第四章 歐巴馬政府重返亞太戰略與航行自由行動
第四節 歐巴馬政府航行自由行動之法律與外交意涵
從歐巴馬政府四次的海上航行自由行動之挑戰中，有兩點發現：
第一，美國前三次航行自由行動，均針對中國於南沙、西沙群島填海 造陸工程後面積最大之島礁，並就其島礁特徵及其周圍水域性質進行 領海無害通過或公海航行自由之挑戰。其中，美國在不希望過份挑釁 中國、激化區域情勢的前提下，針對上述之島礁，執行了進入領海事 前通知的無害通過挑戰，但受到美國國內學界部分批評，認為美國默 認中國於南沙與西沙群島人工島嶼之領海主張後，似乎在第四次行動 中進行修正，避開可能有領海爭議的島礁，不挑戰沿海國領海無害通 過的事先通知，而改以於中國於1996年所通過之領海基線範圍內進行S 形航行，以挑戰中國的西沙群島領海基線。避開法律地位具爭議的海 上地物，藉由此可視為美國於南海執行航行自由行動的法律考量轉 變。
第二，歐巴馬政府四次公開的航行自由行動順序，為南沙群島、
西沙群島、南沙群島、西沙群島。所挑戰的海域，為填海造陸後面積 第一大（美濟礁與永興島）、第二大（渚碧礁）、第三大（永暑礁），以 及西沙群島最南端（中建島）之島礁。這些美國所挑戰的人工島礁，
除了為目前面積最大外，島上亦有軍事化傾向之設施，例如機場跑道、
深水港、燈塔等。由此可知，歐巴馬政府於南海執行四次公開的航行 自由行動具有高度戰略意涵。
壹、 四次航行自由行動之法律意涵 一、 低潮高地或島礁
自拉森號作為美國第一次將航行自由行動公開於媒體討論後，國 際關係與國際法學者關注於美國軍艦所經過之海上地物之性質，以及 美國是否就該海上地物所衍生出周圍水域性質是否做出相對應行動。
根據哈佛大學政府學院所整理有關航行自由之報告書，列出兩個可 能的航行自由行動之挑戰：
1. 低潮高地之12浬領海主張
航行自由行動之挑戰方式，可能於該低潮高地12浬內進行非無害 通過，例如：在該低潮高地12浬內海域起降直升機。
2. 領海無害通過事先告知
可挑戰之手段為通過該領海範圍時，不事先告知該沿海國，而逕自 進行無害通過。
上述兩種在島礁12浬內航行挑戰手段，也是歐巴馬政府公開於媒 體的前三次航行自由行動中，最常被討論、檢討的挑戰方式。79 80
在第一次拉森號的航行自由行動時，國際關係及國際海洋法學者 多將此次行動聚焦在美國如何看待目前渚碧礁作為一海上地物的性質，
進而在其周圍水域是否採取相對應的行動。根據2015年1月之前的衛星 圖像中，渚碧礁為一低潮高地，高潮時完全淹沒在海平面下，低潮時 露出水面。81在中國填海造陸工程後，從2015年9月時更新的衛星照片，
79 同註77。
80 Gregory Poling, “South China Sea FONOP 2.0: A Step in the Right Direction,”(2016/2/2), download date: 2018/1/15, 《Asia Maritime Transparency Initiative》,
https://amti.csis.org/south-china-sea-fonop-2-0-a-step-in-the-right-direction/.
81 Mark Su, “Subi Reef” (2017/12/16), download date: 2018/1/15, 《Centre for International Law National University of Singapore》,
渚碧礁面積約3.95平方公里，82僅次於也是填海造陸後面積為5.58平方
況且，美國國務院海洋的限制(Limits in the Seas)的報告中，亦引 用了《聯合國海洋法公約》第60條規定，堅持人工島礁及其設施均不
https://cil.nus.edu.sg/south-china-sea-satellite-mapping-project/subi-reef/.
82 “Subi Reef Tracker,” (2016/7/24), download date: 2018/1/15, 《Asia Maritime Transparency Initiative》, https://amti.csis.org/subi-reef/.
