第五章 私立大學院校面臨的新困境與國家機關應對的管控
第一節 私立大學院校在我國的發展現況與國家機關之作為
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第五章 私立大學院校面臨的新困境與國家機關 應對的管控手段
第一節 私立大學院校在我國的發展現況與國家機關 之作為
一、供過於求—私立大學院校的新困境
近年來，在以充足教育機會為訴求之教育改革風潮下，政府採廣設高中、大 學及解除私人興學管制之政策多年，國民接受正規學制教育之機會已然遽增，以 往被視為窄門之高等以上學校入門門檻，業成歷史134。
高等教育數量擴張，使國內高等教育的品質與管控受到社會大眾重視與不 安，並使各大專院校面臨下列困境(1)錄取門檻降低，造成質量失衡。(2)出生人 口遞減，招生來源不足(3)教育資源稀釋，學校經費困窘。歸結其原因，人口出 生率遞減、教育市場全球化、國家財政補助減縮、社會變遷等客觀環境，為我國 在廣設學校提供學子教育機會後，學校開始面臨供過於求窘境之主要原因135。隨 著部分私立學校經營不善之情況，社會對於教育政策之輿論四起，要求教學品質 與經營欠佳之學校退場之聲不斷。二００八年大學入學考試甚至曾經傳出「假考 部隊」事件，即部分民眾以報考大學，選填受質疑之私立大學院校製造報到缺額
134 在 97 學年度，我國私立大專院校計 109 所，八十七學年度為 88 所，七十七學年度為 72 所。
見教育部統計資料：各級學校校數。http://www.edu.tw/files/site_content/b0013/seriesdata.xls 135 2008 年大學入學考試放榜，加權總分 7.96 分即可錄取，此外共有 22 校、105 系有缺額，部 分私立大學招生僅達一成。中時電子報
http://news.chinatimes.com/2007Cti/2007Cti-Rtn/2007Cti-Rtn-Print/0,4670,110110x112008080800626 ,00.html
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的方式來促使教育部加速進行經營欠佳大學院校之淘汰136。雖然其行為之適當性 尚有爭議，但社會大眾對於經營不善之私立大學院校，希望主管機關能有更積極 之作為則無庸置疑。
二、我國私立大學院校「退場機制」的法律制度建構
1.法律保留的要求
我國高等教育倚仗私立學校提供教育機會之比率仍高。然而在國人出生率驟 降之人口發展趨勢下，當可預期國內教育市場需求將逐年減縮，私立學校永續經 營所遭受之挑戰，必然日益加劇。主管機關及私立學校對於學校招收學生不足，
而主動或被動退出教育市場，自當未雨綢繆，在法制之建制中，提供合理之誘因 及配套措施，俾學校經營者得適時因應與調節，為當務之急。
國內關於學校退場問題之議，雖不乏討論，但多止於輿論之言，法律機制上 之專論，則付之闕如。「退場」之用語並非法律之專有用詞，而係社會之一般通 用語，用以說明離開競爭市場之謂。
對於私人興學權利之限制，應符合法律保留原則及比例原則，此為法治國原 則之必然。憲法第一百六十二條條並揭示：「全國公私立之教育文化機關，依法 律受國家之監督。」。私立學校主動退場，不免影響學生、教職員等之權益，於 法人解散、清算時，賸餘財產之歸屬，亦涉及法人財產權保障問題，基於法律保 留原則，更應以法律明定國家與私立學校及其構成員權義間之法律關係。尤其，
136「 就鎖定稻江！假考部隊：今年目標達成」
http://www.nownews.com/2008/08/08/327-2317207.htm，該年被點名的稻江科技暨管理學院部分科 系無人選填志願。
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關於私立學校之強制性被動地退場，對於私人興學自由之限制尤甚，更應恪遵法 律保留原則137。
2.私立學校法設計的退場機制
二００八年一月公佈新修正的私立學校法，於第七章已訂有專章規範，為私 立學校建構了所謂退場的法制，分為合併、改制、停辦與解散，以下將說明此四 種退場方式之內容與程序138。
（1）合併（私立學校法第六十七、六十八條）
（一）合併之程序
學校法人與其他學校法人合併，或私立學校與其他私立學校合併時，各該學 校法人應就合併有關事項，擬訂合併計畫、合併契約，並檢具經會計師查核簽證 之資產負債表及財產目錄，報經法人主管機關核定後辦理；法人主管機關核定 前，應徵詢私立學校諮詢會意見。（六十七條第一項）
學校法人應於第一項核定後十五日內，造具並公告有關合併之財務報表及財 產目錄；對已知債權人並應個別通知；債權人對合併有異議者，應於公告後二個 月內以書面提出異議，未提出異議者，視為承認合併。（六十七條第三項）
債權人依前項提出異議者，學校法人應依下列方式辦理：一、債務已屆清償 期者，清償其債務。二、債務未屆清償期者，提供相當擔保。（六十七條第四項）
137 董保城，各級私立學校退場法律機制之研究，行政院國家科學委員會專題研究計畫，2007 年11 月，頁 8。
