第三章 國家對私立大學院校管制的必要性與私立學校法制
第二節 中華民國的私立學校法制發展歷程
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第二節 中華民國的私立學校法制發展歷程
一、成文法的建立－民國初年的私立大學
中華民國建立後臨時政府組成，蔡元培擔任第一任教育總長，這一時期高等 教育發生了巨大變化，政府在此期間頒佈了大量的政策法令，其中不少是涉及或 專門針對私立大學的。
一九一二年十月，教育部公佈《大學令》，其中第二十一條規定「私人或私 法人亦得設立大學，除本令第六條，第十一條，第十七條第四款，第十九條第三 款，第四款外均適用之」。所限制的條款主要是有關大學院事項。所以《大學令》
除規定私立大學不得設大學院（研究生院）外，其餘與公立大學一視同仁。
一九一三年一月十六日，教育部公佈《私立大學規程》共十四條，詳細規定 了創設私立大學政策，這是近代中國私立大學的第一個成文法49。同年一月二十 三日教育部發佈《私立大學立案辦法佈告》。主要是強調實施《大學令》，《大學 規程》和《私立大學規程》，對私立大學限期報部審查，並由部派員視察，成績 良好者方予立案。
一九一三年十二月，教育部發佈《取締私立大學之佈告》：「原以私立大學得 輔助國立大學教育高等人才，以為國家社會之棟幹，故特寬以期限，俾得遵照部 章逐漸改變，以副國家興學之至意，乃至佈告頒行以來，京外名私立大學未另行
49 趙文華，「近代政府的私立大學政策演變及啟示」， 2009 年 3 月 1 日下載，華東師範大學高 教研究中心，http://www.edu.cn/20010827/209016.shtml
‧
‧
站，http://history.moe.gov.tw/milestone.asp?YearStart=11&YearEnd=20&page=3‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
中國人任之。另外規定現任主管教育行政機關人員不得兼任董事，外國人充任董 事的名額，至多不得超過三分之一，並不得擔任董事長。
2.教會大學的中國化
建構了完整的私校法制後，教育部便採取手段要求教會學校中國化並貫徹教 育與宗教分離原則，一九二九年九月，教育部令「各省市嚴厲制止外國人及教會 所立學校做宗教宣傳」，有違規定者將令飭停辦或封閉，一九三０年二月公布「處 置已停辦或封閉之私立學校辦法」四條，其中第四條規定「凡經令飭停辦或封閉 之學校，當時在校之學生，應由各該學校負責結束人將學生名冊及相片成送各該 所在地方教育行政機關，聽候舉行甄別，按其成績，發給修業證明書。」若教會 學校不依規定條件立案而遭停辦，該校學生雖經過甄別測驗，但僅有修業證明而 無畢業證書54。加上教育部於一九三一年八月發佈訓令，私立學校立案之最後期 限為一九三二年六月，否則將勒令停止招生或勒令停辦。因此至一九三三年六月 為止，除上海聖約翰大學外55，所有教會大學都已在政府立案，結束了外國人在 中國的「教育治外法權」，之後教會學校就不再是主要關切的教育課題。
3.鼓勵與管制的並行－國民政府時期私校法制的檢討
其後教育部對私立學校雖繼續進行整頓，但已不再主要針對教會學校，一九 三三年修正的私立學校規程第一條，便將「及教會設立」文字刪除。翌年國民政 府開始設專款補助私立專門以上學校，該年中國人自辦之私立高等學校與教會高 等學校各有十五所得到政府補助56。
54 吳家瑩，中國教育政策發展史，五南出版，1990 年 3 月，頁 274。
55 該校於 1947 年向國民政府立案。
56 全國人大教科文衛委員會教育室編寫，民辦教育研究與立法探索，廣東高等教育出版社，2001
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
從國民政府頒佈的一系列有關私立高等學校的政策法規中可以看出政府對 私立大學的幾點明顯的態度：（1）政府對私立大學的控制和監督立場相當堅定，
甚至發佈訓令訂定私立學校立案期限，逾期者將勒令停招或勒令關閉。（2）政府 對私立大學十分重視，建構專門的私立大學法制。（3）政府鼓勵私立大學發展的 態度鮮明，如對辦得好的學校給予資助。（4）重視教育主權，強調私立學校立案 手續，並規定私立學校如係外國人所設，院長，校長、須以中國人任之。
國民政府時期對於私立教育的規定比較全面且有系統，不過有些法律的規定 仍然不明確也帶來一些問題，如《私立學校規程》規定私立學校乃「先開辦後立 案」，雖然此與當時未立案的私立學校太多的現實情況無法分開，但這種先招生 後立案的後果則可能使學生的利益受到損害。此外關於私立學校的立案條件法律 雖設有規定，但實際執行則並不嚴格，《規程》中關於私立大學立案，必須是「資 產或資金之租息連同其他確定收入（學費收入除外）足以維持其每年經常費者」， 其實大部分私立大學並不具備此條件，據一九三一年統計，復旦大學學費收入佔 總收入百分之八十三，而學費收入佔總收入超過六成以上的私立大學共有十所
57。因此國民政府所制訂法令真正得到貫徹者仍然有限。
三、中華民國政府遷台後的私立大學院校發展到私立學校法 的制訂
1.初期的限制－凍結設校申請
