第五章 對美國航行自由計畫之檢討
第三節 歐巴馬政府之航行自由行動是否創造國際法原則？
國際法院規約對於國際習慣法之定義，認為應包含客觀與主觀兩 個要素。客觀上，必須有一個通例之存在，且此一通例需經過普遍與 重複地效仿與實踐；主觀上，行為者在從事此種通例行為時，認為其 具有法之信念(opinio juris sive necessitatis)，如此國際習慣才會形成。
而國際習慣法所形成的時間點，是事實問題，即當一個被國家反覆實 踐之行為，已被國際社會視為具有法律約束力或權利時，就可被認為 是國際習慣法。22
從歐巴馬政府任內於南海所執行四次公開的航行自由行動中，其 公開過去美國政府所反覆實踐之維護航行自由權利之過程，似乎有欲 創造國際法原則的意圖。以下分項說明之。
壹、 軍艦是否也享有領海之無害通過權
在第四次迪卡特號的航行自由行動後，白宮發言人厄尼斯特(Josh Earnest)表示，航行自由行動的目的，是在表明沿海國不得非法限制美 國和所有國家根據國際法有權行使之航行自由權。23
22 丘宏達著，陳純一修訂，現代國際法，（臺北：三民書局股份有限公司，2014 年 1 月），頁 75-80。
23 Idrees Ali and Matt Spetalnick, “U.S. warship challenges China’s claims in South China Sea,”
(2016/10/21), download date: 2017/10/15, 《Reuters》,
https://www.reuters.com/article/us-southchinasea-usa-exclusive/u-s-warship-challenges-chinas-claims-in-south-china-sea-idUSKCN12L1O9.
海洋的航行自由之所以重要，在於當前世界經濟體下，保證商品 國國防部發言人戴維斯(Capt. Jeff Davis)表示，美國「尊重任何軍艦在 國際水域的航行自由權」(“respect the freedom of all nations to operation military vessels in international waters”)。25 後來證實，中國軍艦進入白 令海後，先穿過了國際水域，再穿越了俄羅斯堪察加半島(Kamchatka
24 Geoffrey Till, “The Freedom of the Seas: Why it matters,” (2011/11/30), download date: 2017/10/15,
《U.K. Foreign & Commonwealth Office》,
https://www.gov.uk/government/publications/the-freedom-of-the-seas-why-it-matters/the-freedom-of-t he-seas-why-it-matters.
25 Helene Cooper, “In a first, Chinese Navy Sails Off Alaska” (2015/9/2), download date: 2017/10/15,
《The New York Times》,
https://www.nytimes.com/2015/09/03/world/asia/in-a-first-chinese-navy-sails-off-alaska.html.
26 Sam LaGrone, “Chinese Warships Made ’Innocent Passage’ Through U.S. Territorial Waters off Alaska,” (2015/9/3), download date: 2017/10/15, 《USNI News》,
https://news.usni.org/2015/09/03/chinese-warships-made-innocent-passage-through-u-s-territorial-wat ers-off-alaska.
27 Jim Sciutto, “Chinese navy ships entered U.S. waters off Alaska coast,” (2015/9/4), download date:
2017/10/15, 《CNN》,
https://edition.cnn.com/2015/09/04/politics/china-ships-alaska-us-waters/index.html.
