第二章 設立私立大學院校的憲法基礎
第一節 我國私立大學院校的憲法基礎
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 設立私立大學院校的憲法基礎
第一節 我國私立大學院校的憲法基礎
一、憲法本文中關於私立學校的規定
一九三一年國民政府頒佈的「中華民國訓政時期約法」，乃具有實質意義的 憲法性質，其在「國民教育」專章規定：「全國公私立之教育機關一律受國家之 監督，並負責推行國家所定教育政策之任務。」「私立學校成績優良者，國家應 予以獎勵及補助。」1而一九四七年由制憲國民大會通過公布的中華民國憲法，
於基本國策第五節教育文化中列入相關條文，第一百六十二條規定：「全國公私 立之教育文化機關，依法律受國家監督。」以及第一百六十七條「國家對左列事 業或個人，予以獎勵或補助：一、國內私人經營之教育事業成績優良者。……」
我國私人興學之憲法規範從此確定。
二、從憲法法理上談私立大學院校存在的依據
1.私立學校的設立自由
有關私立學校的設立自由，最早出現在十八、十九世紀的歐洲。當時歐洲各 國憲法上的「教育自由」除了是指家庭的教育自由外，也包括了私立學校的設立 自由及教育自由。例如一七九五年的法國憲法第三百條即規定：「市民為促進科
1 全國人大教科文衛委員會教育室編寫，民辦教育研究與立法探索，廣東高等教育出版社出版，
2001 年 1 月，頁 19。
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學、文藝的進步，有設立私立學校或協會的權利。」一八四九年的法蘭克福憲法 第一百五十四條第一項也規定「所有的德國人，只要向國家機關證明有此能力，
有設立、經營教育設施並在其中從事教育的自由。」其後在二十世紀的憲法中，
當屬德國基本法第七條第四項第一句所規定的「設立私立學校的權利應加以保 障。」最具代表性。而一九六六年聯合國經濟、社會及文化權利國際公約於第十 三條第四項也規定「個人或機關團體有設置及經營教育機關的自由。」整體而言，
私立學校的設立自由普遍被各國所接受，並為其憲法或法律明文保障2。
無論在中小學或大學階段，私立學校設立自由，都以學校或非學校形態之私 人興辦教育者為主體。也就是說，私立學校設立自由的主體，原則上都應該是人 民，這裡的人民同時包括了：自然人、私法人、甚至非法人團體。而且因為私立 學校設立自由是人權，不只是一種國民權，不限於本國人民才享有，因此，外國 人、外國私法人及外國非法人團體也得享有設立私立學校自由。容許外國人在本 國興辦教育，除能解決本國境內外國人接受教育的問題外，也可以提供更多的教 育機會給本國人民，因此在國際上平等互惠、相互保證的原則之下，應容許外國 私人在我國設立學校。至於外國人在我國設立私校，應如我國人民設立私校一樣 受到我國政府依法監督，乃屬當然3。
2.講學自由
（1）由憲法的講學自由推演出私人興學自由
憲法第十一條規定人民有講學自由，也就是人民可以將其學術上的意見表達
2 許育典，教育法，五南出版，2007 年 7 月，頁 268。
3 周志宏，私人興學自由與私立學校法制研究，輔仁大學法律學系博士論文，1999 年 6 月，頁 283。
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出來，由此而推演出私人有表達其教育理念的自由，而可以成為私人興學的憲法 理論基礎。講學自由所著重保障的事人民的學術表現自由，當辦學者想要表達任 何教育理念時，不應該受到國家權利的任何干涉。在大學教育的階段，由於接受 教育內容的人是大學生，普遍以具備成熟的理性思考能力，可以自我判斷是否完 全接受大學教育的內容，而加以取捨。因此，講學自由可以做為私人興辦大學教 育的依據，而成為私立大學設立的憲法理論基礎。事實上，講學自由所保障的內 涵，也包括了講學活動的自由，而講學活動應包括講學場所的自由，從而也涵蓋 了私人興學的自由，即設校講學或發揚某種教育理念4。
學界多數意見認為，講學自由之內容實應包括「私人興學之自由」，理由如 下5：
（一）私人設立學校或教育機構從事講學，亦屬於意見表現自由的一種形態。
（二）講學自由縱然不是單獨可以導出私人興學自由之依據，至少也應該是其中 之一。
（三）即使向來認為教育應由國家辦理的社會主義國家，亦逐漸容許私立學校的 設立，因此我國更沒有完全禁止私人設立學校講學之理由。
（2）大學教育與國民教育階段的差異
我國法學界存在著兩個思考方向的爭議，一者以為，無論國民教育或大學教 育階段，私立學校的憲法基礎都在於憲法十一條規定的講學自由。另一者以為，
在國民教育階段，私立學校的憲法基礎在於憲法第二十一條所保障的國民教育基 本權，大學教育階段才是在於憲法第十一條的講學自由。後者之觀點較有助於釐 清私立學校在國民教育與大學教育之差異。
4 許育典，教育法，五南出版，2007 年 7 月，頁 267。
5 周志宏，私人興學自由與私立學校法制研究，輔仁大學法律學系博士論文，1999 年 6 月，頁 276-278。
