第一節 研究動機與目的
壹、 研究動機
美國國防部於今年(2016 年)四月中公布了 2014 年十月至 2015 年 九月之間的「航行自由行動」(Freedom of Navigation, FON Report)年度 報告，點名十三個過度主張海洋主權之國家，去年則列舉出十九國。
綜觀美國國防部網站上公開之航行自由計畫報告，自 1992 年起，每年 年度報告必會點名至少一名汶萊以外的南海爭端方成員。1
南海資源豐富，周邊國家自 2009 年向大陸礁層界限委員會提出外 部大陸礁層劃界案，無不是希望能對其所主張的大陸礁層上獲取石油 等天然資源。此外，對域外國家來說，南海海域包含麻六甲、巽他、
龍目海峽，為連結太平洋與印度洋的主要交通管道，因此維持南海航 道通暢也是維持貿易順暢。
近年來，南海爭端情勢上升，矛頭多指向中國在南海島礁的填海 造陸行為。美國以捍衛南海航行自由為號召，多次出動驅逐艦或航空 母艦至南海海域挑戰中國大陸的海域主張。而中國則以南海從未有阻 礙航行之事件或疑慮，反擊美國的挑戰行為才是企圖破壞南海區域現 狀。現階段看來，在中美兩國未達成共識前，美國在各大洋行之有年 的航行自由計畫會在南海持續下去。而透過航行自由計畫之執行，可 以了解美國意圖、分析南海爭端聲索國之主張，以及美國與各沿海國 之關係，其影響力不容小覷。
1 南海爭端方包含：中國大陸、菲律賓、越南、馬來西亞、印尼、汶萊、臺灣。
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在外界對於美國的航行自由計畫之確切內容、真實定義仍處於一 模糊狀態上，本論文之研究動機如下：
一、 美國為何以執行航行自由計畫為由介入南海？
中華民國內政部所於 1947 年公布「南海諸島位置圖」，圖中畫有 十一段線，圍出一海洋範圍，並於 1991 年由我國政府正式提出Ｕ形線 內水域為歷史性水域之主張。縱使近年來，有關該海域內之島嶼主權 與海洋劃界存有爭議，南海各爭端國仍透過相關外交協商或漁業協議，
和平使用該海域。在不碰觸主權前提下，皆不致將區域情勢升高。
根據《聯合國海洋法公約》，船舶於公海享有航行自由權。然而，
美國身為南海爭端國之域外國家，何以將航行自由計畫引入南海海域，
除了質疑沿海國家對於南海島嶼或岩礁之認定，更有甚者挑戰某些南 海國家領海法中關於外國船舶無害通過之規定。以上行為，是否意味 美國欲在《聯合國海洋法公約》基礎上，藉由航行自由計畫之執行，
進行符合自身國家利益之南海主張？
一旦允許美國於南海區域執行航行自由計畫，是否形同默認其在 南海之主張，等於削弱我國一直以來所主張之歷史性水域之權利，不 可不慎。
二、 我國為何要接受美國航行自由計畫之挑戰？
近年來，我國政府一再強調臺灣將成為區域和平締造者。若單從 美國國防部所公開之航行自由計畫報告書視之，從 2011 到 2015 年間，
美國認為臺灣過度主張之項目有二：「外國軍艦或政府船隻進入領海之 事先通知」與「過度直線基線主張」。美國的航行自由報告雖未能判定
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臺灣的領海主張有違國際法之事實，但此「過度主張」之指控，對於 我國在國際上之角色定位與形象，勢必有一定程度影響。
不過，比起臺灣、菲律賓等南海主權聲索國近年來受到美國點名 過度主張項目平均為兩項，中國大陸則計有六項，2包含「過度直線基 線主張」、「領海無害通過的預先許可申請」、「鄰接區的司法管轄權」、
「專屬經濟區上空的司法管轄權」、「將外國船隻於專屬經濟區內測量 活動視為犯罪行為之國內法律」與「無進入一國領空企圖之外國飛行 器通過航空識別區之限制」。從上述針對中國之過度主張項目之多，幾 乎可以確定美國近年執行航行自由計畫之主要挑戰對象應為中國大 陸。
三、 近年美國挑戰南海國家之過度主張變化
若美國利用執行航行自由計畫此國際法主張做為介入南海區域之 手段之假設為真，那麼就有必要檢視其所點名之「過度主張」依據是 否具備合法性。另一方面，若中國遭美國所指控之項目均屬實，又為 何美國各年度所挑戰的項目並不一致？據此，若能分析探究美國每年 執行航行自由計畫之項目偏好或目的原因，應更能了解美國於南海區 域利益之維護。
貳、 研究目的
本篇論文欲以美國航行自由計畫之政策內涵為出發，探討其在南 海海域之國家利益及基本立場。時間範圍將聚焦在歐巴馬政府時期，
2 請參考表格一「美國航行自由計畫針對南海聲索國之過度海域主張挑戰(1992-2016)。」