中國國防部發言人則吳謙表示，中國軍艦是按照年度計畫，在結 束「海上聯合—2015(II)」中俄聯合演習後，由白令海峽經由塔納加海 峽進入西太平洋海域進行遠海訓練。吳謙認為，根據國際法，塔納加 海峽用於國際航行，因此各國軍艦與軍機在該海域享有海峽過境通行 權。28 中國與美國對於中國軍艦在白令海峽之航行性質定義不同。美 國海軍戰爭學院克拉斯卡教授假設，中國認為白令海周邊海域性質對 美國而言如同南海對於中國，因此中國軍艦跑到白令海周圍，勢必可 以激怒美國，但美國卻依據海洋法公約解釋中國軍艦行為。29美國以承 認中國權利作為回應。30
《外交家》中國事務編輯夏舒(Shannon Tiezzi)認為，美國國防部 對於中國軍艦進入美國領海12浬未表示任何疑慮，顯示美國對於領海 無害通過權利的肯定，美國這種反應可能暗示美國試圖將中國也納入 這樣的體系。31
貳、 挑戰「潛在的」過度海域主張
航行自由計畫追求的是在國際法規定之下，所有國家均可享有海 洋與空域中之一切權利、自由以及合法使用(“all the rights, freedoms, and lawful uses of the sea and airspace available to all nations under international law”)。在這個基本原則上，美國所挑戰的是任何的過度海 域主張本身(“the excessive nature of maritime claims”)，而不是針對做出
28 「中國海軍 5 艘軍艦盡美阿留申群島 國防部證實」，（2015 年 9 月 25 日），2017 年 10 月 15 日 下載，《搜狐軍事網》，http://mil.sohu.com/20150925/n422071715.shtml.
29 同註 26。
30 Sean Henseler, “Why We Need South China Sea Freedom of Navigation Patrols, ” (2015/10/6), download date: 2017/10/15, 《The Diplomats》,
https://thediplomat.com/2015/10/why-we-need-south-china-sea-freedom-of-navigation-patrols/.
31 Shannon Tiezzi, “Confirmed: Chinese Navy Entered US Territorial Waters Off Alaska,” (2015/9/4), download date: 2017/10/15, 《The Diplomat》,
https://thediplomat.com/2015/09/confirmed-chinese-navy-entered-us-territorial-waters-off-alaska/.
該過度海域主張的沿海國家(“the identity of the coastal nations asserting
32 “U.S. Department of Defense Freedom of Navigation Program Fact Sheet” (2015/03), download date:
2017/10/15, 《U.S. Department of Defense》,
http://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/gsa/cwmd/DoD%20FON%20Program%20--%20Fact
%20Sheet%20(March%202015).pdf.
33 Lynn Kouk, “The U.S. FON Program in the South China Sea: A lawful and necessary response to China’s strategic ambiguity,”(2016/07), download date: 2017/10/15,《The Brookings Institution》, pp.
18-20,
https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/07/The-US-FON-Program-in-the-South-China-S ea.pdf.
34 Sam LaGrone, “U.S. Warship Conducts South China Sea Freedom of Navigation Operation,”
(2016/10/21), download date: 2017/10/15, 《USNI News》,
https://news.usni.org/2016/10/21/u-s-warship-conducts-south-china-sea-freedom-navigation-operation .
35 “Document: SECDEF Carter Letter to McCain On South China Sea Freedom of Navigation Program,”(2016/1/5), download date: 2018/1/15, 《USNU News》,
https://news.usni.org/2016/01/05/document-secdef-carter-letter-to-mccain-on-south-china-sea-freedom -of-navigation-operation.
美國仍主張在該海域有航行自由權，同時，也視為歐巴馬政府先發制 人的反對潛在的過度海域主張。36
由此可看出，歐巴馬政府在拉森號的行動中，針對渚碧礁之法律 地位、是否享有12浬領海，似乎有想為尚未明確的島礁地位賦予定義，
並由過去挑戰「既有的」轉向「潛在的」越權主張。
在拉森號行動中，美國所挑戰的項目到底應歸類為「領海無害通 過」、「領海的事先通知」，或島礁之性質而有爭議，因此有不少批評認 為，歐巴馬政府應該要立即公開說明，以澄清該行動訊息。37 第二次 威爾伯號挑戰西沙群島中建島12浬行動後，美國國防部部長室(Office of the Secretary of Defense)則於當日公開聲明。38
然而，航行自由行動大部份的執行情況如同助理國務卿丹尼爾・
羅素(Danny Russel)所稱，國防部高層或第七艦隊未必會對外宣布所有 航行自由行動，有些行動必須透過雷達和追蹤才可以被知道。39
而美國國內有些軍事專家與學者認為，公開航行自由計畫並不符 合該政策之宗旨，並且具有風險性。例如，美國前海軍軍令部部長(Chief of Naval Operations)羅福賀(Gary Roughead)認為，作為一個持續性的政 策，航行自由行動不應該針對特定挑戰項目，沒有事前的通知的行動，
36 同註 33，p. 20。
37 Euan Graham, “Innocent passage: Did the US just fumble its South China Sea strategy?”(2015/11/4), download date: 2018/1/15, 《The Interpreter》,
https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/innocent-passage-did-us-just-fumble-its-south-china-sea-strategy.
