第五章 對美國航行自由計畫之檢討
第四節 中國東協合作下，美國領導地位的式微？
壹、美國與中國在南海之競爭
如同李顯龍在2015年香格里拉對話上的致詞，美國在太平洋的存 在提供了亞洲一個穩定的秩序，受到包含新加坡在內的許多國家歡迎。
儘管現在中國戰略可能改變區域現狀，沒有一個國家願意在中美兩國 間選邊站。45
隨著中美海上衝突互信機制—《海上意外相遇規則》(Code for Unplanned Encounters at Sea, CUES)簽訂，為未來中美兩國船舶在海上 誤判形勢而發生衝突的可能性降到最低，並且增加了兩國高級軍官等
43 原文為：“When maritime nations appear to acquiesce in excessive maritime claims and fail to exercise their rights actively in the face of constraints on international navigation and overflight, those claims and constraints may, in time, be considered to have been accepted by the international community as reflecting the practice of nations and as binding upon all users of the seas and superjacent airspace.
Consequently, it is incumbent upon maritime nations to protest diplomatically all excessive claims of coastal nations and to exercise their navigation and overflight rights in the face of such claims.”
44 U.S. Department of The Navy, The Commander’s Handbook on the Law of Naval Operations,” Edition July 2007, p. 48.
45 同註 6。
軍事接觸。從策略上來看，除了這些雙方之間明確的戰略溝通外，航 行自由政策也是降低風險之努力，並且維持其在南海之領導地位，並 給予區域盟友安全保障。
然而中國則認為在南海爭議上，美國不是主權聲索國，也不是區 域內國家，46不應假航行自由計畫政策之手，介入南海區域之爭。為了 避免域外國家的過度干涉，中國近年來，似乎傾向利用國際法規定之 趨勢，以當代海洋法與習慣國際法，強化其在南海之主權主張，並透 過符合聯合國憲章之規定，與沿海國家和平解決區域爭議。一旦中國 之作法符合國際法之規定，又能成功緩和區域情勢，域外國家便無其 他理由介入南海，中國也能順勢削弱美國在南海之領導地位。
首先，在南海主權主張上，中國以1953年南海九段線（或稱U形線）
作為中國對南海之水域主權之主張基礎。九段線是以中華民國於1947 年所出版之的《南海諸島位置圖》的有關歷史性水域之主張作為其法 理基礎，47比《聯合國海洋法公約》所制定時間要早些許多。然而，隨 著近年《聯合國海洋法公約》與仲裁法庭之反覆實踐下，U形線的主張 已經較難為國際社會所接受。
因此，近年來，中國似乎欲順勢利用國際制度之框架，在當代國 際法的基礎上，鞏固其對南海之主權主張，並透過協商談判，和平解 決區域問題。首先，在主權主張上，中國透過《聯合國海洋法公約》
之條文規定與習慣國際法中「陸地支配海洋」的概念，在南海佔有之
46 「外交部：中方堅決反對美方對我正常合理的島礁建設活動進行指責」，（2015 年 5 月 30 日），
2017 年 10 月 15 日下載，《新華網》，http://www.xinhuanet.com/world/2015-05/30/c_1115459942.htm.
47 同註 16，頁 9-11。
島礁上實施有效管理，例如，將三沙市升格，或積極填海造陸，提升 南沙群島內礁石之法律地位，進而作為專屬經濟區等海洋主張基礎。
其次，和平解決區域爭議上，逐漸發展出一套中國與東協之協商 模式，將議題拉入國際制度內，由中國與共識決的東協一同維持區域 的和平穩定。例如，在1995年的美濟礁事件後，同年7月的東協區域論 壇中，中國外交部長錢其琛一反過去與各別爭端國家以雙邊解決問題 之態度，表示已準備好與東協成員討論美濟礁事件，並在重申中國主 權之餘，願意以國際法作為爭端解決之依據。48不過，在同年8月，中 國仍與菲律賓簽訂南海行為宣言，作為降低南海緊張情勢之雙邊磋 商。49 看似中國在美濟礁事件作出了讓步，但實際上，中國仍未放棄 對南沙之主權，於1998年再度於美濟礁上興建房舍。50
貳、中國與東協之合作
1992年，在中國提出《南海宣言》，主張大部分的南海領土主權。
東協則提出了《有關南海的馬尼拉宣言》(the Manila Declaration on the South China Sea)，呼籲南海各界克制，以和平手段解決衝突，陳鴻瑜 老師認為，此為東協為了「阻止中國勢力進入南沙群島，以及維持佔 有之現狀」，並以集體力量表達東協的立場。51加上先前東協所提出的
《新加坡宣言》(the 1992 Singapore Declaration)，以「強化與美日及其
48 羅森堡，「中共的崛起：對南海安全引爆點及資源政治的意涵」，凱洛琳・龐芙瑞(Carolyn W.
