由美國航行自由行動論歐巴馬政府南海政策執行之變化

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(1)國立臺灣師範大學政治學研究所碩士論文. 由美國航行自由行動論歐巴馬政府南海政策執行之變化. 指導教授：王冠雄博士. 研究生：歐陽子惇撰. 中華民國一〇七年八月.

(2) 謝誌. 謝謝李政樺學長，您的慷慨、大方、樂觀、善良，敦促我面對心中的渴望與未知的恐懼，沒有您的鼓勵，今天的這一切將不會發生。. 謝謝王冠雄老師，您的博學、嚴謹、熱忱、無私，鍛鍊了學生做學問與做人處事的態度，能在師大求學期間獲得老師信任、擔任老師研究助理，認識同門優秀的學長姐，參與所有寶貴的學習機會，深感榮幸及幸運。因您的嚴格指導與悉心勉勵，學生得以順利完成無比豐收的碩士學業，並且更有勇氣繼續追求人生的夢想。. 謝謝計畫口試委員高聖惕老師、劉復國老師、學位口試委員趙國材老師、蔡季廷老師、師大政研所與東亞所的徐筱琦老師、陳文政老師、范世平老師、關弘昌老師、林昌平老師、侑蓁助教、明莉助教、琇方助教、以及政研所碩博班所有令人敬愛的學長姐、好同學、好戰友們。. 最後，謝謝我的父母與哥哥一直以來無條件的支持。. 歐陽子惇於臺師大誠 9 樓 2018 年 8 月.

(3) 摘要在近年南海爭端情勢上升之矛頭多指向中國大陸在南海島礁的填海造陸行為時，美國以捍衛南海航行自由為號召，加大挑戰大陸在南海海域之主權主張。本文試圖從 1979 年美國航行自由計畫之制定為出發，探討到歐巴馬政府任內之航行自由計畫是否有何本質或戰略之改變。相較過去航行自由計畫之任務內容僅公布年度挑戰國家與過度海域主張之項目，美國自 2015 年開始於南海所執行的航行自由行動已漸轉為公開方式，較過去更「頻繁」與「實際」地挑戰區域內過度海域主張之國家。本文研究發現，該政策轉變之考量是對大陸快速、大規模地填海造陸所引起之區域現況改變之擔憂，美國透過公布每次執行航行自由行動的主要目的有三：第一，以維護航行自由之國際法基礎；第二、維持美國在區域內的領導地位；第三，透過航行自由行動，向區域盟友提供安全保證。最後，歐巴馬政府所公開的四次航行自由行動交互挑戰了南沙群島與西沙群島中填海造陸後面積最大、或具（潛在）軍事化設施之島礁，更凸顯出歐巴馬政府在南海執行航行自由行動之高度戰略意涵。. 關鍵詞：南海、航行自由計畫、航行自由、歐巴馬政府.

(4) Abstract The purpose of this study is to target on the U.S. Freedom of Navigation Operations (FONOP) since 1979 and on whether it has been changed fundamentally or strategically under President Barack Obama’s administration. As China’s construction of artificial islands and militarization activities in recent years that has raised the tension in the South China Sea, the United States keeps on conducting FONOPs to challenge the excessive maritime claims by the countries in the area to protect the right of freedom of navigation. Since 2015, the challenges to the claimants under FONOP in South China Sea has become more open, frequent, and precise. In view of China’s changing the status quo in the South China Sea, the purposes of the U.S. FONOPs to the public are as follows: first, to protect the right of freedom of navigation under international law; second, to maintain the U.S. leadership in the area; third, to provide security guarantee to allies in the area. As those four FONOPs challenged either the biggest or potentially militarized maritime features in the Spratlys and Paracels, it showed a clear strategic implication of the US South China Sea policy.. Key words: South China Sea, Freedom of Navigation Operations, Freedom of Navigation, Obama Administration.

(5) 目. 第一章. 錄. 緒論. 第一節研究動機與目的.......................................................................... 1 壹、研究動機 ...................................................................................... 1 貳、研究目的 ...................................................................................... 3 第二節研究範圍與限制.......................................................................... 6 壹、研究範圍 ...................................................................................... 6 貳、研究限制 ...................................................................................... 7 第三節研究方法 ...................................................................................... 7 壹、研究途徑與方法.......................................................................... 7 第四節文獻分析與回顧.......................................................................... 8 壹、政府官方文件 .............................................................................. 8 貳、學者專家意見 .............................................................................. 9 第二章. 美國航行自由計畫之發展. 第一節公海航行自由—國際法之形成歷史與背景 ........................... 19 第二節航行自由計畫—美國政策之形成............................................ 23 第三節黑海事件 .................................................................................... 25 第四節航行自由計畫政策之制定........................................................ 27 壹、卡特政府 .................................................................................... 27 貳、雷根政府 .................................................................................... 28 參、老布希政府 ................................................................................ 30 肆、柯林頓政府 ................................................................................ 31. I.

(6) 伍、小布希政府 ................................................................................ 32 第五節美國航行自由計畫之執行........................................................ 34 第六節航行自由計畫中企圖挑戰他國之過度海域主張 ................... 36 第七節航行自由行動所涉及之法律規定............................................ 39 壹、無害通過與航行自由................................................................ 39 貳、島嶼制度 .................................................................................... 42 第八節小結 ............................................................................................ 43 第三章. 美國南海政策的制定與落實. 第一節美國在過去南海爭端上之政策與立場(1974-1998) ............... 46 壹、 1974 年中越西沙海戰............................................................... 46 貳、 1988 中越赤瓜礁海戰............................................................... 48 參、 1995 中菲第一次美濟礁事件與 1998 第二次美濟礁事件 .... 48 第二節美國於南海之政策轉變(1998-2008) ....................................... 51 壹、美國對南海關注逐漸下降........................................................ 51 貳、 21 世紀新、舊傳統武力的威脅............................................... 53 參、中國積極捍衛其海洋權益，挑戰美國在南海之航行自由 ... 55 第三節美國在南海之國家利益............................................................ 55 壹、維持南海區域穩定.................................................................... 56 貳、維持南海海上生命線之暢通.................................................... 57 參、維持美國軍艦的航行自由........................................................ 58 第四節美國挑戰南海聲索國之過度海域主張 ................................... 59 壹、南海聲索國之主張.................................................................... 59 貳、美國歷年針對南海聲索國之過度海域主張所做之挑戰 ....... 62 第五節南海聲索國對美國南海政策之反應 ....................................... 62. II.

(7) 壹、期待大國維持區域平衡............................................................ 63 貳、以東協區域論壇多邊協商解決爭端 ....................................... 63 第六節小結 ............................................................................................ 64 第四章. 歐巴馬政府重返亞太戰略與航行自由行動. 第一節重返亞太戰略之政策制定背景................................................ 67 第二節中國在南海之威脅與美國之因應............................................ 72 壹、中國於南海與東海主權之擴大主張 ....................................... 72 貳、中國海上實力的威脅................................................................ 74 參、填海造陸的威脅........................................................................ 75 肆、軍事化的威脅 ............................................................................ 76 第三節歐巴馬政府航行自由行動之目的與執行 ............................... 79 壹、 2015 年 10 月 27 日之前的航行自由行動 .............................. 79 貳、 2015 年 10 月 27 日航行自由行動—拉森號 .......................... 84 參、 2016 年 1 月 30 日航行自由行動—威爾伯號 ........................ 86 肆、 2016 年 5 月 10 日航行自由行動—勞倫斯號 ........................ 86 伍、 2016 年 10 月 21 日航行自由行動—迪凱特號 ...................... 87 第四節歐巴馬政府航行自由行動之法律與外交意涵 ....................... 89 壹、四次航行自由行動之法律意涵................................................ 91 貳、四次航行自由行動之外交意涵................................................ 98 第五節小結 .......................................................................................... 102 第五章. 對美國航行自由計畫之檢討. 第一節歐巴馬政府南海政策之轉變.................................................. 107 第二節歐巴馬政府於南海執行航行自由行動 ................................. 110 壹、中美南海衝突的核心問題...................................................... 110. III.

(8) 第三節歐巴馬政府之航行自由行動是否創造國際法原則？ ......... 112 壹、軍艦是否也享有領海之無害通過權 ..................................... 112 貳、挑戰「潛在的」過度海域主張.............................................. 114 第四節中國東協合作下，美國領導地位的式微？ ......................... 118 壹、美國與中國在南海之競爭...................................................... 118 貳、中國與東協之合作.................................................................. 120 參、中國與聲索國之雙邊協議...................................................... 123 第五節小結 .......................................................................................... 125 第六章. 結論. 第一節美國航行自由計畫之成效...................................................... 127 壹、美國在南海的航行自由計畫.................................................. 127 貳、航行自由計畫是美國在南海權力競合的手段之一 ............. 128 第二節歐巴馬政府時期之航行自由計畫.......................................... 129 第三節對於未來美國政策的思考...................................................... 131 參考文獻 ................................................................................................... 135. IV.

