是「社會力量辦學條例」則為國務院發佈關 於民辦教育之專項法規，從「國家嚴格控制」到「國家鼓勵」，顯示了變化無常 的矛盾75。
民辦教育的審批機構，主要為各級教育行政部門，與公辦教育一樣按學校的 等級不同，分級審批。國家教委（一九九八年三月改制為教育部）審批頒發學歷 證書的民辦高等學校，省級教委（教育廳）審批不頒發學歷證書的民辦高等學校，
部分則由省級部門授權給地、市教委（教育局）審批76。
二、從嚴格控制到積極鼓勵－「民辦教育促進法」的制訂
一九九八年第九屆全國人大將民辦教育的立法工作列入立法規劃中，次年人 大教科文衛委員會會同中共中央相關部門，組成了民辦教育立法領導小組，開始
75 邱潤銀，21 世紀的大陸民辦（私立）高等教育，師大書苑出版，2001 年 2 月，頁 98。
76 全國人大教科文衛委員會教育室編寫，民辦教育研究與立法探索，廣東高等教育出版社，2001 年，頁51。
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在範圍上，原來的「社會力量辦學條例」規定民辦學校以職業教育、成人教 育、高級中等教育和學前教育為重點，高等教育採嚴格控制的原則，而且不得設 立分支機構及舉辦宗教學校；新法第二條規定「國家機構以外的社會組織或者個 人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動，適用本 法。」取消這方面的限制。換言之，大陸的私立學校舉辦者在辦學規模、辦學層 次、辦學形式上沒有原則上的限制，在學校經營上也有分立、合併的規定。
2.制度鬆綁，允許適度營利
該法第五十一條規定「民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國 家有關規定提取其他的必需的費用後，出資人可以從辦學結餘中取得合理回報。
取得合理回報的具體辦法由國務院規定。」
「教育法」第二十五條規定「不得以營利為目的舉辦學校」，原來的「社會 力量辦學條例」雖也如此規定，但是並未要求舉辦學校者要設立財團法人，捐資 辦學。大多數民辦學校創辦者的資金與學校資金並無區隔，故舉辦者都冀望投資 增值，並要求學校給投資者以經濟回報，造成一個普遍進行營利的現實問題，立 法者無法不加以重視。所以該法已經將「不以營利為目的」的規定刪除，僅宣示 民辦教育屬於公益性事業。其立論依據是「不以營利為目的，不等於不允許營 利」，認為辦學過程中可以有適度的營利行為，才符合市場經濟的法則。參看該 法中其他有關財產管理的規定，可以發現大陸的民辦教育法已經不再將私立學校 侷限在非營利性質，而是改以公益性質視之79。
79 施明發，大陸民辦教育促進法的分析與省思，教育資料與研究，第五十七期，2004 年 3 月，
頁55。
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3.規定學校必須成立決策組織
原「社會力量辦學條例」沒有強制要求學校要設立類似我國學校董事會的決 策機構，舉辦學校者可設亦可不設。新法要求一律要設立董事會或類似名稱的決 策機構。其中第十九條到第二十一條為校內理事會或董事會的組織規定，其中董 事會規定要有董事人數五人以上，三分之一董事需有五年以上教育、教學經驗80。
4.建立民辦學校與公辦學校的平等地位
該法第五條明確規定「民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位」，另外二 十七條規定「民辦學校的教師、受教育者與公辦學校的教師、受教育者具有同等 的法律地位」。以往中國大陸的民辦學校被人稱戲為教育的「私生子」，在與公辦 學校的競爭中，一直處於不平等地位。民辦學校的校長沒有獲得應有的社會地 位，教師覺得低人一等，學生也沒有享受到公辦學校學生所享受的待遇。本法的 頒布實施，意味著民辦學校從此可以和公辦學校平起平坐，民辦學校的師生不再 會因為受到歧視而抬不起頭來，他們的各種權益也將會得到法律的有效保障81。
三、民辦教育促進法與我國私立學校法的幾個差異點
1. 捐資興學與投資興學
80 施明發，大陸民辦教育促進法的分析與省思，教育資料與研究，第五十七期，2004 年 3 月，
頁55。
81 由於中國大陸的民辦高校性質較複雜，現在所謂的「平等」仍僅及於「經國家教育行政部門 批准實施學歷教育的民辦高校學生」。以鐵道部所公布之《學生往返票辦理辦法》，僅有上述之民 辦高校學生可購買半價學生火車票。
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我國私立學校法第七十四條規定「學校法人解散清算後，除合併之情形外，
其賸餘財產之歸屬，依下列各款順序辦理。但不得歸屬於自然人或以營利為目的 之團體：
（1）依捐助章程之規定。
（2）依董事會決議，並報經法人主管機關核定，捐贈予公立學校、其他私立學 校之學校法人，或辦理教育、文化、社會福利事業之財團法人。
（3）歸屬於學校法人所在地之直轄市、縣（市）。但不動產，歸屬於不動產所 在地之直轄市、縣（市）。
中華人民共和國民辦教育促進法第五十九條第一項規定「對民辦學校的財產 按照下列順序清償：（1）應退受教育者學費、雜費和其他費用；（2）應發教職工 的工資及應繳納的社會保險費用；（3）償還其他債務。」第二項規定「民辦學校 清償上述債務後的剩餘財產，按照有關法律、行政法規的規定處理。」
由此可以看出中國大陸對於民辦教育採取的態度乃是「投資辦學」，當學校 停辦清算後的剩餘財產不必捐贈，與我國捐資興學的觀點差異甚大。
2.營利的問題
「民辦教育促進法」第五十一條規定「民辦學校在扣除辦學成本、預留發展 基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用後，出資人可以從辦學結餘中 取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定。」明文允許辦學者可以 在一定程度內獲得利益。我國私立學校法原規定辦學者均應為無給職，現在則在 第三十條規定「董事長、董事、監察人為無給職者，得酌支出席費及交通費。但
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依捐助章程規定得支領報酬者應專任，且不另支給出席費及交通費。」對於辦學 者取得利益的限制較為嚴苛。
3.學校人事的限制
「民辦教育促進法」第二十條規定「學校理事會或者董事會由舉辦者或者其 代表、校長、教職工代表等人員組成。其中三分之一以上的理事或者董事應當具 有五年以上教育教學經驗」82，我國私立學校法第十五條則為配合學校法人為學 校主體，董事會已非私立學校所設，因此將董事資格限制刪除。而在第十六條規 定「董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事總額三 分之一。」，第四十四條規定「學校法人之董事長、董事、監察人及校長之配偶 及三親等以內血親、姻親，不得擔任所設私立學校承辦總務、會計、人事事項之 職務。違反規定之人員，學校主管機關應命學校立即解職。」意在避免學校家族 化，「民辦教育促進法」則無此限制。且我國私立學校法採經營權與學校行政權
「民辦教育促進法」第二十條規定「學校理事會或者董事會由舉辦者或者其 代表、校長、教職工代表等人員組成。其中三分之一以上的理事或者董事應當具 有五年以上教育教學經驗」82，我國私立學校法第十五條則為配合學校法人為學 校主體，董事會已非私立學校所設，因此將董事資格限制刪除。而在第十六條規 定「董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事總額三 分之一。」，第四十四條規定「學校法人之董事長、董事、監察人及校長之配偶 及三親等以內血親、姻親，不得擔任所設私立學校承辦總務、會計、人事事項之 職務。違反規定之人員，學校主管機關應命學校立即解職。」意在避免學校家族 化，「民辦教育促進法」則無此限制。且我國私立學校法採經營權與學校行政權