年，頁14。
57 全國人大教科文衛委員會教育室編寫，民辦教育研究與立法探索，廣東高等教育出版社，2001 年，頁30。
‧
nccuir.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/13311/1/1.doc
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
私立學校法公佈施行十年之後，在一九八四年進行了第一次全面修正，惟此 次並無重大改變多僅涉及細部之修正如疵力以上專科學校經教育部核准得設立 分部（第六條）、私立大學或學院經教育部核准得設立宗教學院或系所（第八條）、 增列行政機關得命私立學校解散之事由第十八條）等60。
一九九七年私立學校法再次全面修正，首先在設立範圍上，將私人設立師範 學校的限制刪除，至此私人興學之限制僅限於軍、警院校。
其次在學校名稱上，舊法要求私立學校校名須冠以私立二字，此次修正刪除 該規定。
在教學權與經營權區分上，原私立學校法規定「董事長、董事及董事會不得 於本法所定之職權外，干預學校行政。」此項規定未能真正防止董事會干預學校 行政，更限制了教學權對學校經營權的參與。一九九七年修正為「董事長、董事 及董事會除執行本法所定之職權外，應尊重學校之行政權。」
一九七四年制訂時的私立學校法第四十三條規定「未依本法規定申請核准立 案，以學校或類似學校名義擅自招生者，由主管教育行政機關轉請當地政府予以 取締。其負責人處三年以下有期徒刑，得併科五千元以上、五萬元以下之罰金。」
以刑罰手段來排除非依本法設立的私立學校存在可能性61。一九九七年修法將條 文修正為「未依本法規定核准立案，而以學校或類似學校名義擅自招生者，或以 外國學校名義在中華民國境內辦理招生且授課者，由主管教育行政機關命其立即
60 周志宏，私人興學自由與私立學校法制之研究，輔仁大學法律學系博士論文，1999 年 6 月，
頁431。
61 惟此規定實際上使用次數並不多，對於許多未立案之神學院並未依此規定加以取締。周志宏，
私人興學自由與私立學校法制之研究，輔仁大學法律學系博士論文，1999 年 6 月，頁 447。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
停辦、解散，並公告周知... 依第一項規定經處分，仍拒不遵令立即停辦解散 者；其負責人、行為人各處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣一百萬元 以下罰金。」增加了動用刑罰前必經之手段與程序。
在主管機關對董事會的介入部分，除將「重大」「嚴重」等不確定法律概念 刪除外，並增列但書，規定「其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經 私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務二個月至六個月，必 要時得延長之。」而在組織管理委員會的成員上，將原先規定之「創辦人」刪除。
3.私立學校法最新修正重點
受到教育鬆綁及校園民主思潮的影響，在教育行政體制方面，這些年來教育 部與大學校院之間的關係已不再是上下從屬的關係。往昔台灣的高等教育在制度 上非常強調一致性的標準，無論在招生、學籍、課程、師資、乃至學校的組織、
運作制度均依據教育部頒布的共同標準與規定辦理，以致存在著制度過於僵化，
在社會快速變遷的今日，就往往無法配合社會脈動的發展。身為高等教育主管機 關的教育部，近年來為因應社會開放後所呈現多元化的特性，許多規定在教育鬆 綁的呼籲下，逐漸下放。
二００八年一月十六日，私立學校法經總統華總一義字第 09700003941 號令 修正公布全文八十九條；並自公布日施行，該法的全文修正通過代表過去主管機 關對私立學校基於管理的監督型態即將成為歷史外，更意味著未來私立學校應積 極思考自身定位，建立學校整體發展機制，以發揮其特色62。
62 楊瑩，台灣高等教育政策改革與發展，刊於研習資訊，第 25 卷 6 期，2008 年 12 月，頁 35 以下。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
本次修法重點如下：
（1）採取一法人設多所學校之制度：各級、各類私立學校之設立，除法律 另有規定外，應由學校財團法人（以下簡稱學校法人）申請之。另現行私立學校 法雖已規定一法人得設多所學校，但無相關配套機制，因此增列：釐清設校主體、
區別設校法人及學校之主管機關、調整私立學校之設校程序(先設法人再設學 校)、確立學校經營權與行政權分離原則、合併規範等。(第二、三、九、十三、
十四、三十四到四十條)
（2）尊重捐助人意思，強化捐助章程內容及功能：希望藉由捐助章程的授 權自主，由設校法人本身去思維如何確立自身最佳之運作模式。故刪除現行條文 有關董事資格限制，並將董事會職權及運作等皆授權於捐助章程中載明。(修正 條文第十條)
（3）減少行政管制，引進司法協助：原條文第三條規定「私立學校受主管
（3）減少行政管制，引進司法協助：原條文第三條規定「私立學校受主管