(9) 表格目錄. 表格一美國航行自由計畫針對南海聲索國之過度海域主張挑戰 (1992-2016) .......................................................................................... 18 表格二美國航行自由計畫之過度海域主張項目 ................................... 37 表格三美國航行自由計畫針對南海聲索國之過度海域主張挑戰 (2008-2016) .......................................................................................... 81 表格四歐巴馬政府於南海執行海上航行自由行動 ............................... 89. V.

(10) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的壹、研究動機美國國防部於今年(2016 年)四月中公布了 2014 年十月至 2015 年九月之間的「航行自由行動」(Freedom of Navigation, FON Report)年度報告，點名十三個過度主張海洋主權之國家，去年則列舉出十九國。綜觀美國國防部網站上公開之航行自由計畫報告，自 1992 年起，每年年度報告必會點名至少一名汶萊以外的南海爭端方成員。 1 南海資源豐富，周邊國家自 2009 年向大陸礁層界限委員會提出外部大陸礁層劃界案，無不是希望能對其所主張的大陸礁層上獲取石油等天然資源。此外，對域外國家來說，南海海域包含麻六甲、巽他、龍目海峽，為連結太平洋與印度洋的主要交通管道，因此維持南海航道通暢也是維持貿易順暢。近年來，南海爭端情勢上升，矛頭多指向中國在南海島礁的填海造陸行為。美國以捍衛南海航行自由為號召，多次出動驅逐艦或航空母艦至南海海域挑戰中國大陸的海域主張。而中國則以南海從未有阻礙航行之事件或疑慮，反擊美國的挑戰行為才是企圖破壞南海區域現狀。現階段看來，在中美兩國未達成共識前，美國在各大洋行之有年的航行自由計畫會在南海持續下去。而透過航行自由計畫之執行，可以了解美國意圖、分析南海爭端聲索國之主張，以及美國與各沿海國之關係，其影響力不容小覷。. 1. 南海爭端方包含：中國大陸、菲律賓、越南、馬來西亞、印尼、汶萊、臺灣。 1.

(11) 在外界對於美國的航行自由計畫之確切內容、真實定義仍處於一模糊狀態上，本論文之研究動機如下：一、美國為何以執行航行自由計畫為由介入南海？中華民國內政部所於 1947 年公布「南海諸島位置圖」，圖中畫有十一段線，圍出一海洋範圍，並於 1991 年由我國政府正式提出Ｕ形線內水域為歷史性水域之主張。縱使近年來，有關該海域內之島嶼主權與海洋劃界存有爭議，南海各爭端國仍透過相關外交協商或漁業協議，和平使用該海域。在不碰觸主權前提下，皆不致將區域情勢升高。根據《聯合國海洋法公約》，船舶於公海享有航行自由權。然而，美國身為南海爭端國之域外國家，何以將航行自由計畫引入南海海域，除了質疑沿海國家對於南海島嶼或岩礁之認定，更有甚者挑戰某些南海國家領海法中關於外國船舶無害通過之規定。以上行為，是否意味美國欲在《聯合國海洋法公約》基礎上，藉由航行自由計畫之執行，進行符合自身國家利益之南海主張？一旦允許美國於南海區域執行航行自由計畫，是否形同默認其在南海之主張，等於削弱我國一直以來所主張之歷史性水域之權利，不可不慎。二、我國為何要接受美國航行自由計畫之挑戰？近年來，我國政府一再強調臺灣將成為區域和平締造者。若單從美國國防部所公開之航行自由計畫報告書視之，從 2011 到 2015 年間，美國認為臺灣過度主張之項目有二：「外國軍艦或政府船隻進入領海之事先通知」與「過度直線基線主張」。美國的航行自由報告雖未能判定. 2.

(12) 臺灣的領海主張有違國際法之事實，但此「過度主張」之指控，對於我國在國際上之角色定位與形象，勢必有一定程度影響。不過，比起臺灣、菲律賓等南海主權聲索國近年來受到美國點名過度主張項目平均為兩項，中國大陸則計有六項，2包含「過度直線基線主張」、「領海無害通過的預先許可申請」、「鄰接區的司法管轄權」、「專屬經濟區上空的司法管轄權」、「將外國船隻於專屬經濟區內測量活動視為犯罪行為之國內法律」與「無進入一國領空企圖之外國飛行器通過航空識別區之限制」。從上述針對中國之過度主張項目之多，幾乎可以確定美國近年執行航行自由計畫之主要挑戰對象應為中國大陸。三、近年美國挑戰南海國家之過度主張變化若美國利用執行航行自由計畫此國際法主張做為介入南海區域之手段之假設為真，那麼就有必要檢視其所點名之「過度主張」依據是否具備合法性。另一方面，若中國遭美國所指控之項目均屬實，又為何美國各年度所挑戰的項目並不一致？據此，若能分析探究美國每年執行航行自由計畫之項目偏好或目的原因，應更能了解美國於南海區域利益之維護。. 貳、研究目的本篇論文欲以美國航行自由計畫之政策內涵為出發，探討其在南海海域之國家利益及基本立場。時間範圍將聚焦在歐巴馬政府時期，. 2. 請參考表格一「美國航行自由計畫針對南海聲索國之過度海域主張挑戰(1992-2016)。」. 3.

(13) 從歐巴馬總統「重返亞太」之戰略布局，企圖整理出其利用航行自由計畫所欲達成之目的，並且就南海周邊國家與美國內部各部門之反應，檢視美國是否單純為捍衛航行自由而行使該政策，亦或是針對區域內國家之特定行為而進行之。依據歐巴馬政府任內所公布之各年度報告內容及點名理由，檢視其主張之正當性，並從國際法及國際政治角度分析之。本研究希望釐清下列所示之問題：一、. 何謂美國的航行自由計畫？其實際執行手段，與傳統公法所定義之航行自由有無差別？. 「航行自由」的概念是源自於海洋自由原則。知名法學家格勞秀斯認為海洋無法被任何人佔有，應為大家共同使用，並受到國際普遍承認。發展到現今，《聯合國海洋法公約》雖然限制一國之領海內，該沿海國具有排他之專屬權，但第 17 條仍規定，在本公約限制下，所有國家之船舶均享有無害通過領海的權利。而在領海之外，基於國家主權不會延伸出其領海範圍，各國之公海航行自由應受到保障，因此「航行自由」在「本質上是一消極的權利表現形式」。3 對於美國此一海洋霸權，雖未簽署《聯合國海洋法公約》，仍多次表示願意尊重並遵守。在挑戰世界各海域之航行自由權利時，就其對該海域之定義，援引《聯合國海洋法公約》之規定，進行對應之挑戰主張，以維持其挑戰之合法性。例如：若認定巴丹群島附近水域並非 3. 王冠雄，「航行自由內涵及其在南海海域意義之初探」，第三屆兩岸國際法學論壇學術研討會實錄（臺北：國立政治大學國際事務學院國際法學研究中心，2013 年 4 月），頁 72-73。 4.

(14) 如菲律賓主張之合法領海，則會挑戰其「主張群島水域為內水」。因此，應能透過美國實際執行航行自由計畫之手段，了解其與傳統公法所定義之航行自由權有無差異，以了解美國是否具堅持或創造其海洋秩序之企圖。二、歐巴馬政府的航行自由計畫為何？根據美國國防部發言人Jeff Davis表示，美國進行幾十年的航行自由行動並不針對特定國家；僅對有過度主張領海的國家，美國以無害通過方式挑戰其過度海域主張。而南海地區應繼續做為國際航道，讓所有國家得以自由航行通過。 4 美國國防部立場認為其在南海的航行自由計畫是為維護國際航道之海域的自由通行，而歐巴馬政府在針對南海爭端國家如菲律賓、越南、臺灣、印尼、馬來西亞時，均挑戰其領海主張；針對中國大陸時，則外加挑戰其專屬經濟區上空或海洋之管轄。本篇論文期能檢視美國歐巴馬政府期間在南海區域所執行的自由航行計畫是否有傾向於領海、鄰接區或是專屬經濟區之過度海域主張？若有，也許存在歐巴馬政府於南海海域範圍內所追求某種航行自由之暗示或其國家利益。三、歐巴馬政府任內所執行之航行自由計畫目的是否達成？ 2016 年 7 月中旬以來，南海仲裁案落幕，區域情勢緩和，中菲政府修補關係，但中國大陸填海造陸、改變現狀的行動未曾停止，導致美國政府與學界之間傳出了應當加強航行自由計畫之聲浪。美軍「迪. 4. 「五角大樓發言人：美國南海巡航就是要挑戰『越權主張』」，（2015 年 11 月 5 日），2017 年 10 月 15 日下載，《BBC 中文網》，http://www.bbc.com/zhongwen/trad/world/2015/11/151105_south-c 越 hina_sea_us_china。 5.

