航行自由計畫政策之制定

「航行自由計畫」政策始於 1979 年，由卡特總統所提出，並在往 後為各任政府所執行、並且加以完善。以下將依照卡特總統以降之歷 任總統，包含：雷根總統、老布希總統、柯林頓總統、小布希總統，

就航行自由計畫之政策發展進行說明：

壹、 卡特政府

美國的航行自由計畫始於由卡特總統(Jimmy Carter)於 1979 年首 次提出。在提出航行自由計畫之前，對於第三次聯合國海洋法會議內 容之討論，卡特政府一向極為重視。在會議結束後三年間，美國針對 違反海上航行自由的案例，提出了 40 件抗議書。²⁰

1979 年 8 月，有鑒於聯合國海洋法會議已經召開六年，卡特政府 公布一政策，命美國海軍或空軍進入主張領海海域超過三英里(3 miles) 之國家水域。儘管可能會發生更多衝突，但卡特政府表示，向他國宣 示美國行之有年之主張(historic American contention)，以確保距離沿海 國三英里以外的海域之自由通行權利是必要的。並且，國防部官員指 出，因為美國認為這些可自由通行之海域屬於公海，因此不會向沿海 國提出預先通知。卡特政府認為，有別於過去透過外交抗議等協商手 段，由海軍執行的航行自由行動是更主動且有效的政策。²¹

故由此可知美國航行自由計畫，亦是卡特政府用以更為有效率執

20 同註 4，頁 113-115。

21 “U.S. Will Challenge Coastal Sea Claim that Exceed Three Miles,”(August 10, 1979), download date:

2017/10/15,《The New York Times》,

http://www.nytimes.com/1979/08/10/archives/us-will-challenge-coastal-sea-claims-that-exceed-3-mile s-navy-and.html.

行、強化美國捍衛航行與飛越自由權利之手段。特別是卡特在宣布此 計畫時表示：「鑑於美國在世界事務中的顯著地位，他感到不得不採取 主動去保衛其權利免受沿海國家的非法侵蝕。」²²

貳、 雷根政府

雷根政府(Ronald Reagan)時期，素有美國的「海洋戰略」年代之稱。

在 1982 年《聯合國海洋法公約》第三次會議結束後，並未立即簽署《聯 合國海洋法公約》，因為雷根總統認為第十一部分有關國際海床底土資 源開採的限制，不利美國國家利益，不過總統仍利用行政命令，對自 由航行權進行定義與規範。

1982 年底公布《國家安全決策指針 72 號》文件(National Security Decision Directive 72)，以United States Program for the Exercise of Navigation and Overflight Rights at Sea為主旨，說明美國在不同意加入

《聯合國海洋法公約》時，有必要詳細列舉六類「過度海域主張」

(Excessive Maritime Claim)之情況，以保護美國利益，包含：1. 未被美 國承認的歷史海灣或水域、2. 大陸領海基線未依照《聯合國海洋法公 約》劃設、3. 針對超過三浬未到十二浬領海範圍內有：a. 用於國際航 行的重疊海峽，但不准予潛艦、軍機飛越、軍艦無預先通知通行；b. 軍 艦通過需要預先通知獲授權； c. 核動力船艦通過需要特殊規定者要求、

4. 領海寬度主張超過 12 浬、5. 其他關於 12 浬外如專屬經濟區內與公 海自由有關之限制、6. 群島主張涉及：a. 未符合《聯合國海洋法公約》、

b. 不准群島水域航道之無害通行。並且美國會例行的執行以上主張以

22 曲升，「美國『航行自由計畫』初探」，美國研究（中國大陸），第 1 期（2013 年），頁 110。

保護美國權利。²³

此外，雷根政府在 1983 年 3 月 10 日發表有關美國海洋政策之聲 明中，開宗明義肯定美國在有關海洋之習慣法或條約法發展中所扮演 的領導地位，並且針對美國因國際海床開發之規定不利於已開發國家、