38 Sam LaGrone, “U.S. Destroyer Challenged More Chinese South China Sea Claims in New Freedom of Navigation Operation,”(2016/1/30), download date: 2018/1/15, 《USNI News》,
https://news.usni.org/2016/01/30/u-s-destroyer-challenges-more-chinese-south-china-sea-claims-in-ne w-freedom-of-navigation-operation.
39 Colin Clark, “’Lot of Noise’, Little Change In Philippine-US Relationship: State,” (2016/10/12), download date: 2017/10/15, 《Breaking Defense》,
https://breakingdefense.com/2016/10/lot-of-noise-little-change-in-philippine-us-relationship-state/.
將更能符合航行自由政策宗旨。40 美軍海軍戰爭學院教授卡斯卡及佩 德羅佐也認為，當中國海上民兵已經有能力騷擾拉森號，事前公開航 行自由行動，有危及美國此項任務及海軍性命的可能性。41將美國航行 自由行動公開是有風險性的。
因此，美國航行自由計畫不應該作為美國軍事實力的投射手段，
而是該回到政策本質，在合乎國際法的前提下，以外交管道為主，如 同其他的不應公開的外交溝通訊息(diplomat communication)，避免外界 過度解讀各別航行自由行動所代表之法律意義，曲解航行自由行動之 政策本意。42
航行自由計畫此一政策之制定具有反覆為之、實踐之法律意涵。
航行自由政策之制定，是美國為了面對他國過度的越權主張時，能實 質採取行動、進行挑戰，以避免默認該越權主張情形之發生。除了在 卡特與雷根政府之政府有關維護航行自由權之文件多次重申外，在美 國海軍的《海軍指揮官行動法律手冊》(The Commander’s Handbook on the Law of Naval Operations)中，再次強調了雷根總統的海洋政策聲明，
並且將維護航行自由作為美國之責任：
當海洋國家企圖默認過度海域主張、未能在受限制的情況下繼 續主張其國際航行與飛越權利，這些主張和限制，在長久未被
40 Paul Haenle & Gary Roughead, “North Korea and The South China Sea: What’s Next?” (2016/9/27), download date: 2017/10/15, 《Carnegie-Tsinghua Center for Global Policy》,
http://carnegietsinghua.org/2016/09/27/north-korea-and-south-china-sea-what-s-next-pub-64701.
41 Raul Pete Pedrozo & James Kraska, “Can’t Anybody Play This Game? US FON Operations and Law of the Sea,”(2015/11/17), download date: 2018/1/15, 《Lawfare》,
https://www.lawfareblog.com/cant-anybody-play-game-us-fon-operations-and-law-sea.
42 Mira Rapp-Hooper, “Washington’s Message in the South China Sea,” (2015/11/25), download date:
2017/10/15, 《Center for a New American Security》,
https://www.cnas.org/publications/commentary/washingtons-message-in-the-south-china-sea#.V7kK3 GPy-1Y.
實踐下，可能會被視為是國際社會接受這些主張，自我限縮了 這些海洋範圍與其周圍空域的國家實踐。因此，對海洋國家而 言，必須以外交手段抗議所有沿海國可能的過度海域主張，並 且反覆實踐其航行與飛越自由。43
手冊中再次強調美國航行自由計畫是透過美國國務院的外交抗議 及美國武裝部隊(US Armed Forces)執行行動，在政治中立(politically neutral)與不激化衝突(non provocative)的前提下相互進行，以挑戰他國 的過度海域主張，並鼓勵各國修改其越權主張，以符合聯合國海洋法 公約。44