(15) 凱特號」(USS Decatur)於 10 月駛入永興島與中業島之行動，被美國海軍戰爭學院教授詹姆斯 · 霍姆斯 (James Holmes) 評為「不顯眼 (Unambitious)」，認為迪凱特號平順通過該水域之行為，正如默認該水域為北京所主張之領海而行使之無害通行，5應該於通行時起降直升機等行為才算達到挑戰效果。然而另一方面，《外交家》(The Diplomat) 則刊載中國南海研究院客座教授馬克·瓦倫西亞(Mark J. Valencia)之意見，其認為儘管迪凱特號在進入該中國所主張之領海範圍內並未事先通報，仍是一「多餘、不必要、挑釁」之行為。 6 因此，本研究期待能夠透過疏理美國航行自由計畫之政策手段、次數與主張，理解其真實目的。. 第二節研究範圍與限制壹、研究範圍本研究將藉由美國「航行自由計畫」此一政策，以南海為執行政策為範圍、2009 到 2016 年歐巴馬總統政府期間共 8 個財政年，探討該期間內歷次航行自由計畫之實施，與南海周邊國家（或組織，如東南亞國家協會）之間國際區域關係變化，探討歐巴馬政府時期之航行自由計畫政策實施。. 5. 6. James Holmes, “America's Latest South China Sea FONOP Did More Harm Than Good,” (2016/10/30), download date: 2017/10/15,《The International Interest》, http://nationalinterest.org/feature/americas-latest-south-china-sea-fonop-did-more-harm-good-18234. Mark J. Valencia, “Latest US FONOP in the South China Sea: Tilting at Windmills,”(2016/11/4), download date: 2017/10/15,《the Diplomat》, http://thediplomat.com/2016/11/latest-us-fonop-in-the-south-china-sea-tilting-at-windmills/. 6.

(16) 貳、研究限制此份研究主要依據為美國國防部網站所提供之各年度「航行自由計畫報告」(DoD Annual Freedom of Navigation Reports)， 7目前公布時間為 1991 年到 2017 年各財政年度報告。然而該報告中對於計畫實際執行內容並未公開，因此實際執行日期、時間、次數等細節，難以確切取得，僅可由相關新聞或事件整理推知。此外，由於近年研究南海區域航行自由之相關文章，多以美國與中國大陸之競合為主，有關菲律賓、越南等其他南海周邊國家之主張著墨相對較少外，礙於當地語言隔閡，若從新聞媒體中蒐集各國外交部聲明以外之相關重要學者意見（特別是當地英語翻譯文章），恐會落入該媒體立場而不夠中立，或無意間先入為主地落入現有文獻中中美競爭的窠臼中，是本研究需要努力突破之限制。. 第三節研究方法壹、研究途徑與方法本研究欲以文獻分析法(Document analysis)為主，透過美國國防部所公布的航行自由計畫年度報告以及官方文獻為主要依據，並參考二手資料，如期刊文章、報章雜誌，瞭解研究所涉及的政策因素、美國國內與學術界反應、以及行政部門之回應。研究架構上，透過大衛・伊斯頓(David Easton)政治體系模式，針. 7. “DoD Annual Freedom of Navigation (FON) Reports,” download date: 2017/10/15,《U.S. Department of Defense》，http://policy.defense.gov/OUSDPOffices/FON.aspx. 7.

(17) 對歐巴馬政府時期所執行的航行自由計畫，分析各次政策執行時，美國國家利益考量或區域情勢變化，將此考量輸入至政治體系的黑盒子後，檢視其輸出的執行政策內容，以及後續各界之反應與回饋，再帶回、產出下次政策執行之延續與修正。 8 此外，有關歐巴馬政府，本篇論文採取新現實主義的假設，認為美國航行自由計畫的發展過程，是為美國在面對中國崛起的威脅下，對《聯合國海洋法公約》所提供的安全保障之不信任。因此，美國政府透過執行航行自由計畫，介入南海爭端。同時，中國大陸之反應、南海周邊國家之結盟合作、美國政府簽署《聯合國海洋法公約》之可能性與否，皆為美國在南海博弈之中的相對收益變化之主要變因。. 第四節文獻分析與回顧本研究以歐巴馬政府任內(2009-2017)各年度航行自由計畫報告之內容為主要依據，在歐巴馬政府重返亞太戰略下，以南海周邊爭端各國與美國國內各界對其政策或行動之反應為研究主體。在進行研究前，將所蒐集之相關資料，包含官方文件及非官方出版品、論文著作、相關專書與期刊文章進行分析。. 壹、政府官方文件. 8. Andrew Heywood 著，楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯，政治學新論，（臺北：韋伯文化事業出版社，2009 年），頁 31-33。 8.

(18) 一、《美國自由航行計畫年度報告書》 (Freedom of Navigation Report, Unites States Department of Defense) 本報告由美國國防部於每年 3、4 月間公佈前一年度所執行過的自由航行計畫，並且條列出過度主張海洋權力的國家以及過度海域主張理由。過度主張的內容包含：過度主張直線基線、軍艦於領海進行無害通過時須優先獲得許可、專屬經濟區內軍事行動須預先批准等等。目前已公布的自由航行計畫年度報告書從 1991 年至 2017 年。二、《海洋界限政策報告》 (Limits in the Seas, United States Department of State) 由美國國務院公布的《海洋界限》政策報告，檢視沿岸國家對於海域劃界及主張是否符合國際法之規定。依個別國家為一份政策報告，始於 1970 年 1 月 21 日第 1 號政策報告（馬來西亞-印尼大陸礁層界限），至 2014 年 5 月 12 日第 143 號政策報告（中國於南中國海之海域主張）。而臺灣的海域主張報告則列為第 127 號。. 貳、學者專家意見一、美國在南海執行航行自由計畫之發展（一）航行自由計畫仍是美國在南海權力競合的手段之一由牛津出版的中國國際法期刊所收錄的文章“Is It Safeguarding the Freedom of Navigation or Maritime Hegemony of the United States?—Comments on Raul (Pete) Pedrozo’s Article on Military Activities in the EEZ”，作者分析近年來美國與中國大陸在中國附近水域的衝突，. 9.

(19) 主要起因於兩方在中國大陸專屬經濟區域內的軍事行動及海洋科學研究與情報蒐集的認知有所分歧。不管美國的航行自由計畫主要目的為何，無可否認美國利用《聯合國海洋法公約》而執行此項行動，逃避相關法律責任，來滿足自身國家利益。臺師大政治學研究所教授王冠雄「航行自由內涵及其在南海海域意義之初探」中，首先探討航行自由之概念，並檢視 1982 年《聯合國海洋法公約》中有關領海、鄰接區、專屬經濟區與公海中有關海上自由之規定，並舉例現有國家間在實踐上彼此間的默契與習慣，最後得出結論：南海航行自由之威脅來源來自於非傳統安全事務與領土爭端。然而前者在實務上可以利用區域合作框架解決，後者雖牽涉到對於南海區域內之島嶼主權歸屬與附近海域之利用，但南海爭端國多能尊重區域內、外各國船舶於專屬經濟區或公海在遵守《聯合國海洋法公約》前提下之航行自由權利。因此王冠雄教授認為，「美國所關切的南海航行自由，為假設性內涵較高的議題」。9 張景全與潘玉共筆的〈美國航行自由計畫與中美在南海的博弈〉一文指出，美國以維護航行自由權在南海進行軍事宣示行為，成為中美兩國的爭議焦點之一。作者認為，美國之所以堅持南海航行自由原則，是為了美國的經濟考量。每年有將近價值 5 萬億美元的貨物經過南海水域，其中往來美國的貿易就佔了 1/5。此外，南海也是美國與東協國家結盟，實施《跨平洋夥伴關係協定》(TPP)的場域。而中國的應對方法，應該採取海上命運共同體，積極與南海國家合作，化解南海. 9. 同註 3。 10.

(20) 國家對中國疑慮，並與美國共同維護航行自由權，作為合作開端，在南海謀取利益最大化。（二）美國在民主黨政府期間，對外介入南海爭端強度增大、對內積極遊說國會簽署《聯合國海洋法公約》，以強化其航行自由計畫合法性。在淡江大學鹿定強的碩士在職專班學術論文—〈美國海軍因應中共海軍成長的海洋戰略〉中，分析美國各時期、政府因應全球或區域局勢的海洋戰略。在冷戰時期，與蘇聯的軍備競賽，是促使美國強化海軍能力的動力，在雷根政府時期，有美國的「海洋戰略」年代之稱。而在冷戰結束後，中共海軍則取代蘇聯的角色，成為刺激美國海軍發展的變因。當前中共軍事現代化的發展，正逐漸牽制美國在西太平洋地區的自由行動；中共軍力投射能力，也對美國在該海域的霸權及利益受到挑戰。為了因應中國海軍成長，在柯林頓政府時期，選擇與中共接觸，避免因遏制中國而孤立自己。10另外林蘋蘋的碩士學位論文—〈美國柯林頓政府對南海爭議問題立場之研究(1993-1996）〉也認為，柯林頓政府以「和平協商」的處理方式，以模糊、彈性的南海立場應對該爭議事件，未將之提升到軍事干涉或經濟制裁手段，是最符合美國國家利益。此外，作者於研究中提及柯林頓政府對簽署《聯合國海洋法公約》、 11堅持南海航行自由原則的強烈立場，是美國未來在南海可能產生的主權爭議中，可以「彈性」介入，符合美國國家海洋. 10 11. 與中共實施接觸政策是由柯林頓政府時期的助理國防部長奈伊(Joseph Nye)所提出。柯林頓政府於 1994 年 7 月 29 日簽署 1982 年《聯合國海洋法公約》，但在國內送參議院審議時，未獲批准至今。. 11.