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對憲法第二十一條國民教育基本權所保障的學生自我實現而言，私立學校乃 是在社會群體不同的發展下，所形成的一個重要替代性教育制度。私立學校所保 障的，不僅是社會成員對於國家不同教育世界觀的制度設立可能性，而且其設立 的保障，也開啟了不同於國家教育系統的課程教學替代性。為了使學生的人格能 夠自由開展，國民教育基本權在客觀法功能的面向上，可以作為一種制度性保 障，在憲法客觀價值秩序的理念下形成私立學校制度。就此而言，國民教育階段 私人興學的憲法基礎在於憲法第二十一條的國民教育基本權，亦即是國民教育基 本權作為制度性保障的保護法益。而此時憲法所保障的主要對象仍然是做為國民 教育基本權主體的學生，而並非完全是作為其保護法益主體的私人興學者，若兩 者發生衝突，仍應優先回歸到保障基本權的主體（學生）。因此國民教育階段的 私人興學者，雖然享有辦學上的自由，仍須顧慮到其辦學的方式與內容，是否符 合憲法上國民教育基本權所保障的內涵6。
3.受教育權利
憲法第二十一條規定：「人民有受國民教育之權利與義務。」接受國民教育 是人民的基本權利，因此選擇接受國民教育之場所，亦應為人民權利，係人民的 教育場所選擇自由。人民可以自由選擇在公立或私立場所完成國民教育。但為了 滿足此種教育場所的選擇權，必須要有不同形態的學校存在，始能有充分的選擇 自由。因此私立學校的存在不僅能提供多元的學校形態，更是人民行使教育場所 選擇權的必要前提，欠缺私立學校的教育制度將嚴重限制人民選擇教育場所的可 能性。就此而言，私立學校提供人民受教育機會，也提供人民行使教育場所選擇 權的必要條件，保障了人民受教育權利，使人民不致成為被強迫灌輸意見和價值 的收聽者7。
6 許育典，教育法，五南出版，2007 年 7 月，頁 265-266。
7 周志宏，私人興學自由與私立學校法制研究，輔仁大學法律學系博士論文，1999 年 6 月，頁
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憲法第二十一條乃直接出現「受教育權利」之文字，但此處對文字上應做限 縮的解釋，該條所規定之受教育權利不應及於大學教育8，憲法上關於高等教育 的受教權，是屬於憲法第十一條學術自由所導出的學習自由，而不應將國民教育 階段之「受教權」涵攝到大學範圍9。
4.財產權與營業自由
私人設立及經營學校，亦有主張從本質上看可以認為係一種人民基於其財產 權的使用收益處分行為，因此私人設立學校之行為，應為憲法第十五條所保障之 財產權及營業自由之基本權利範圍10。
三、大法官對於私立大學院校的態度
1.過去大法官之見解
在司法實務上，大法官於釋字三八０號解釋文中曾經對憲法第十一條講學自 由加以闡述，認為「憲法第十一條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性 保障，就大學教育而言，應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項。」在理 由書中更進一步說明「憲法第十一條於講學自由之規定，以保障學術自由為目 的，學術自由之保障，應自大學組織及其他建制方面，加以確保，亦即為制度性 保障。為保障大學之學術自由，應承認大學自治之制度，對於研究、教學及學習
298。
8 陳愛娥，退學處分、大學自治與法律保留，台灣本土法學，2001 年 10 月，頁 81。
9 許育典，法治國與教育行政，高等教育出版社，2002 年 5 月，頁 308。
10 顏厥安、周志宏、李建良，教育法令之整理與檢討，行政院教育改革審議委員會，1996 年，
頁126。
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等活動擔保其不受不當之干涉，使大學享有組織經營之自治權能，個人享有學術 自由。」
另外釋字三八二號理由書中曾提到「私立學校係依私立學校法經主管教育行 政機關許可設立並製發印信授權使用，在實施教育之範圍內，有錄取學生、確定 學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行 使公權力之教育機構，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位。」將私立學 校定位為法律授予行使公權力之機關。
而上述兩號解釋及其後相關之釋字四五０、五六三號解釋，均未曾提及講學 自由是否包括對私人興學自由之保障。
2.釋字六五九號首度提及私人興學之問題
二００九年五月，大法官會議做出釋字六五九號，本案乃針對修正前之私立 學校法條文是否違憲做出解釋，解釋文中雖並未明確提及「私人興學自由」，但 大法官在協同意見書中則對私人興學做出了論述。
（1）由憲法基本國策導出私人興學之權利
（1）由憲法基本國策導出私人興學之權利