138 蔡坤良、洪秉彰，我國私校高等教育退場制度之法律探討，學校行政第 58 期，2008 年 11 月，頁187-191。
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學校法人不為第三項之公告及通知，或不為前項之清償、提供相當擔保者，
不得以其合併對抗債權人（六十七條第五項）。
（二）合併後的法律效果
學校法人間進行合併者，合併後存續或新設之學校法人，繼受因合併而消滅 之學校法人之權利義務；學校間進行合併者，由合併後存續或新設之私立學校，
繼受因合併而消滅私立學校之權利義務。（六十七條第二項）
學校法人與其他學校法人合併，或私立學校與其他私立學校合併時，經法人 主管機關核准合併者，應依法辦理法人變更登記；其於申請因合併而移轉之不動 產、應登記之動產及各項擔保物權之變更登記時，得憑法人主管機關之核准函辦 理登記，免繳納規費、印花稅及契稅。（六十八條第一項）
依前項合併移轉之有價證券，免徵證券交易稅；其移轉貨物或勞務，非屬營 業稅之課徵範圍。（六十八條第二項）
學校法人所有之土地因合併而隨同移轉時，經申報核定其應繳納之土地增值 稅准予記存，由承受土地之學校法人於該項土地再移轉時一併繳納之。（六十八 條第三項）
合併後取得土地學校法人解散時，經記存之土地增值稅，應優先於一切債權 及抵押權受償。（六十八條第四項）
（2）改制（私立學校法第六十九條）
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私立學校擬改制為其他類型學校時，其學校法人應擬訂改制計畫，報經學校 主管機關核定後為之；學校主管機關核定前，應徵詢私立學校諮詢會意見。
（3）停辦（私立學校法第七十、七十一條）
（一）要件
私立學校有下列情形之一者，其學校法人應報經學校主管機關核定後停辦：
一、辦學目的有窒礙難行，或遭遇重大困難不能繼續辦理。二、經學校主管機關 依本法規定限期命其為適法之處置，或整頓改善，屆期未處置、改善，或處置、
改善無效果。（七十條第一項）
前項情形，學校法人未自行申請學校主管機關核定停辦者，學校主管機關於 必要時徵詢私立學校諮詢會意見後，得命其停辦。（七十條第二項）
（二）停辦後改辦其他事業
學校法人因情事變更，致不能達到捐助章程所定目的，已依前條規定停辦所 設各私立學校後，得經董事會之決議，申請法人主管機關許可，變更其目的，改 辦理其他教育、文化或社會福利事業。（七十一條第一項）
法人主管機關應斟酌捐助人之意思，並徵得變更後之目的事業主管機關同意 及徵詢私立學校諮詢會意見後，許可其變更，同時轉請該管法院辦理變更登記。
（七十二條第二項）
（4）解散（私立學校法第七十二條）
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（一）要件與程序
學校法人有下列情形之一者，得報經法人主管機關核定後解散：一、私立學 校依第七十條規定停辦，於停辦期限屆滿後，仍未能恢復辦理，或未能整頓改善。
二、符合捐助章程所定解散事由。三、將全部財產捐贈政府或其他學校法人。四、
依規定進行合併而須解散。（七十二條第一項）
學校法人有下列情形之一者，法人主管機關經徵詢私立學校諮詢會意見後，
得命其解散：一、有前項第一款情形而未依規定報法人主管機關核定解散。二、
未報經核准，擅自停辦所設私立學校或停止招生。三、經依第七十條第二項規定 命所設私立學校停辦而未停辦。（七十二條第二項）
（二）效果
學校法人於解散、清算開始前，本於教職員工聘僱契約所積欠應支付之薪 資、資遣費，應最優先受清償。（七十二條第三項）
私立學校法之停辦、解散規定，無論為主動之報請停辦解散或被動之命令停 辦解散，均為強烈之管制手段。在朝向放寬管制之行政法趨勢中，應思考彈性作 為，以緩和國家管制，降低私立學校退場所造成之衝擊，更充分保障學生及教職 員之權益。私立學校有別於一般文教之財團法人，須投資大額款項於校舍及教學 設備，且其繼續辦學與否，更涉及學生、教職員權益，如學校驟然停辦或解散，
不祗造成國家整體社會資源之浪費，影響學生及教職員之權益甚大。在強調學校 教育係為保障學生學習權及受教育權利之今日，如能藉由私立學校之合併，而提 供學生更優良之師資、教學環境、教學設備、教學資源等，實可提升私校學生之 學習成果。因此，縱可能使部分私立學校退出同級之學校教育市場，從資源整合
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及保障權益為核心之觀點言之，合併自為可取之法律機制。現行之私立學校法第 七章修正為「合併、改制、停辦、解散及清算」較之修正前私立學校法僅消極地 以停辦、解散作為終結私立學校在教育市場之競爭權利，顯然具有積極之意涵139。
3.預警指標的建立－私立學校法新條文仍有待強化之部分
從影響私立學校學生、教職員權益之廣度及深度而論，在管制策略上，手段 應由輕而重，徒於私立學校惡化至病入膏肓之沈疴，始啟動退場機制，緩不濟急，
不若建立私立大學院校預警機制，當私立大學院校經營出現異狀時先行導正以收 防微杜漸之效。
不若建立私立大學院校預警機制，當私立大學院校經營出現異狀時先行導正以收 防微杜漸之效。