(21) 利益之原則。到小布希政府時期，則將中共角色升格為潛在戰略對手，調整全球佈局以遏制中國，其中又以增加中共「麻六甲海峽困境」意圖癱瘓中共經濟命脈為其中手段，但到 911 事件後，2008 年經歷金融風暴美國又改以兩手策略減少支出、降低衝突升高。對美國來說，如何在尋求最經濟、又能達到嚇阻效果的南海海軍政策，考驗著美國與中國兩大國、乃至周邊盟國之間的權力平衡。此外，在陳麒旭的〈聚焦亞太：歐巴馬政府新《國防戰略綱領》與美中南海競合〉研究所碩士學位論文中，亦整理出歐巴馬政府時期，於 2012 年宣布的《國防戰略綱領》(Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense)後，將重心轉回亞洲，也使美國的南海政策更加明確，特別是維持南海航行自由的基本利益與保持南海和平穩定的長久利益，透過跨太平洋區域夥伴關係加強合作。中國南海政策則以政治上擱置爭議、經濟上共同開發、軍事上營造戰略優勢來因應。美國和中國大陸未來在軍事與經濟的發展，均會影響各自在南海的話語權及影響力。（三）在美國簽署《聯合國海洋法公約》之前的近程計畫—應先建立互信協商機制。在〈規則執行與衝突管控—美國航行自由行動解析〉文中，作者分析美國作為南海體制外成員，在南海執行航行自由計畫從未因此而引起軍事或外交衝突的原因，是來自於中國大陸與美國雙方的自我約束。以美蘇黑海無害通過領海撞船事件為例，作者認為，美中南海未. 12.

(22) 來在航行自由權的爭議上，須建立互信協商機制，以有效管控危機與衝突。另外，美國學者、喬治華盛頓大學艾利爾特國際事務學院教授艾賽尼(Amitai Etzioni)就制度及現實兩層面，在“Freedom of Navigation Assertions: The United States as the World’s Policeman”一文中對美國航行自由計畫進行分析，檢視自由航行計畫是否具備「規範」的特性以及其合法性，並檢視美國大眾對於該計畫到底抱持自由國際主義 (Liberal Internationalism）或是美國的單邊主義(American Unilateralism) 何種看法；第三，檢視自由航行計畫是否真如美國所主張，符合自由制度、法治制度、國際制度；第四，檢視該計畫在美國軍事策略上，針對沿海國家所作出行為主張的程度。艾賽尼認為，美國航行自由計畫像是上個世紀的產物，也如上述文章作者立場一樣，認為在現代，解決國際事務應透過外交與多邊手段。他最後歸結，由於美國大眾對於該計畫不夠熟悉，加上經費與人力資源有限的前提下，美國航行計畫相對模糊，不容易被監督。（四）東協國家在面對兩大強在南海區域競逐中，藉由美國一強國主導，加入其陣營，使東協國家在南海的政策大致上有趨於一致的現象。根據林肯立碩士學位論文〈東協國家南海政策一致性趨勢研究〉中，東協國家在南海海域的政策當中，不論是能源資源、漁業資源、或自由航行權的議題上有一致性的趨勢，而此一趨勢將受到來自中國威脅的強度高低影響。而東協國家在南海議題上雖然有來自中國的威. 13.

(23) 脅，卻因不願意淪為美國用以對抗中國的棋子，故在經濟及軍事合作層次，尋找兩強之間的平衡點，並試圖提高東協國家集團的地位。支持自由航行計畫即是一例。由於目前美國在南海的自由航行權未受影響，故此為假議題，是美國用以牽制中國、介入南海區域的理由，也為東協國家引美國這一大國入南海與中國抗衡之強權。二、美國歐巴馬政府重返亞太戰略之回顧（一）歐巴馬政府的亞洲「再平衡」政策為攻勢現實主義。國防大學政戰學院政治系教授馬振坤於《美國「再平衡」政策之戰略意涵》一文中認為，美國再平衡政策是美國在無法取得全球絕對霸權地位的假設下，致力成為區域霸權，在太平洋彼岸扮演「離岸權力平衡者」，阻止潛在競爭對手的崛起，符合攻勢現實主義之定義。而關於「再平衡」政策之背景，作者整理出以下四點：中國大陸的軍事力量崛起，取得獨立行動能力、中國大陸的經濟發展快速，美國無法忽視世界經濟重心移向亞洲、中國大陸處理周邊主權爭議態度轉強硬，以及美國決定結束在中東八年戰爭，實施自阿富汗撤軍計畫，重新調整全球戰略中心。重新部署後的軍事作戰計畫，以中國大陸為對象，加強與亞太國家的軍事交流，擴大軍事演習，將範圍從東北亞擴大到印度洋與麻六甲海峽。宣告美國將再度成為亞洲霸主的「再平衡」政策，但區域安全卻不再穩定，不僅激化了中美兩國之矛盾，也催化了區域內與中國大陸存在領主主權爭端國家之對抗事態。（二）歐巴馬政府以維持美國在亞太地區之領導地位為目標，南海政策立場將轉積極、強硬。. 14.

(24) 中央研究院歐美研究所宋燕輝老師於 2016 年 4 月出版《美國與南海爭端》一書，收錄了二十年來發表於國內、外期刊中有關美國與南海爭端之論文大集，整理出了十三章，包含美國在南海政策之發展歷史、美國國會就東、南海爭端所採取立法行動之分析、美國加入《聯合國海洋法公約》之可能性、歐巴馬政府對南海問題之態度與立場、美國與中國於南海海域潛在衝突與 2001 年 EP3 飛行器擦撞事件之國際法研究等各大主題。其中，2013、2014 年有關美國在南海政策動向，受到 2013 年 11 月中國大陸宣佈劃定東海防空識別區的影響，引發美國強烈反對，提供機會使美國得以加強與菲律賓和越南合作關係，而國會與智庫對於南海議題的關切程度也漸漸升高。次年更推測，美國將持續支持菲律賓單方提出的南海仲裁案，並且加大聲援越南、拉攏東協、串聯印度、日本與澳洲介入南海問題，以對抗中國，同時，持續要求釐清南海九段線之意義，並認定此一主張不符合《聯合國海洋法公約》。（三）歐巴馬政府期間所執行之航行自由計畫並未被中斷，未來也將持續執行。王冠雄教授〈從國際海洋法觀點論美國「再平衡」政策在東亞海域的實踐〉一文中指出，當前亞太地區不論東海或南海海域，均未發生有外國船舶航行在該海域時發生無法行使「航行自由權」之案例。而為在南海與他國有島嶼主權爭議的美國，為了能有效執行「再平衡」政策，尋求若干具法律性質、又能被普遍接受的政策工具是必須的。. 15.

(25) 三、近兩年航行自由計畫之實施（一）美國航行自由計畫之實施，符合《聯合國海洋法公約》公約主張之海洋權利，並應尊重南海仲裁案判決結果。美國智庫 Brookings Institution 今年六月出版一份由其東亞政策中心研究員 Lynn Kouk 所著之報告書”The U.S. FON Program in the South China Sea- A lawful and necessary response to China’s strategic ambiguity”，包含「航行自由計畫之防衛項目」、「航行自由計畫之濫觴」、「航行自由計畫之必要性—法律與實務面」、「航行自由計畫之要件— 外交聲明」、「航行自由計畫—合法主張權利，而非使用武力」、「政策建議」六個部分。其中在第五部份「航行自由計畫—合法主張權利而非使用武力」中，列舉出 2015 年 10 月 27 日導彈驅逐艦拉森號(USS Lassen)進入渚碧礁 12 浬海域、2016 年 1 月 30 日威爾伯號(USS Curtis Wilbur)經過中建島 12 浬海域及 2016 年 5 月 10 日勞倫斯號(USS William P Lawrence)進入永暑礁等三次美國於南海執行航行自由計畫之行動，並且分析南海周邊國家對於各該次行動之反應。第一次的行動中，菲律賓、越南、馬來西亞總統或發言人均抱持支持或歡迎態度，而印尼則認為十月份之行為是一力量投射(power projection)，比起對話溝通，這種武力投射無法解決問題，因此不為印尼所歡迎。第二次行動，被挑戰的中國大陸、越南、臺灣三方中，對於外國軍艦進入其領海均有國內立法之規定，但比起中國大陸指控美國進入其領海之無害通過行為須先獲得事先准許之外，具有類似國內立法的越南、臺灣則表示願遵循《聯合國海洋法公約》公約，維持南. 16.

