第一章 緒論
第四節 研究架構
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大學院校與私立大學院校比例，私立大學各約佔了七成左右。私立大學發展的歷 史、文化、社會背景也較為接近，此外我國私立學校法主要係參考日本私立學校 法而制定，在法制上有深厚淵源，具有共同之基礎因此列為比較之對象。
中國大陸早期的「私人興學」與我國原先乃基於相同之背景，中共建政之後，
私人興學名存實亡，即使有所謂「民辦學校」，其教材、教學方針等皆按政府指 示進行，然而八零年代改革開放之後，中國大陸的「民辦教育」進入新的發展階 段，二零零三年起施行之「民辦教育促進法」，將私人興辦學校之相關法制規定 提昇至法律位階，其中有不少規定也具有相當的突破，如辦學人可在辦學結餘中 取得「合理回報」等，中國大陸的私立高等教育近年來發展迅速，所謂的「民辦 高校」（私立大學）學生數量亦逐漸增加。雖然在比例上仍以公立高等院校占多 數，然而民辦高等教育也逐漸成為中國大陸高等教育的一個重要議題。海峽兩岸 現今往來密切，台生前往大陸就讀者不在少數，而開放大陸學生來台就讀之議題 在國內亦引起廣泛討論，研究中國大陸的民辦高等教育法制，可以對中國大陸的 教育與行政體制有一基本的認識，因此本文將中國大陸的私立學校發展與其法制 列入比較研究之對象。
第四節 研究架構
本文的主要架構如下：
第一章「緒論」：就本研究之背景、動機、目的、方法為論述，並進而設定 全文之寫作範圍與架構。
第二章「私立大學院校的憲法基礎」：私人有設立、經營私立學校之自由，
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私立學校本身亦有某種程度之自由權存在，我國憲法對於此類自由權並無明文規 定，在此先探討此等自由權之憲法基礎，並探討國家在何等範圍之內需對私人興 學自由予以保障。另外針對日本與中國大陸的私立學校發展背景與在憲法上的地 位進行研究。
第三章「國家對私立大學院校管制的必要性及私立學校法制」：國家在保障 私立大學院校之外，於確保私人興學之最低教育品質、確保公費之合理使用以及 維持公益團體之公益性方面，存在許多管制措施，雖然國家規範私人興學有其合 理性之基礎，但基於私人興學所涉及之自主性部分，國家規範必須基於一定之考 量因素，且會受到來自憲法所保障基本權利之限制，本章將對於國家規範私立大 學院校應考量之因素及可能之方式與程度進行整理，並且介紹日本與中國大陸的 私立學校法制演變。
第四章「國家介入私立大學院校運作之相關實務案例整理」：我國近年來由 於部分私立大學院校董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令之情 事，教育部乃依私立學校法（修正前）第三十二條之規定，介入、接管或處理私 立大學院校董事會。教育部對這些違失學校董事會進行介入、接管或處理，均對 各該學校及董事會產生重大影響，以致法理爭議頻生，最後都走上爭訟一途，因 此本章乃以實際案例對於教育部介入、接管或處理私立大學院校董事會之情形，
以及發生之訴訟之實務法律見解進行整理。另外對日本與中國大陸所曾經發生國 家介入私立學校運作之案例也進行介紹。
第五章「私立大學院校的新困境以及國家應對的管控手段」：近年來我國的 高等教育發展快速，大學院校數目膨脹，加上近年來「少子化」現象，大學院校 錄取率激增，廣設大學非但沒有解決升學問題，反帶來更多問題，教育部因而建 構了所謂「私立大學院校的退場機制」，本章針對所謂「退場機制」的法律問題
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以及行政手段進行研究。此外在比較研究上，也說明現階段日本與中國大陸私立 大學院校所面臨之難題以及國家所應對的手段。
第六章為「結語」：最末則統整、歸納前述各章之結論，將國家對私立大學 院校之管控進行一綜合之檢討。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 設立私立大學院校的憲法基礎
第一節 我國私立大學院校的憲法基礎
一、憲法本文中關於私立學校的規定
一九三一年國民政府頒佈的「中華民國訓政時期約法」，乃具有實質意義的 憲法性質，其在「國民教育」專章規定：「全國公私立之教育機關一律受國家之 監督，並負責推行國家所定教育政策之任務。」「私立學校成績優良者，國家應 予以獎勵及補助。」1而一九四七年由制憲國民大會通過公布的中華民國憲法，
於基本國策第五節教育文化中列入相關條文，第一百六十二條規定：「全國公私 立之教育文化機關，依法律受國家監督。」以及第一百六十七條「國家對左列事 業或個人，予以獎勵或補助：一、國內私人經營之教育事業成績優良者。……」
我國私人興學之憲法規範從此確定。
二、從憲法法理上談私立大學院校存在的依據
1.私立學校的設立自由