83 Sean P. Henseler, “US A strategic Ambiguity in the South China Sea,” (2015/11/5), download date:
2017/10/15, 《The Diplomat》,
https://thediplomat.com/2015/11/us-astrategic-ambiguity-in-the-south-china-sea/.
84 Yefei Chen & Cedric Sam, “The Scale of South China Sea Reclamation Projects,” (2015/9/19), download date: 2017/10/15, 《South China Morning Post》,
http://multimedia.scmp.com/south-china-sea-islands-scale/.
85 “Limits in the Seas, No.143 China: Maritime Claims in the South China Sea,”(2014/12/5),《United States Department of State Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs》, pp. 12-13.
86 Euan Graham, “Innocent passage: Did the US just fumble its South China Sea strategy?”(2015/11/4), download date: 2018/1/15, 《The Interpreter》,
https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/innocent-passage-did-us-just-fumble-its-south-china-sea-strategy.
二、 領海無害通過或是公海航行自由？
美國戰略與國際研究智庫高級顧問葛來儀(Bonnie Glaser)與美國 海軍戰爭學院教授達頓(Peter Dutton)主張，拉森號行經渚碧礁12浬之行 為，並不是在挑戰渚碧礁是否擁有12浬領海，而是他在可以主張領海 範圍的鐵線礁(Sand Cay)12浬內。拉森號的行動，是並不是直接挑戰渚 碧礁的領海主張，而是包含渚碧礁在內、由鐵線礁所「可能」主張的 12浬「領海範圍之事前通知」。87
美國海軍戰爭學院教授佩德羅佐(Raul Pedrozo)與卡斯卡則反對葛 來儀與達頓的主張。首先，依照海洋法公約第13條，低潮高地必須位 於大陸或是島嶼12浬內，才可享有12浬領海，但是鐵線礁僅為岩礁 (rock)，不符合島嶼定義，無法作為渚碧礁周圍水域為領海之基礎，況 且，若視鐵線礁為一島嶼並可為渚碧礁產生領海，但實際上鐵線礁目 前並無人佔領，除非是想暗示鐵線礁與渚碧礁主權都屬於中國；其次，
南沙群島的聲索國均未對其所佔領之島礁劃設領海範圍，故南沙群島 並無任何一個區域屬於某國之領海；第三，佩德羅佐和卡斯卡認為，
中國在南沙島礁之主權主張薄弱，也未得到其他國家之承認，故無領 海之問題；最後，兩位學者認為，美國此次行動為挑戰「領海無害通 過的事前通知」僅是美國官員事前向媒體洩露，目的為紓緩拉森號航 行時可能激化區域情勢的權宜之計。88
87 Bonnie Glaser & Peter Dutton, “The U.S. Navy’s Freedom of Navigation Operation around Subi Reef:
Deciphering U.S. Signaling,”(2015/11/6), download date: 2018/1/15, 《The National Interest》, http://nationalinterest.org/feature/the-us-navy’s-freedom-navigation-operation-around-subi-reef-14272 .
88 Raul Pete Pedrozo & James Kraska, “Can’t Anybody Play This Game? US FON Operations and Law of the Sea,”(2015/11/17), download date: 2018/1/15, 《Lawfare》,
https://www.lawfareblog.com/cant-anybody-play-game-us-fon-operations-and-law-sea.
總而言之，依照上述兩位學者的論述邏輯，根據《聯合國海洋法 公約》第3條，「每一個國家有權確定其領海的寬度，直至從按本公約 確定的基線量起不超過12浬的界限為止」，89領海範圍應由一國主張與 建立；若無劃設領海基線，各國即可在該海域中如同公海行使航行自 由。最後，由於中國並未在南沙群島劃設領海基線，美國不應該主動 為中國在南沙群島創造領海，領海的無害通過似乎就不是美國於南沙 群島執行航行自由行動挑戰之項目了。
三、 既是領海無害通過也是公海航行自由
在第一次航行自由計畫執行後，參議院軍事委員會主席馬侃致信 國防部部長卡特(Jimmy Carter)，要求其針對拉森號執行任務之細節做 出說明，並提出了五個問題希望部長回覆：1. 在該次航行自由行動中，
企圖挑戰哪些過度海域主張；2. 是否為無害通過？理由為何；3. 若非 無害通過，當船艦進入該人工島嶼12浬內時有何手段證明非無害通過；
4. 是否於行動前先行告知中國？同時美國將該行動定為為無害通過？
航行自由？或其他；5. 是否同時挑戰其他國家的過度海域主張？馬侃 認為，若美國將此次行動視為無害通過，而沒有任何軍事行動，則有 承認該海域為中國領海的可能。90
卡特回應，在拉森號進入南海前，並未通知任何國家；航行自由 計畫包含一連續性的巡航，當中既有符合領海無害通過權也有符合公 海航行自由權；最後，卡特強調，美國對南海島礁主權爭議不抱持任