(26) 海水域之自由航行。第三次行動亦挑戰對永暑礁有主權主張之中國大陸、越南、臺灣與菲律賓，而因菲律賓並未如前三方有領海相關國內立法，因此不受此次航行自由計畫行動之挑戰。同前次行動，越南與臺灣並未公開表示反對此次挑戰，而中國大陸則派出三艘驅逐艦與兩架戰鬥機跟隨美軍艦。 Lynn Kouk認為，美國執行航行自由計畫是相當實際的，是一捍衛國際法律所保障之海洋權利的政策，而不是用以挑戰中國單方面的島礁建設或軍事化的手段。12Lynn Kouk建議美國，在南海仲裁案結果出爐後，應該繼續執行與判決結果一致之海洋主張，並且在美濟礁等不具備主張領海之礁石附近海域執行航行自由權。另一方面，美國也應該說服其他國家一同加入航行自由計畫之巡航，並確保有關中美間飛航與航行之安全行為準則備忘錄（如：《海空相遇安全行為準則》諒解備忘錄）可適用於美國執行航行自由計畫。. 12. Lynn Kouk, “The U.S. FON Program in the South China Sea: A lawful and necessary response to China’s strategic ambiguity,”(2016/07), download date: 2017/10/15,《The Brookings Institution》, p. 17, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/07/The-US-FON-Program-in-the-South-China-S ea.pdf. 17.

(27) 表格一美國航行自由計畫針對南海聲索國之過度海域主張挑戰 (1992-2016). 18.

(28) 第二章. 美國航行自由計畫之發展. 美國的航行自由計畫，始於 1979 年，由卡特總統任內所制定，並在往後的發展上由其他總統相繼完善該項計畫之實施。然早在 1805 年及 1815 年兩次巴巴利戰爭(Barbaly War)，美國就已經為其在地中海航行自由之獨立權利所奮戰。而若要研究《聯合國海洋法公約》中有關公海航行自由之規定，應溯本根源至習慣國際法之發展。. 第一節公海航行自由—國際法之形成歷史與背景公海航行自由權係屬習慣國際法，可以追溯至 17 世紀時，由當時航海活動發達的荷蘭共和國所提出。演變至今，此一公海自由權利明確列在 1982 年《聯合國海洋法公約》第 87 條中。回顧公海航行自由的發展歷史，在人類有計畫航行並策略性利用海洋的初始階段，係由葡萄牙與西班牙為航海事業的主要行為者。1493 年，教皇為解決雙方海域爭端，依據托爾德西利亞斯條約(Treaty of Tordesillas)畫出一條「教皇子午線」，以東範圍屬葡萄牙、以西劃給西班牙，各自在勢力範圍中互不侵犯。16 世紀下半業，荷蘭於東印度的貿易活動開始蓬勃，葡萄牙認為荷蘭觸犯了「教皇子午線」所劃給葡萄牙的海上勢力範圍，據此要求荷蘭離開該海域的貿易。而荷蘭非但未離開，其政府更允許荷蘭船舶得在海上捕獲葡萄牙船隻及該船隻上貨物，遂有荷蘭船舶在馬六甲海峽捕獲葡萄牙船隻的「卡特琳娜號案」 (Santa Caterina)以及由雨果・格勞秀斯(Hugo Grotius)為荷蘭政府辯護之證詞所衍伸出《海洋自由論》(Mare Liberum)的提出。格勞秀斯認為 19.

(29) 葡萄牙不能壟斷海洋或提出主權要求，海洋應該為所有國家開放、使用。 1 待英國海權實力增加崛起後，1618 年英國人約翰賽爾頓(John Selden)提出了與格勞秀斯相反的《海洋閉鎖論》(Mare Clausum)，認為海洋與陸地一樣，可以被人類佔據、瓜分佔領；兩方辯論持續了整個 17 世紀，直到 1817 年，英國威廉斯科特爵士(Sir William Scott)在「路易斯號案」(Le Louis)中，明確否定了《海洋閉鎖論》。其認知到海洋過於龐大，人類無法有效控制水域外，更體悟到開放的海洋，才更有利於海洋霸權國家自由通行於各大洋，行使權力，《海洋自由論》開始逐漸發展為國際習慣，成為往後各項海洋法公約的基礎。 2 1801 年，位在目前阿爾及利亞地區之統治者欲在地中海海域主張更廣大之主權範圍，並以海盜為主向行經之美國商船收取保護費，為美國傑佛遜總統所拒。1803 年 10 月，美國軍艦費城號(USS Philadelphia) 在地中海的黎波里(Tripoli)港口附近擱淺後被俘；1804 年 2 月，美國海軍中尉迪卡特(Stephen Decatur)突擊的黎波里港口，摧毀費城號；後經數次戰役後，第一次巴巴利戰爭於 1805 年由美國與的黎波里簽署和平條約結束。1815 年 3 月，因地中海地區的巴巴利海盜屢次狹持美國商船，並扣押船員作為人質，美國國會遂通過決議，再派出由迪卡特中尉所指揮的兩支艦隊向阿爾及利亞開戰，是為第二次巴巴利戰爭。這. 1. 2. 張磊，「論國家主權對航行自由的合理限制—以『海洋自由論』的歷史演進為視角」，法商研究（武漢），第五期（2015 年），頁 175-177。 John Dodson, A Report of the Case of the Louis, Forrest, Master: Appealed from the Vice-Admiralty Court at Sierra Leone and Determined in the High Court of Admiralty, on the 15th of December 1817: with an Appendix, (London: J. Butterworth & Son, 1817), download date: 2017/10/15, pp. 8-10, https://books.google.com.tw/books?id=b3wDAAAAQAAJ&printsec=frontcover&hl=zh-TW&source= gbs_ge_summary_r&cad=0#v=onepage&q&f=false. 20.

(30) 兩次戰爭的意義，不僅結束了地中海海盜對美國之威脅，也象徵美國為了確保美國在地中海貿易之順暢，組織海軍實力作為倚靠。3 1918 年，第一次世界大戰結束，美國總統威爾遜提出了十四點和平原則廢除秘密外交，限制軍備，恢復歐洲狀態，以建立一可維持世界和平的國際體制。其中，航海自由權列為十四點和平原則的第二項。 1958 年 2 月 24 日至 4 月 27 日，聯合國召開了第一次海洋法會議，會中設立了四大委員會，分別為「鄰海與鄰接區」、「公海」、「漁業」、「大陸礁層」四大主題，並在最後通過了《領海及鄰接區公約》、《公海公約》、《捕魚及養護公海生物資源公約》、《大陸礁層公約》等四個公約。其中，有關「鄰海與鄰接區」之討論，雖肯定國家主權及於鄰接本國海岸之海域，並依照當時國際習慣，領海寬度至少為三浬，惟因挪威、西班牙等國家欲主張更寬領海，而未能在會議中通過；在本次委員會中討論時，也未能就「領海之寬度」達到協議。但是就領海之「無害通過權」及「軍艦通過領海是否應該得沿海國授權」兩樣中得到共識，規範「無害通過權」應「通過領海時不得妨礙沿海國之安全」，而軍艦通過領海之規定，得到美國與北約國家等海權國家之關注，在最後投票結果中決定去除了原條文中「授權」一字，僅需通知沿海國。另外，有關「公海」問題的第二委員會則通過草案，列出公海的四大自由：航行自由、捕魚自由、鋪設海底管線自由、上空飛行自由。4 1982 年《聯合國海洋法公約》規定於一國之領海內，該沿海國具有排他之主權，但第 17 條規定，在本公約限制下，所有國家之船舶均. 3. 4. Robert J. Allison, “The Barbary Wars: American Independence in the Atlantic World, by Frank Lambert. (New York: Hill and Wang, 2005)” The American History Review, June 2006, pp. 201-202. 張玉生，美國海洋政策（臺北：黎明文化事業股份有限公司，民國 81 年 12 月），頁 50-54。 21.