有關私立學校的設立自由，最早出現在十八、十九世紀的歐洲。當時歐洲各 國憲法上的「教育自由」除了是指家庭的教育自由外，也包括了私立學校的設立 自由及教育自由。例如一七九五年的法國憲法第三百條即規定：「市民為促進科
1 全國人大教科文衛委員會教育室編寫，民辦教育研究與立法探索，廣東高等教育出版社出版，
2001 年 1 月，頁 19。
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學、文藝的進步，有設立私立學校或協會的權利。」一八四九年的法蘭克福憲法 第一百五十四條第一項也規定「所有的德國人，只要向國家機關證明有此能力，
有設立、經營教育設施並在其中從事教育的自由。」其後在二十世紀的憲法中，
當屬德國基本法第七條第四項第一句所規定的「設立私立學校的權利應加以保 障。」最具代表性。而一九六六年聯合國經濟、社會及文化權利國際公約於第十 三條第四項也規定「個人或機關團體有設置及經營教育機關的自由。」整體而言，
私立學校的設立自由普遍被各國所接受，並為其憲法或法律明文保障2。
無論在中小學或大學階段，私立學校設立自由，都以學校或非學校形態之私 人興辦教育者為主體。也就是說，私立學校設立自由的主體，原則上都應該是人 民，這裡的人民同時包括了：自然人、私法人、甚至非法人團體。而且因為私立 學校設立自由是人權，不只是一種國民權，不限於本國人民才享有，因此，外國 人、外國私法人及外國非法人團體也得享有設立私立學校自由。容許外國人在本 國興辦教育，除能解決本國境內外國人接受教育的問題外，也可以提供更多的教 育機會給本國人民，因此在國際上平等互惠、相互保證的原則之下，應容許外國 私人在我國設立學校。至於外國人在我國設立私校，應如我國人民設立私校一樣 受到我國政府依法監督，乃屬當然3。
2.講學自由
（1）由憲法的講學自由推演出私人興學自由
憲法第十一條規定人民有講學自由，也就是人民可以將其學術上的意見表達
2 許育典，教育法，五南出版，2007 年 7 月，頁 268。
3 周志宏，私人興學自由與私立學校法制研究，輔仁大學法律學系博士論文，1999 年 6 月，頁 283。
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出來，由此而推演出私人有表達其教育理念的自由，而可以成為私人興學的憲法 理論基礎。講學自由所著重保障的事人民的學術表現自由，當辦學者想要表達任 何教育理念時，不應該受到國家權利的任何干涉。在大學教育的階段，由於接受 教育內容的人是大學生，普遍以具備成熟的理性思考能力，可以自我判斷是否完 全接受大學教育的內容，而加以取捨。因此，講學自由可以做為私人興辦大學教 育的依據，而成為私立大學設立的憲法理論基礎。事實上，講學自由所保障的內 涵，也包括了講學活動的自由，而講學活動應包括講學場所的自由，從而也涵蓋 了私人興學的自由，即設校講學或發揚某種教育理念4。
學界多數意見認為，講學自由之內容實應包括「私人興學之自由」，理由如 下5：
（一）私人設立學校或教育機構從事講學，亦屬於意見表現自由的一種形態。
（二）講學自由縱然不是單獨可以導出私人興學自由之依據，至少也應該是其中 之一。
（三）即使向來認為教育應由國家辦理的社會主義國家，亦逐漸容許私立學校的 設立，因此我國更沒有完全禁止私人設立學校講學之理由。
（2）大學教育與國民教育階段的差異
我國法學界存在著兩個思考方向的爭議，一者以為，無論國民教育或大學教 育階段，私立學校的憲法基礎都在於憲法十一條規定的講學自由。另一者以為，
在國民教育階段，私立學校的憲法基礎在於憲法第二十一條所保障的國民教育基 本權，大學教育階段才是在於憲法第十一條的講學自由。後者之觀點較有助於釐 清私立學校在國民教育與大學教育之差異。
4 許育典，教育法，五南出版，2007 年 7 月，頁 267。
5 周志宏，私人興學自由與私立學校法制研究，輔仁大學法律學系博士論文，1999 年 6 月，頁 276-278。
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對憲法第二十一條國民教育基本權所保障的學生自我實現而言，私立學校乃 是在社會群體不同的發展下，所形成的一個重要替代性教育制度。私立學校所保 障的，不僅是社會成員對於國家不同教育世界觀的制度設立可能性，而且其設立 的保障，也開啟了不同於國家教育系統的課程教學替代性。為了使學生的人格能 夠自由開展，國民教育基本權在客觀法功能的面向上，可以作為一種制度性保
對憲法第二十一條國民教育基本權所保障的學生自我實現而言，私立學校乃 是在社會群體不同的發展下，所形成的一個重要替代性教育制度。私立學校所保 障的，不僅是社會成員對於國家不同教育世界觀的制度設立可能性，而且其設立 的保障，也開啟了不同於國家教育系統的課程教學替代性。為了使學生的人格能 夠自由開展，國民教育基本權在客觀法功能的面向上，可以作為一種制度性保