Pumphrey)編，郭家琪、余佳玲、方淑惠、林宜瑄、林文怡譯，中共在亞洲崛起之安全意涵，（臺
北：國防部史政編譯室，民國 92 年 5 月），頁 254。
49 宋燕輝，「南海地區安全戰略情勢之發展與現況」，亞太研究論壇（臺北），第十九期（2003 年 3
月），頁 18。
50 陳欣之著，李英明、張亞中主編，東南亞安全，（臺北：生智文化事業有限公司，1999 年 10 月），
頁 97-98。
51 陳鴻瑜，「南海爭端的政治與法律面分析」，全球政治評論（臺北），第三十二期 No.32（2010 年），
頁 2。
他美國盟友之間關係」為目的，使美國得以繼續留在東南亞發揮影響 力。52
2002年11月4日，東協與中國簽署《南海各方行為宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea, DOC)（以下或簡稱《宣 言》），強調信心建立措施與海洋事務的合作。2004年12月7日，東協與 中國於吉隆坡召開《南海各方行為宣言》資深官員會議(ASEAN-China Senior Officials Meeting on the Implementation of the Declaration on the Conducts of Parties in South China Sea) ， 同 意 設 立 聯 合 工 作 小 組 (ASEAN-China Joint Working Group on the Implement of the DOC, ASEAN-China JWG)，每年召開兩次會議，深化南海的海洋環境保護、
海洋科學研究、海上通行與安全、跨國犯罪等合作。2005年8月15日，
第一屆東協與中國執行《南海各方行為宣言》工作小組會議(First Meeting of the ASEAN-China Joint Working Group on the Implementation of the DOC)於馬尼拉舉行，同意未來朝下一階段—南海行為「準則」
(Code of Conduct, COC)發展。53
2011年7月20日，東協與中國達成「《南海各方行為宣言》執行指 南」(The Guideline for the Implementation of the DOC)，強化了《宣言》
之執行力，時任美國國務卿希拉蕊公開表示讚賞，並由國務院發表了 美國的南海政策聲明。在2011年由東協與中國召開的針對《南海各方 行為宣言》資深官員會議中，中國試圖排除美國影響力，以因應歐巴 馬政府的「轉向亞洲」(Pivot to Asia)的戰略考量。54
52 John D. Ciorciari, “ASEAN and the Great Powers,” Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affairs, Volume 39, Number 2, August 2017, p. 255.