(31) 享有無害通過領海的權利。第 87 條有關公海自由部分，則規定公海對所有國家開放，沿海國與內陸國都可以在公海享有航行、飛越、鋪設海底電纜與管道、建造人工島嶼、捕魚、科學研究等自由。 5由《聯合國海洋法公約》之規定可知，領海之外，基於國家主權不會延伸出其領海範圍，各國之公海航行自由應受到保障，因此「航行自由」在「本質上是一消極的權利表現形式」。6 截至目前為止，1982 年《聯合國海洋法公約》締約國共有 168 國。7 柯林頓總統簽署了該公約，美國國會卻不予批准。對於美國此一海洋霸權，雖未批准《聯合國海洋法公約》，仍多次表示願意尊重並遵守。在挑戰世界各海域之航行自由權利時，就其對該海域之定義，援引《聯合國海洋法公約》之規定，進行對應之挑戰主張，以維持其挑戰之合法性。因此，應能透過美國實際執行航行自由計畫之手段，了解其與傳統公法所定義之航行自由權有無差異，以了解美國是否具堅持或創造其海洋秩序之企圖。. 5. 6. 7. 《聯合國海洋法公約》第 87 條中，關於鋪設電纜和管道、建造人工島嶼和其他設施，受到第六部分「大陸礁層」有關規定的限制；捕魚自由受到第二節規定限制；科學研究自由，受到第六部分與第十三部分「海洋科學研究」的限制。王冠雄，「航行自由內涵及其在南海海域意義之初探」，第三屆兩岸國際法學論壇學術研討會實錄（臺北：國立政治大學國際事務學院國際法學研究中心，2013 年 4 月），頁 72-73。 1982 年 4 月 23 日通過之《聯合國海洋法公約》，於 1982 年 12 月 10 日開放簽署，目前已有 168 個締約方，請參見：“Chronological lists of ratifications of, accessions and successions to the Convention and the related Agreements” (Last updated: November 6, 2017), download date: November 15, 2017, 《Oceans & Law of the Sea, United Nations》, http://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.htm#Agreement%20re lating%20to%20the%20implementation%20of%20Part%20XI%20of%20the%20Convention. 22.

(32) 第二節航行自由計畫—美國政策之形成中國國際問題研究院美國研究所副所長沈雅梅指出，航行自由計畫的出台，是美國有鑒於《聯合國海洋法公約》制定過程中，發展中國家對於海底資源分配與和平利用海洋提出有別於過去之主張，「不得不採取主動去保衛其權力免受沿海國家的非法侵蝕，」在美國未加入《聯合國海洋法公約》的情況下，以其海洋實力、武力等手段，自由進出各大海洋，以維護美國的海洋霸權。 8 澳洲阿德雷德大學法學院教授、同時也是澳洲皇家海軍上校戴爾・史蒂芬(Dale Stephens)也認為，美國的確是在未加入《聯合國海洋法公約》受其拘束的前提下，利用其海、空軍實力支持航行自由權，似乎企圖創造一個利己之國際習慣準則；但是更重要的，是美國的航行自由計畫其實是為了影響、補足《聯合國海洋法公約》中尚處模糊定義之條文。況且，美國這類行為也受到為數不少的海權國家支持，例如：澳洲自己也有類似合法主張其航行自由權之非正式的政策，而其他國家則會依賴美國實力去實踐。9 美國航行自由計畫，始於 1979 年卡特政府時期。該政策之制定背景共有三點，第一，公海面積減少。若通過《聯合國海洋法公約》，意味著海上自由航行面積將減少。當時國際間正就《聯合國海洋法公約》的簽訂進行談判最後階段。與 1958 年《聯合國公海公約》不同的是， 1982 年的《聯合國海洋法公約》新增了專屬經濟區及大陸礁層之規定。. 8. 9. 沈雅梅，「“航行自由”，美國從 1979 年就開始玩兒，為何今年力不從心？」（2017 年 8 月 24 日）， 2017 年 10 月 15 日下載，《搜狐網》，http://www.sohu.com/a/167038022_600557. Dale Stephens, “The Legal Efficacy of Freedom of Navigation Assertions,” International Law Studies, Vol. 80, pp. 235-236. 23.

(33) 因此，對於美國此一海洋霸權而言，一旦《聯合國海洋法公約》生效，各締約國針對領海、專屬經濟區乃至大陸礁層之主張獲准，將會大幅減少船舶可於公海自由航行之面積。時任雷根總統白宮秘書室幕僚的理查德・達曼(Richard Darman)認為，美國最初是一個大陸強權，擁有全球性的制空與制海之機動權未必能確保美國的國家安全與經濟利益。然而，該意見並未受到共和黨或民主黨的青睞。冷戰結束後，全球化的經濟發展蓬勃運作，更能證明自由航行是提供美國經濟成長與穩定之基礎。 10 第二，軍事考量下之領海無害通過權。不容忽略的是，《聯合國海洋法公約》談判之背景為冷戰時期。對美國而言，除了商船之自由航行之外，更重要的，是美國船舶在戰略性海峽之通過可免於沿海國預先通知之規定，以及他國領海的無害通過權，以確保其與盟國有效的執行集體安全、核武嚇阻。11 第三，冷戰格局的戰略考量。相較於蘇聯為一陸地強權，且其共產社會主義國家之盟友均與蘇聯相鄰、或圍繞其周圍，美國的盟友多位於歐洲、亞洲之沿岸國家，如此相比，美國透過國內制定「航行自由計畫」此一政策，除了可以保障其在未簽署《聯合國海洋法公約》的同時，仍享有公海航行自由之保障，並且在戰略考量上，更能以海權國家勝過陸權蘇聯一籌。12. 10. 11 12. James Kraska, Maritime Power and the Law of the Sea: Expeditionary Operations in World Politics, (New York: Oxford University Press, 2011), p. 151. 同註 10。 Nkeiru Joe, “An Analysis of the United States’ Freedom of Navigation Program in relation to International Regimes, Norms and National Interest,” Brussels Journal of International Studies, Vol. 4(2007), pp. 86-88. 24.

(34) 第三節黑海事件 1988 年 2 月 12 日，美國兩艘軍艦約克鎮號(USS Yorktown)和卡隆號(USS Caron)在黑海海域，接近蘇聯克里米亞海岸附近執行航行自由計畫時，與蘇聯米爾卡級護衛艦(Mirka class FFL 824)發生碰撞。13對此一事件，美國加州西部法學院(California Western School of Law)教授威廉・阿瑟維斯 (William Aceves) 在其文章 “Diplomacy at Sea: U.S. Freedom of Navigation Operations in the Black Sea”中提出，黑海碰撞事件，是由於美國一直以來在黑海執行巡航，長年累積而爆發之衝突，並進而帶出了許多國際法議題。14 在 1968 年，美國就曾派出隸屬於美國第六艦隊之戴斯號(USS Dyess)和特納號(USS Turner)載送一反潛武器發送器，通過達達尼爾海峽與博斯普魯斯海峽進入黑海，進行為期五日之巡航。 15 對美國而言，就算航行自由計畫政策於 1979 年制定，但其軍艦在黑海海域執行海洋任務(maritime operations)早有其先例；1980 年代，美國每年有二到三次，由地中海通過土耳其海峽進入黑海，展示旗幟 (show the flag)以執行其在他國領海之無害通過權。美國更進一步提出了其軍艦在黑海的三個目的，包含：第一，履行 1936 年關於海峽通行自由原則的蒙特勒公約(Montreux Convention)； 16第二，執行航行自由計畫，以確保蘇聯領海中之外國船舶之無害通過權；第三，確保各國 13. “Soviets Bump 2 Navy Ships in Black Sea : U.S. Says Act Was Unprovoked, Lodges Protest With Envoy,” February 14, 1988,《Los Angeles Times》, http://articles.latimes.com/1988-02-14/news/mn-42686_1_black-sea. 14 William J. Aceves, “Diplomacy at Sea: U.S. Freedom of Navigation Operations in the Black Sea,” International Law Studies, Vol. 68, p. 247. 15 “U.S. Destroyers Pass Dardanelles,”The New York Times (U.S.), 1968/12/9, p. 18. 16 根據《蒙特勒公約》，平和與戰時各國商船均可自由通過海峽，平時則僅限黑海沿岸國家之軍艦可自由通過海峽，非黑海沿岸國國家通過海峽則需受到軍艦總噸位之限制，才能自由通過海峽。 25.

(35) 於領海之外國際水域中之公海航行與飛越自由。蘇聯則認為，美國在黑海的行為具有挑釁意味，甚至是一危險舉動，並且認為美國違反了蘇聯有關進入領海應預先通知之沿海國規定。 17 在航行自由計畫制定後，美國於 1979 年 8 月 1 日、1984 年 2 月 18 日、1986 年 3 月 10 日三次派出軍艦進入黑海，並使情勢越來越激化。在第一次美國兩艘軍艦卡隆號及法拉格特號(USS Farragut)進入黑海海域時，蘇聯隨即派出轟炸機，嚴密針對兩艘美國軍艦進行偵查；第二次，蘇聯軍機對在新羅西斯克(Novorossiysk)附近海域執行航行自由計畫之美軍艦大衛雷號(USS David R. Ray)所經之路徑發射炮彈；第三次，約克鎮號與卡隆號進入蘇聯位於克里米亞半島海岸外六英里之海域，在收到蘇聯指揮官警告後，仍未改變路徑離開蘇聯領海，迫使蘇聯指揮官下令黑海空軍及海軍進入備戰狀態；兩小時後，美國兩艘軍艦才離開蘇聯領海海域。18 在蘇聯提出抗議之後，美國白宮發言人與國務院均公開表示，航行自由計畫並無意刺激情勢，僅為例行性巡航，強調航行自由計畫之目的為維護世界航行與飛越之自由，並且符合國際法之規範。 19 從本案件可知，早在航行自由計畫制定之前美國就已經在世界各大水域執行類似行動，以維護其船舶自由通行與飛越之權利。而航行自由計畫之政策制定，是因應國際法律之發展，透過國內法律之制定，率先成為維護國際水域航行自由權之政策。 17 18 19. 同註 14, p. 247. 同註 14, pp. 248-249. 同註 14, p. 250. 26.