89 Article 3, UNCLOS.
90 “Document: Letter from Sen. John McCain to SECDEF Carter On U.S. South China Sea Freedom of Navigation Program,”(2015/11/10), download date: 2018/1/15, 《 USNI News 》 , https://news.usni.org/2015/11/10/document-letter-from-sen-john-mccain-to-secdef-carter-on-u-s-south -china-sea-freedom-of-navigation-operation.
何立場，因此拉森號的巡航並非是挑戰一國對某一島嶼(island feature) 的主權，而是為了挑戰任何國家對航行自由之限制。
同時，卡特也承認渚碧礁周圍水域的性質仍有爭議。根據海洋法，
渚碧礁為一低潮高地，不論中國的填海造陸如何改變島礁外貌，仍不 得主張領海；但若將渚碧礁視為鐵線礁領海基線一點，則可能可以主 張領海海域。卡特認為，不論渚碧礁周圍水域性質確切為何，也不論 此次航行自由行動性質為挑戰領海事先通知或公海航行自由，拉森號 的行動仍合法地保護美國的權利。91
由上述可知，根據美國國防部立場，拉森號的航行自由行動既包 含領海之無害通過權，也包含專屬經濟區與公海之航行自由權。
四、 不過度挑戰中國所佔領島礁之法律主張
在拉森號的航行自由行動後，美國國防新聞週刊(Defense News)進 一步透露了美國海軍消息，指出拉森號在通過南沙島礁時關閉了火控 雷達，並且無直升機，加上P-8海神號偵察機未進入爭議島礁的12浬內，
顯示美軍刻意創造一個不具挑釁性的無害通過。92
歐巴馬政府所公開之四次航行自由行動中，前三次以挑戰「他國 之領海無害通過事先告知」，而沒有「低潮高地之12浬領海主張」。換 句話說，歐巴馬政府針對其航行自由行動中，所挑戰之海上地物多以 可以主張領海之「島嶼」或「礁石」為主，而避免挑戰「低潮高地」
的領海主張，93有以下分析：
91 同註 48。
92 Christopher P. Cavas, “Navy Chiefs Talk, New Details on Destroyer’s Passage," (2015/10/31), download date: 2018/1/15, 《Defense News》,
https://www.defensenews.com/home/2015/10/31/navy-chiefs-talk-new-details-on-destroyer-s-passage/.
93 在 2015 年 10 月 27 日拉森號的航行自由行動中，卡特表示，雖不確定渚碧礁此一低潮高地是否
可能被視為敦謙沙洲的領海基點而進一步創造領海，但仍然謹慎進行航行自由行動，並未於渚
（一） 美國欲限制中國於南海之海上地物之特性主張
對於美國而言，南海島礁之主權歸屬不在航行自由行動之政策範 疇內，也向來不是美國南海政策之核心。意即，美國對於南海島礁之 主權歸屬沒有立場，僅關心其在南海之航行自由權利。
但是，美國也不得不面對中國在南海海域中所佔領之海上地物數 量之冠此一事實，加上中國近年有透過填海造陸、意圖改變所佔領之 海上地物原本面貌，迫使美國必須面對中國在南海所佔之海上地物之 屬性。
對於美國一海權國家，自然期待南海的國際水域範圍越寬廣越好，
對於美國一海權國家，自然期待南海的國際水域範圍越寬廣越好，