第三章 美國南海政策的制定與落實
第三節 美國在南海之國家利益
由近幾年美國對南海爭端事件之立場與政策，可以整理出美國在 南海之國家利益包含：第一，維持美國國家、政府與人民得以在區域 內獨立與自由地存在，是為美國的安全利益(security interest)；第二，
40 中國海洋發展報告(2010)，（北京：海洋出版社，2010 年 5 月），頁 164-166。
41 同註 5，頁 10。
促進美國經貿穩定成長之經濟利益(economic interest)；第三，推廣一自 由經濟、保障人權之穩定世界秩序，屬於輸出美國意識形態之利益 (world order and ideological interest)；最後，提升與盟友之間政治合作 關係，符合美國的政治利益(political interest)。42而為了維持美國在南海 的國家利益，在此區域內執行航行自由行動對於美國來說至關重要。
壹、 維持南海區域穩定
在過去中國與其他聲索國之間的南海衝突中，美國均未對南海爭 議島礁之主權歸屬抱持任何立場，也未以軍事行動介入，以避免衝突 升級。對於南海衝突，美國歷任政府一向維持不介入之立場，僅強調 反對聲索國以威脅或使用武力解決衝突，並強調美國會維持南海航行 自由，43由此可知，儘管美國在南海衝突中不曾直接介入，其背後的原 因是美國刻意不將衝突擴大，藉以維持區域穩定。
美國在亞洲的政策，採取以「保證具有報復能力，但不主導局勢 變化(Reassurance without dominance)」之策略，44降低獨自承擔世界警 察角色之風險與成本，轉而由國際社會共同解決問題，屬於多邊主義 的概念與做法。另一方面，為了維持美國的主導地位，除了維持與中 國非敵對關係，更依照南海各聲索國之需求與之建立雙邊關係，以達 到區域的權力平衡。45 1995 年美濟礁事件後，美國的南海聲明中也強 調了「維護南海和平穩定符合美國的長久利益」(The United States has an abiding interest in the maintenance of peace and stability in the South
42 同註 33，頁 121-131。
43 同註 33，頁 91。
44 同註 25，頁 72。
45 同註 25，頁 73。
China Sea.)。46
貳、 維持南海海上生命線之暢通
南海作為重要海運交通要道，為全球最繁忙之海上交通路線。麻 六甲海峽、龍目海峽與巽他海峽連結了太平洋與印度洋，若關閉麻六 甲海峽，將會直接影響船運費用，進而反應在貨品價格上。控制海峽 等同控制了國際商業之運作。47
對中國政府而言，維持麻六甲海峽的自由通行是至關重要的課題，
以避免未來若因臺灣問題發生衝突，美國與其盟友封鎖馬六甲海峽、
龍目海峽、巽他海峽，阻斷中國商品或石油、天然氣能源進出口至非 洲、波斯灣區域之海上運輸線，落入「麻六甲困境」。48
掌握海權對美國來說，除了是其國家軍事實力的投射外，也代表 了對區域內盟友抵抗來自中國潛在壓力的支持力量，以及南海之航行 自由的安全保障。49
維持南海的航行自由不受他國威脅，只有美國海軍可以做到。倘 若中國挑戰了美國此一主張，美國必須接受，否則就等同於放棄美國 已經堅持了 60 幾年的立場。50
46 同註 1。
47 王冠雄著，南海諸島爭端與漁業共同合作，（臺北：秀威資訊科技股份有限公司，2006 年 7 月），
頁 28-30。
48 吉原恒淑 (Toshi Yoshihara)、詹姆斯·霍姆斯(James R. Holmes)著，鍾飛騰、李志斐、黃楊海譯，
紅星照耀太平洋：中國崛起與美國海上戰略(Red Star Over the Pacific)，（北京：社會科學文獻 出版社，2014 年 6 月），頁 117-118。
49 龔培德(David C. Gompert)著，高一中譯，西太平洋海權之爭(Sea Power and American Interests in the Western Pacific)，（臺北：國防部政務辦公室，民國 104 年 1 月），頁 134-138。
50 同註 48，頁 75。
參、 維持美國軍艦的航行自由
2001 年的中美軍機擦撞事件中，針對中國指控美國於中國的專屬 經濟區內進行違反沿岸國規定與《聯合國海洋法公約》之行為，美國 立場堅定地否認中國的指控、否認美國違反國際法的說法。美國會做 出這樣劇烈的反應，在於擔心沿海國過度主張的海洋管轄權，進而縮 小了國際海域的範圍、限制了美國在該海域中合法行使航行自由等權 利，危及其國家利益。51
時任美國國務卿鮑威爾(Colin Powell)聲明，表示美國並不打算放 棄在國際水域的偵查工作，因為攸關美國國家安全，52屬於重要國家利 益。
美國作為一海權國家，對於《聯合國海洋法公約》第 58 條有關沿 海國專屬經濟區外國船舶或飛行器的航行飛越自由之規定之解讀與陸 權國家不同。美國特別重視該第 58 條第一項「所有國家…享有第 87 條所指的航行和飛越的自由…以及與這些自由有關的海洋其他國際合 法用途，諸如同船舶和飛機的操作…」以及第二項「第 88 條至第 115 條以及國際法其他規則，只要與本部分不相牴觸均適用於專屬經濟區」
等條文規定，並將其廣義解讀成：
1. 《公約》視所有國家在沿海國專屬經濟區內享有等同於第 87 條之公 海自由，包含航行自由與飛越自由。
2. 《公約》暗示美國海軍在沿海國專屬經濟區內的海上演習和偵察飛 行（屬於條文中規範之「船舶和飛機的操作」）為合法行為。53
51 Margaret K. Lewis, “An Analysis of State Responsibility for the Chinese-America Airplane Collision Incident,” New York University Law Review, Vol. 77, No. 5(2002), pp. 1410-1411。
52 同註 51。
53 同註 33，頁 465-466。
國際海洋法法庭法官高之國認為，中國從未妨礙南海的航行自由，
美國和中國的爭議點在於核心問題的不同。中國關切的是島礁的領土 主權爭議以及周圍的海洋權益，美國則關心中國在南海所主張的專屬 經濟區範圍內的航行自由包含了哪些權利。54
根據中國 1998 年《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第十 一條：「任何國家在遵守國際法和中華人民共和國的法律、法規的前提 下，在中華人民共和國的專屬經濟區享有航行、飛越的自由⋯」，55又 中國主張該法與《聯合國海洋法公約》規定完全一致，56因此中國不認 為其曾經妨礙過南海區域的航行自由，而外國船舶與飛行器需尊重沿 海國之相關法律規定。美國與中國的爭議點在於美國在中國所主張的 專屬經濟區內享有哪些航行自由權利。以 2001 年美國EP-3 偵察機與中 國殲八戰機擦撞事件為例，對於中國而言，美國軍艦或飛行器在其專 屬經濟區與上空範圍似乎正進行間諜行動；而對於美國而言，其軍艦 在該上空享有飛越自由。