(36) 第四節航行自由計畫政策之制定「航行自由計畫」政策始於 1979 年，由卡特總統所提出，並在往後為各任政府所執行、並且加以完善。以下將依照卡特總統以降之歷任總統，包含：雷根總統、老布希總統、柯林頓總統、小布希總統，就航行自由計畫之政策發展進行說明：. 壹、卡特政府美國的航行自由計畫始於由卡特總統(Jimmy Carter)於 1979 年首次提出。在提出航行自由計畫之前，對於第三次聯合國海洋法會議內容之討論，卡特政府一向極為重視。在會議結束後三年間，美國針對違反海上航行自由的案例，提出了 40 件抗議書。 20 1979 年 8 月，有鑒於聯合國海洋法會議已經召開六年，卡特政府公布一政策，命美國海軍或空軍進入主張領海海域超過三英里(3 miles) 之國家水域。儘管可能會發生更多衝突，但卡特政府表示，向他國宣示美國行之有年之主張(historic American contention)，以確保距離沿海國三英里以外的海域之自由通行權利是必要的。並且，國防部官員指出，因為美國認為這些可自由通行之海域屬於公海，因此不會向沿海國提出預先通知。卡特政府認為，有別於過去透過外交抗議等協商手段，由海軍執行的航行自由行動是更主動且有效的政策。 21 故由此可知美國航行自由計畫，亦是卡特政府用以更為有效率執 20 21. 同註 4，頁 113-115。 “U.S. Will Challenge Coastal Sea Claim that Exceed Three Miles,”(August 10, 1979), download date: 2017/10/15,《The New York Times》, http://www.nytimes.com/1979/08/10/archives/us-will-challenge-coastal-sea-claims-that-exceed-3-mile s-navy-and.html. 27.

(37) 行、強化美國捍衛航行與飛越自由權利之手段。特別是卡特在宣布此計畫時表示：「鑑於美國在世界事務中的顯著地位，他感到不得不採取主動去保衛其權利免受沿海國家的非法侵蝕。」 22. 貳、雷根政府雷根政府(Ronald Reagan)時期，素有美國的「海洋戰略」年代之稱。在 1982 年《聯合國海洋法公約》第三次會議結束後，並未立即簽署《聯合國海洋法公約》，因為雷根總統認為第十一部分有關國際海床底土資源開採的限制，不利美國國家利益，不過總統仍利用行政命令，對自由航行權進行定義與規範。 1982 年底公布《國家安全決策指針 72 號》文件(National Security Decision Directive 72)，以United States Program for the Exercise of Navigation and Overflight Rights at Sea為主旨，說明美國在不同意加入《聯合國海洋法公約》時，有必要詳細列舉六類「過度海域主張」 (Excessive Maritime Claim)之情況，以保護美國利益，包含：1. 未被美國承認的歷史海灣或水域、2. 大陸領海基線未依照《聯合國海洋法公約》劃設、3. 針對超過三浬未到十二浬領海範圍內有：a. 用於國際航行的重疊海峽，但不准予潛艦、軍機飛越、軍艦無預先通知通行；b. 軍艦通過需要預先通知獲授權； c. 核動力船艦通過需要特殊規定者要求、 4. 領海寬度主張超過 12 浬、5. 其他關於 12 浬外如專屬經濟區內與公海自由有關之限制、6. 群島主張涉及：a. 未符合《聯合國海洋法公約》、 b. 不准群島水域航道之無害通行。並且美國會例行的執行以上主張以 22. 曲升，「美國『航行自由計畫』初探」，美國研究（中國大陸），第 1 期（2013 年），頁 110。 28.

(38) 保護美國權利。23 此外，雷根政府在 1983 年 3 月 10 日發表有關美國海洋政策之聲明中，開宗明義肯定美國在有關海洋之習慣法或條約法發展中所扮演的領導地位，並且針對美國因國際海床開發之規定不利於已開發國家、也未能滿足開發中國家而不簽署《聯合國海洋法公約》的前提下，仍肯定《聯合國海洋法公約》中有關海洋使用之規範與實踐符合全體會員國。對此，雷根總統在符合《聯合國海洋法公約》的規範下，提出三點決議，包含：第一，美國將接受並執行《聯合國海洋法公約》中有關航行與飛越之權利，同時以互惠原則，尊重沿海國之相關規定。第二，美國將會執行符合公約規定之航行與飛越自由權；第三，宣告美國 200 浬之專屬經濟區權利。其中有關航行自由計畫之第二點決議原文如下：. 其次，美國將以符合《公約》規定之利益平衡，在全球行使、維護航行與飛越之權利與自由。但美國不會默認其他國家限制國際社會之航行、飛越以及其他有關公海之使用與自由權利之單方行為。 24 由此可知，美國「不會默認」他國單方面針對外國船舶在類似公海海域有關航行與飛越自由之限制行為。這也可以凸顯出，美國為何得以在往後航行自由計畫中，針對有過度海域主張之國家，隨著該國 23. 24. “U.S. Program for the Exercise of Navigation and Overflight Rights at Sea(National Security Decision Directive 72),”(1982/12/13), download date: 2017/10/15, 《Federation of American Scientists》, http://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-072.htm. 原文為：“Second, the United States will exercise and assert its navigation and overflight rights and freedoms on a worldwide basis in a manner that is consistent with the balance of interests reflected in the convention. The United States will not, however, acquiesce in unilateral acts of other states designed to restrict the rights and freedoms of the international community in navigation and overflight and other related high seas use.” United States Oceans Policy, Statement by the President, (1983/3/10). 29.

(39) 國內之海洋劃界或海域主張之立法演進，提出相應之越權主張挑戰。. 參、老布希政府關於航行自由計畫，老布希總統(George H.W. Bush)於 1990 年公布了《國家安全決策指針第 49 號》(NSD-49)， 25其中在航行自由計畫之主題下，重申該計畫之目的，為美國「不會默認」他國過度的海域主張，以維護美國在全球之機動性。另外，該指針中也重申，美國雖然未簽署《聯合國海洋法公約》，但仍視該公約中有關航行與飛越自由之規定，明確反應出當前之習慣國際法，並會尊重《聯合國海洋法公約》之規定，在該公約之條約下，在全球執行捍衛航行與飛越權之行動。在過度海域主張項目上，重申了雷根政府之分類，並針對航行自由計畫之政策指導上，做出國務院與國防部之分工：一、國務院之職責國務院應透過其外交管道，促使有過度主張海域之國家重新檢視其立法是否符合習慣國際法中之相關規定，並果斷地維護美國在國際法下之航行與飛越權利，以盡力避免該過度海域之主張被視為美國之默認。二、國防部之職責國防部應計畫並利用軍艦與軍機週期性地執行航行自由計畫之行動，於每半年向國務院與國家安全顧問就計畫執行行動進行報告、每一年公布前一年度之航行自由計畫報告，並收錄、列舉出前一年度所. 25. “Freedom of Navigation Program, National Security Directives (NSD-49),” (1990/10/12), download date: 2017/10/15, 《Federation of American Scientists》, http://fas.org/irp/offdocs/nsd/nsd49.pdf. 30.