也未能滿足開發中國家而不簽署《聯合國海洋法公約》的前提下，仍 肯定《聯合國海洋法公約》中有關海洋使用之規範與實踐符合全體會 員國。對此，雷根總統在符合《聯合國海洋法公約》的規範下，提出 三點決議，包含：第一，美國將接受並執行《聯合國海洋法公約》中 有關航行與飛越之權利，同時以互惠原則，尊重沿海國之相關規定。

第二，美國將會執行符合公約規定之航行與飛越自由權；第三，宣告 美國 200 浬之專屬經濟區權利。

其中有關航行自由計畫之第二點決議原文如下：

其次，美國將以符合《公約》規定之利益平衡，在全球行使、

維護航行與飛越之權利與自由。但美國不會默認其他國家限制國際 社會之航行、飛越以及其他有關公海之使用與自由權利之單方行 為。²⁴

由此可知，美國「不會默認」他國單方面針對外國船舶在類似公 海海域有關航行與飛越自由之限制行為。這也可以凸顯出，美國為何 得以在往後航行自由計畫中，針對有過度海域主張之國家，隨著該國

23 “U.S. Program for the Exercise of Navigation and Overflight Rights at Sea(National Security Decision Directive 72),”(1982/12/13), download date: 2017/10/15, 《Federation of American Scientists》, http://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-072.htm.

24 原文為：“Second, the United States will exercise and assert its navigation and overflight rights and freedoms on a worldwide basis in a manner that is consistent with the balance of interests reflected in the convention. The United States will not, however, acquiesce in unilateral acts of other states designed to restrict the rights and freedoms of the international community in navigation and overflight and other related high seas use.” United States Oceans Policy, Statement by the President, (1983/3/10).

國內之海洋劃界或海域主張之立法演進，提出相應之越權主張挑戰。

參、 老布希政府

關於航行自由計畫，老布希總統(George H.W. Bush)於 1990 年公布 了《國家安全決策指針第 49 號》(NSD-49)，²⁵其中在航行自由計畫之 主題下，重申該計畫之目的，為美國「不會默認」他國過度的海域主 張，以維護美國在全球之機動性。另外，該指針中也重申，美國雖然 未簽署《聯合國海洋法公約》，但仍視該公約中有關航行與飛越自由之 規定，明確反應出當前之習慣國際法，並會尊重《聯合國海洋法公約》

之規定，在該公約之條約下，在全球執行捍衛航行與飛越權之行動。

在過度海域主張項目上，重申了雷根政府之分類，並針對航行自 由計畫之政策指導上，做出國務院與國防部之分工：

一、 國務院之職責

國務院應透過其外交管道，促使有過度主張海域之國家重新檢視 其立法是否符合習慣國際法中之相關規定，並果斷地維護美國在國際 法下之航行與飛越權利，以盡力避免該過度海域之主張被視為美國之 默認。

二、 國防部之職責

國防部應計畫並利用軍艦與軍機週期性地執行航行自由計畫之行 動，於每半年向國務院與國家安全顧問就計畫執行行動進行報告、每 一年公布前一年度之航行自由計畫報告，並收錄、列舉出前一年度所

25 “Freedom of Navigation Program, National Security Directives (NSD-49),” (1990/10/12), download date: 2017/10/15, 《Federation of American Scientists》, http://fas.org/irp/offdocs/nsd/nsd49.pdf.