53 同註 51，頁 3。
54 蔡東杰，「東協外長會議與南海行為準則(COC)協商情形」，大陸與兩岸情勢簡報（臺北），106
2013年9月14至15日，於蘇州舉行的落實《南海各方行為宣言》第 六次資深官員會議與執行《南海各方行為宣言》第九次工作小組會議 中，東協與中國均「同意遵循“循序漸進、協商一致”的磋商思路，從 梳理共識開始，逐步擴大共識、縮小分歧，在全面有效落實《宣言》
的過程中，繼續穩步推進“準則”的進程」。55標誌著「準則」的協商進 程正式啟動。56
然而，從《南海各方行為宣言》到「準則」的過程中，外部障礙 不少，包含：2012年的美國強化亞太佈局的「再平衡」(Rebalancing) 政策、2013年起中國在南海大規模的填海造陸工程、菲律賓提出南海 仲裁案的刺激、2015年美國公開其在南海海域之航行自由行動，均延 至了「準則」的制定進程。57
2017年8月15日第50屆東協外長會議中，宣布東協與中國已達成
「南海行為準則」架構草案，作為未來各方協商「南海行為準則」的 文本根據。11月14日，第20次東協—中國(10+1)首長會議，中國國務院 總理李克強宣布，中國與東協國家啟動「南海行為準則」的磋商。58 然而，「南海行為準則」是否具有法律拘束力，各方意見不一，加上外 部因素，「準則」的談判過程還是相當具有挑戰性。59
年 8 月，頁 4。
55 洪磊，「2013 年 9 月 16 日外交部發言人洪磊主持例行記者會」，（2013 年 9 月 16 日），2018 年 1 月 15 日下載，《中華人民共和國外交部》，
http://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1077183.shtml。
56 張良福，「中國大陸的南海政策作為」，劉復國、吳士存主編，2013 年南海地區形勢評估報告，（臺
北：國立政治大學安全研究中心，中華民國 104 年 1 月），頁 17。
57 同註 54，頁 3-4。
58 「李克強在第 20 次中國—東盟領導人會議上的講話（全文）」，（2014 年 11 月 13 日），2018 年 1 月 15 日下載，《新華網》，http://www.xinhuanet.com/2017-11/14/c_1121950086.htm。
59 同註 54，頁 6。
參、中國與聲索國之雙邊協議
在2014年8月9日，中共外交部長王毅出席東協—中國(10+1)外長會 議後，於記者會上首次提出「雙軌思路」：針對南海相關爭端，由當事 國之間直接友好協商、談判，以尋求和平的解決方法；針對南海和平 與穩定，則由中國與東協國家共同維護。60此外，王毅表示，南海區域 整體而言是穩定，域內航行自由也沒有問題，中國與東南亞國家協會 關係良好，並聲稱雙方已同意以「雙軌思路」就有關爭議，由當事國 通過友好協商，和平解決。61
2016年4月21日，在結束汶萊訪問後的記者會上，王毅表示，「雙 軌思路」最早是由汶萊提出，中國在認為該原則在符合所有南海沿海 國之利益下而給予支持，並肯定「雙軌思路」下，在南沙之爭議，直 接與當事國透過協商而予以解決，不僅符合聯合國憲章和平解決爭端 之宗旨，也符合《南海各方行為宣言》第四款，根據國際法原則，由 直接相關之主權國家以友好方式談判，和平解決領土與管轄權爭議等 規定，62為妥善解決南海問題之最可行方案，也可證明中國與東協有能 力維護區域之穩定。63
對中國而言，雙軌思路中「與爭端當事國直接協商」，一直是中國 處理南海問題所尋求之路徑。南海問題，追根究底是主權問題下所衍
60「王毅：以”雙軌思路”處理南海問題」，（2014 年 8 月 9 日），2018 年 1 月 15 日下載，《中國新聞 網》， http://www.chinanews.com/gn/2014/08-09/6477091.shtml。
61 薛力，「中國對南海問題“雙軌思路”顯現」，（2014 年 12 月 8 日更新），2018 年 1 月 15 日下載，
《金融時報中文網》，http://www.ftchinese.com/story/001059524。
62 「《南海各方行為宣言》」，（2002 年 11 月 4 日），2018 年 1 月 15 日下載，《中華人民共和國外交
部 》 ，
http://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/dqzz_673197/nanhai_673325/t8 48051.shtml。
63 「王毅：“雙軌思路”是解決南海問題最為現實可行的辦法」，（2016 年 4 月 21 日），2018 年 1 月 15 日下載，《中華人民共和國外交部》，http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1357479.shtml。
伸出來的專屬經濟區與大陸礁層範圍裡的經濟資源開發、以及區域內 各國軍事實力部署等戰略考量。比起多邊談判，雙軌協商更可以使中
伸出來的專屬經濟區與大陸礁層範圍裡的經濟資源開發、以及區域內 各國軍事實力部署等戰略考量。比起多邊談判，雙軌協商更可以使中