(40) 挑戰之國家與其過度海域之主張，但不列出實際日期與次數。26 在《國家安全決策指針第 49 號》，就航行自由計畫進行了更詳盡之規範，展現美國延續、完整此一計畫之決心。. 肆、柯林頓政府柯林頓總統(Bill Clinton)於 1994 年同意簽署《聯合國海洋法公約》，然而卻在國會被擋下。在中菲美濟礁事件後隨後，相較於過去總統均以不介入的消極態度，美國國務院發表首次正式「南海聲明」文件，表示：「…對南海地區…情勢緊張表示關切…美國願意就各爭端國視為有助解決紛爭之任何方法於以協助。…維持航行自由係美國之基本利益。南海地區所有船舶及航空器之無害通行，對整個亞太區域，包括美國在內之和平與繁榮，乃至為重要。…」 27 時任美國助理國防部長奈伊(Joseph Nye)曾在國際會議中對記者表示，美國對南海領土主權爭端不採取任何立場，但對南海航行自由之. 26. 27. 同註 25。原文為:” The United States is concerned that a pattern of unilateral actions and reactions in the South China Sea has increased tensions in that region. The United States strongly opposes the use or threat of force to resolve competing claims and urges all claimants to exercise restraint and to avoid destabilizing actions. The United States has an abiding interest in the maintenance of peace and stability in the South China Sea. The United States calls upon claimants to intensify diplomatic efforts which address issues related to the competing claims, taking into account the interests of all parties, and which contribute to peace and prosperity in the region. The United States is willing assist in any way that the claimants deem helpful. The United States reaffirms its welcome of the 1992 ASEAN Declaration on the South China Sea. Maintaining freedom of navigation is a fundamental interest of the United States. Unhindered navigation by all ships and aircraft in the South China Sea is essential for the peace and prosperity of the entire Asia-Pacific region, including the United States. The United States takes no position on the legal merits of the competing claims to sovereignty over the various island, reefs, atolls, and cays in the South China Sea. The United States would, however, view with serious concern any maritime claim or restriction on maritime activity in the South China Sea that was not consistent with international law, including the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea.”“Daily Press Briefing,” (1995/5/10), download date: 2017/10/15,《U.S. Department of State》, http://dosfan.lib.uic.edu/ERC/briefing/daily_briefings/1995/9505/950510db.html. 31.

(41) 維持則採取強烈立場。 28 從上述三個事件：總統簽署《聯合國海洋法公約》、國務院發表「南海聲明」、助理國防部公開表示對南海航行自由之立場，可以看出柯林頓政府對於《聯合國海洋法公約》以及維護美國航行自由權利的重視。柯林頓政府認為，《聯合國海洋法公約》所保障之海洋航行自由，對美國國家安全與經濟具有重大國家利益。29由此可知，簽署《聯合國海洋法公約》對柯林頓政府來說，是可以強化其在南海區域實質參與的大前提，達到「符合國際法」之標準，得到沿海國家之信服。 1995年，《總統決策指針第33號》(PDD/NSC-33)中，針對航行自由與軍事行動，制定政策程序，但內容未公開。30. 伍、小布希政府小布希政府(George W. Bush)上任後延續過去政府基地關閉與重整的法案之外，進行全球軍事基地重新部署的計畫，並由國防部長倫斯斐(Donald Rumsfeld)於 2003 年發表了「全球軍事展現與基地整合戰略備忘錄」。31 任內第一年即發生震驚全球的九一一事件，使得小布希總統前三、四年的外交政策重心以反恐為主，並採取先發制人的預防戰爭措施； 28 29. 30. 31. 同註 12。 “Message from the President of the United States Transmitting United Nations Convention on the Law of the Sea, with annexes, done at Montego Bay, December 10, 1982(The “Convention”), and the Agreement relating to the Implementation of Part XI of The United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982, with Annex, adopted at New York, July 28. 1994(The “Agreement”), and signed by the United States, Subject to Ratification, on July 29, 1994,”(1994/10/7), download date: 2017/10/15, 《United States Senate Committee on Foreign Relations》, https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/treaty_103-39.pdf. 王傑群，「美國布希政府亞太軍力部署調整對區域安全的影響(2001-2006)」，中興大學國際政治研究所碩士學位論文（2006 年），頁 110。同註 30，頁 100。 32.

(42) 具有龐大伊斯蘭教信徒的南海周邊國家亦是反恐行動的目標之一，加上其個人與政黨傾向對中國崛起意圖的不確定，使得小布希在全球部署的大框架下，從過去「重歐輕亞」走向「重歐偏亞」，裁減駐歐美軍，強化與日本同盟關係，直接點名圍堵中國，重建同盟國關係。32 小布希任內的對於維護航行自由政策之轉變，可以反映在美國執行航行計畫報告的公布上—2001-2003 年的年度報告是統一於 2004 年公布、2004 年受航行自由計畫挑戰的國家總數量也只有 7 個，2005 年 6 個、2006 年 5 個，為歷年來最低，但其中在南海部分則從 2004 年開始逐年上升、2007 年後皆為 4 個，並且首度挑戰了中國的專屬經濟區主張，符合小布希總統調整反恐戰爭返回到加重亞太份量以及對中國採取圍堵的政策趨勢。而 2001 年的中美撞機意外與 2009 年無瑕號(USNS Impeccable)事件，也可以看出布希政府在面對中國時，態度的強硬。與民主黨政府不同的是，共和黨保守色彩濃厚的布希總統並不會利用強化國際社會既有建制，而是透過 2003 年《參謀長聯席會議 CJCSI 2420. 01A 文件》（美國航行自由及敏感區域報告）與 2005 年，國防部《DoDD C-2005.1 文件》（美國海上航行與飛越權利計畫）等國家計畫，強化自身實力，行使國家權利。. 32. 陳一新，「布希政府亞太戰略的構想與部署」，遠景季刊，第二卷第四期（2001 年），頁 6-14。 33.

(43) 第五節美國航行自由計畫之執行本節欲解釋航行自由計畫(Freedom of Navigation Program)與航行自由行動(Freedom of Navigation Operation)之差異與分工，以及何時國務院才會公開表示抗議。首先在航行自由計畫部分，本文除了於前節中臚列 1979 年以來的總統所公布之相關完善決策指針，美國國防部自 1991 年起每年三、四月間，都會在其網站上公佈前一年度航行自由計畫報告。33根據航行自由計畫年度報告中的公開說明文件(fact sheet)，航行自由政策包含三方面：國防部軍事行動宣示、國務院的外交抗議、與國防部或國務院分別對外諮商。34而主要報告則條列出過度海域主張的國家以及美國海軍已挑戰之過度主張項目。對美國而言，除了外交管道之外，海軍的航行自由行動將使航行自由計畫具有法律必要性(legal imperative)。 35 由此可知，美國的航行自由計畫，是結合了美國與沿海國之間為確保航行自由權之外交協商手段，以及在《聯合國海洋法公約》一法律規定下之過度海域主張之挑戰行動。因此似乎可以推論，航行自由計畫是由白宮、國務院以及國防部三方共同執行之，而航行自由行動則是由國防部藉由軍艦透過實際的航行行動的單方執行，36為外交與法律兩個層面的執行。. 33. “DoD Annual Freedom of Navigation (FON) Reports” (February 28, 2017), download date: October 15, 2017, 《U.S. Department of Defense》, http://policy.defense.gov/OUSPOffices/FON.aspx. 34 “Freedom of Navigation Program Fact Sheet,” (2015/03), download date: 2017/10/15, 《U.S. Department of Defense》, http://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/gsa/cwmd/DoD%20FON%20Program%20--%20Fact %20Sheet%20(March%202015).pdf. 35 Ryan Santicola, “Legal Imperative? Deconstructing Acquiescence in Freedom of Navigation,” National Security Law Journal, Vol. 5, Issue 1, pp. 66-67. 36 同註 35。 34.

(44) 其次，航行自由行動之公開與否。綜觀美國航行自由計畫報告中可以看出美國歷年所執行的航行自由行動，以及其所挑戰之過度海域主張之國家。除了南海的五國六方、東海的日本與韓國外，還包含了中亞的印度、馬爾地夫、中南美洲的尼加拉瓜、厄瓜多、秘魯、阿根廷、巴西、秘魯中東的利比亞、伊朗、阿曼，唯獨不見歐洲與非洲國家。此外，若仔細比對美國歷年的航行自由計畫報告，其所針對某一國家之某一項海域過度主張，也未必年年會到該海域進行相同挑戰。目前 2016 年度報告為最新之執行計畫報告書。由於過去航行自由計畫為不公開，因此實際執行日期、時間、次數等細節難以取得，僅能透過白宮、國務院、國防部三方發言人，或是相關海軍將領之發言得知。例如，近年美國在南海執行航行自由行動屢屢得到媒體關注。對此，美國國防部發言人Jeff Davis在歐巴馬政府於南海執行第一次航行自由計畫之任務後表示，美國進行幾十年之航行自由計畫並不針對特定國家；僅對有過度主張領海的國家，美國以無害通過方式挑戰其越權主張。而南海地區應繼續做為國際航道，讓所有國家得以自由航行通過。37 最後，美國何時才會公開其航行自由計畫之行動？根據阿瑟維斯教授文章中引用John D. Negroponte所著、1986 年由美國國務院公共事務局出版之“Who Will Protect Freedom of the Seas?”一書，表示”When appropriate, the State Department files a formal diplomatic protest 37. 「五角大樓發言人：美國南海巡航就是要挑戰『越權主張』」，（2015 年 11 月 5 日）， 2017 年 10 月 15 日下載，《BBC 中文網》，http://www.bbc.com/zhongwen/trad/world/2015/11/151105_south-c 越 hina_sea_us_china. 35.