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從歐巴馬總統「重返亞太」之戰略布局，企圖整理出其利用航行自由 計畫所欲達成之目的，並且就南海周邊國家與美國內部各部門之反應，
檢視美國是否單純為捍衛航行自由而行使該政策，亦或是針對區域內 國家之特定行為而進行之。依據歐巴馬政府任內所公布之各年度報告 內容及點名理由，檢視其主張之正當性，並從國際法及國際政治角度 分析之。
本研究希望釐清下列所示之問題：
一、 何謂美國的航行自由計畫？其實際執行手段，與傳統公法所定 義之航行自由有無差別？
「航行自由」的概念是源自於海洋自由原則。知名法學家格勞秀 斯認為海洋無法被任何人佔有，應為大家共同使用，並受到國際普遍 承認。發展到現今，《聯合國海洋法公約》雖然限制一國之領海內，該 沿海國具有排他之專屬權，但第 17 條仍規定，在本公約限制下，所有 國家之船舶均享有無害通過領海的權利。
而在領海之外，基於國家主權不會延伸出其領海範圍，各國之公 海航行自由應受到保障，因此「航行自由」在「本質上是一消極的權 利表現形式」。3
對於美國此一海洋霸權，雖未簽署《聯合國海洋法公約》，仍多次 表示願意尊重並遵守。在挑戰世界各海域之航行自由權利時，就其對 該海域之定義，援引《聯合國海洋法公約》之規定，進行對應之挑戰 主張，以維持其挑戰之合法性。例如：若認定巴丹群島附近水域並非
3 王冠雄，「航行自由內涵及其在南海海域意義之初探」，第三屆兩岸國際法學論壇學術研討會實錄
（臺北：國立政治大學國際事務學院國際法學研究中心，2013 年 4 月），頁 72-73。
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如菲律賓主張之合法領海，則會挑戰其「主張群島水域為內水」。因此，
應能透過美國實際執行航行自由計畫之手段，了解其與傳統公法所定 義之航行自由權有無差異，以了解美國是否具堅持或創造其海洋秩序 之企圖。
二、 歐巴馬政府的航行自由計畫為何？
根據美國國防部發言人Jeff Davis表示，美國進行幾十年的航行自 由行動並不針對特定國家；僅對有過度主張領海的國家，美國以無害 通過方式挑戰其過度海域主張。而南海地區應繼續做為國際航道，讓 所有國家得以自由航行通過。4
美國國防部立場認為其在南海的航行自由計畫是為維護國際航道 之海域的自由通行，而歐巴馬政府在針對南海爭端國家如菲律賓、越 南、臺灣、印尼、馬來西亞時，均挑戰其領海主張；針對中國大陸時，
則外加挑戰其專屬經濟區上空或海洋之管轄。本篇論文期能檢視美國 歐巴馬政府期間在南海區域所執行的自由航行計畫是否有傾向於領海、
鄰接區或是專屬經濟區之過度海域主張？若有，也許存在歐巴馬政府 於南海海域範圍內所追求某種航行自由之暗示或其國家利益。
三、 歐巴馬政府任內所執行之航行自由計畫目的是否達成？
2016 年 7 月中旬以來，南海仲裁案落幕，區域情勢緩和，中菲政 府修補關係，但中國大陸填海造陸、改變現狀的行動未曾停止，導致 美國政府與學界之間傳出了應當加強航行自由計畫之聲浪。美軍「迪
4 「五角大樓發言人：美國南海巡航就是要挑戰『越權主張』」，（2015 年 11 月 5 日），2017 年 10 月 15 日下載，《BBC 中文網》，http://www.bbc.com/zhongwen/trad/world/2015/11/151105_south-c 越 hina_sea_us_china。
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凱特號」(USS Decatur)於 10 月駛入永興島與中業島之行動，被美國海 軍 戰 爭 學 院 教 授 詹 姆 斯 · 霍 姆 斯 (James Holmes) 評 為 「 不 顯 眼 (Unambitious)」，認為迪凱特號平順通過該水域之行為，正如默認該水 域為北京所主張之領海而行使之無害通行，5應該於通行時起降直升機 等行為才算達到挑戰效果。然而另一方面，《外交家》(The Diplomat) 則刊載中國南海研究院客座教授馬克·瓦倫西亞(Mark J. Valencia)之意 見，其認為儘管迪凱特號在進入該中國所主張之領海範圍內並未事先 通報，仍是一「多餘、不必要、挑釁」之行為。6
因此，本研究期待能夠透過疏理美國航行自由計畫之政策手段、
次數與主張，理解其真實目的。