挑戰之國家與其過度海域之主張，但不列出實際日期與次數。²⁶

在《國家安全決策指針第 49 號》，就航行自由計畫進行了更詳盡 之規範，展現美國延續、完整此一計畫之決心。

肆、 柯林頓政府

柯林頓總統(Bill Clinton)於 1994 年同意簽署《聯合國海洋法公約》， 然而卻在國會被擋下。在中菲美濟礁事件後隨後，相較於過去總統均

27 原文為:” The United States is concerned that a pattern of unilateral actions and reactions in the South China Sea has increased tensions in that region. The United States strongly opposes the use or threat of force to resolve competing claims and urges all claimants to exercise restraint and to avoid destabilizing actions. The United States has an abiding interest in the maintenance of peace and stability in the South China Sea. The United States calls upon claimants to intensify diplomatic efforts which address issues related to the competing claims, taking into account the interests of all parties, and which contribute to peace and prosperity in the region. The United States is willing assist in any way that the claimants deem helpful. The United States reaffirms its welcome of the 1992 ASEAN Declaration on the South China Sea. Maintaining freedom of navigation is a fundamental interest of the United States. Unhindered navigation by all ships and aircraft in the South China Sea is essential for the peace and prosperity of the entire Asia-Pacific region, including the United States. The United States takes no position on the legal merits of the competing claims to sovereignty over the various island, reefs, atolls, and cays in the South China Sea. The United States would, however, view with serious concern any maritime claim or restriction on maritime activity in the South China Sea that was not consistent with international law, including the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea.”“Daily Press Briefing,” (1995/5/10), download date: 2017/10/15,《U.S. Department of State》, http://dosfan.lib.uic.edu/ERC/briefing/daily_briefings/1995/9505/950510db.html.

維持則採取強烈立場。²⁸ 從上述三個事件：總統簽署《聯合國海洋法 公約》、國務院發表「南海聲明」、助理國防部公開表示對南海航行自 由之立場，可以看出柯林頓政府對於《聯合國海洋法公約》以及維護 美國航行自由權利的重視。

柯林頓政府認為，《聯合國海洋法公約》所保障之海洋航行自由，

對美國國家安全與經濟具有重大國家利益。²⁹由此可知，簽署《聯合國 海洋法公約》對柯林頓政府來說，是可以強化其在南海區域實質參與 的大前提，達到「符合國際法」之標準，得到沿海國家之信服。

1995年，《總統決策指針第33號》(PDD/NSC-33)中，針對航行自由 與軍事行動，制定政策程序，但內容未公開。³⁰

伍、 小布希政府

小布希政府(George W. Bush)上任後延續過去政府基地關閉與重整 的法案之外，進行全球軍事基地重新部署的計畫，並由國防部長倫斯 斐(Donald Rumsfeld)於 2003 年發表了「全球軍事展現與基地整合戰略 備忘錄」。³¹

任內第一年即發生震驚全球的九一一事件，使得小布希總統前三、

四年的外交政策重心以反恐為主，並採取先發制人的預防戰爭措施；

28 同註 12。

29 “Message from the President of the United States Transmitting United Nations Convention on the Law of the Sea, with annexes, done at Montego Bay, December 10, 1982(The “Convention”), and the Agreement relating to the Implementation of Part XI of The United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982, with Annex, adopted at New York, July 28. 1994(The “Agreement”), and signed by the United States, Subject to Ratification, on July 29, 1994,”(1994/10/7), download date:

2017/10/15, 《United States Senate Committee on Foreign Relations》, https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/treaty_103-39.pdf.

30 王傑群，「美國布希政府亞太軍力部署調整對區域安全的影響(2001-2006)」，中興大學國際政治

研究所碩士學位論文（2006 年），頁 110。

31 同註 30，頁 100。

具有龐大伊斯蘭教信徒的南海周邊國家亦是反恐行動的目標之一，加 上其個人與政黨傾向對中國崛起意圖的不確定，使得小布希在全球部 署的大框架下，從過去「重歐輕亞」走向「重歐偏亞」，裁減駐歐美軍，

強化與日本同盟關係，直接點名圍堵中國，重建同盟國關係。³²

小布希任內的對於維護航行自由政策之轉變，可以反映在美國執 行航行計畫報告的公布上—2001-2003 年的年度報告是統一於 2004 年 公布、2004 年受航行自由計畫挑戰的國家總數量也只有 7 個，2005 年 6 個、2006 年 5 個，為歷年來最低，但其中在南海部分則從 2004 年開

小布希任內的對於維護航行自由政策之轉變，可以反映在美國執 行航行計畫報告的公布上—2001-2003 年的年度報告是統一於 2004 年 公布、2004 年受航行自由計畫挑戰的國家總數量也只有 7 個，2005 年 6 個、2006 年 5 個，為歷年來最低，但其中在南海部分則從 2004 年開