第三章 美國南海政策的制定與落實
第五節 南海聲索國對美國南海政策之反應
南海五國六方的聲索國中，菲律賓、馬來西亞、越南皆東協成員。
東協首先由新加坡、馬來西亞、菲律賓、印尼、泰國於1967年成立，
最早是以反對共產主義的功能組織而成，隨著冷戰結束，蘇聯與美國
69 同註 25，頁 87-88。
70 同註 63，頁 30-31。
71 請參考表一。
勢力退出東南亞後，轉型為經濟發展的協議體。近年，考慮到國家與 區域安全之情報交流，除了經濟發展外，亦朝政治、軍事安全合作。72
壹、 期待大國維持區域平衡
在全球化的趨勢下，東南亞國家與美國、中國關係的越來越緊密，
在經濟議題上，東南亞國家在1997年的金融危機，受惠於中國不放任 人民幣貶值，至今也因地緣以及市場因素，與中國維持緊密的經貿關 係；在安全議題上，因越南、菲律賓、馬來西亞及印尼與中國在南海 有領土爭議，故對中國有著矛盾情結。美國的太平洋司令部與第七艦 隊「被公認是維持區域穩定的重要保證」。73
而東協成員對中國的主要對策則為「謹慎觀察與積極的交往獲取 利益」，雖然擔心中國可能會改變東南亞區域安全的平衡，但仍不把中 國 視 為 潛 在 威 脅 ， 以 避 免 變 成 「 自 我 實 現 的 預 言 」 (self-fulfilling prophesy)。74
總體而言，東南亞國家希望美國與中國可以共同維持區域的穩定，
不希望有任何一方主導該區域，以防止冷戰時期兩極化的現象。75
貳、 以東協區域論壇多邊協商解決爭端
在爭端解決方面，東協致力於透過正式性會議與協議來解決，並 主要以東協區域論壇來推動。76 東協首次對區域內安全問題作出表態
72 同註 25，頁 80-81。
73 山本正、普雷尼・錫帕瑞(Pranee Thiparat)、阿布・阿山(Abul Ahsan)著，黃瑋傑譯，美國在亞洲
的角色：亞洲觀點，（臺北：國防部史政編譯室，民國 92 年 11 月），頁 36。
74 陳欣之著，李英明、張亞中主編，東南亞安全，（臺北：生智文化事業有限公司，1999 年 10 月），
頁 164。
75 同註 73，頁 33-41。
的項目，即是南沙群島的主權爭議，可以看出東協各成員國對南海爭 端解決之重視。但儘管部分聲索國如菲律賓積極推動東協提出具體議 程，其他成員國仍以不刺激中國，以避免引發衝突作為指導原則，77未 能有效率地達成目標。
東協國家在面對中國與美國兩大強在南海區域競逐中，在南海政 策上傾向同意由美國主導之尊重國際法、和平解決爭議等原則，使東 協國家在南海政策上大致有趨於一致的現象。不過，由於東協各成員 國經濟發展不同，與中國之經貿合作緊密度不同、地緣分佈下，對於 潛在威脅的觀點不同、加上並非所有成員國均為南海聲索國，故在南 海問題上，東協未必能維持中立性，還是會受到來自中國的影響。78
但是儘管有來自中國的威脅，卻因不願意淪為美國用以對抗中國 的棋子，卻因不願意淪為美國用以對抗中國的棋子，在經濟及軍事合 作層次，尋找兩強之間的平衡點，並試圖提高東協國家集團的地位。
自由航行即是一例。由於目前美國在南海的自由航行權未受影響，故 此為假議題，是美國用以牽制中國、介入南海區域的理由，也為東協 國家引美國這一大國入南海與中國抗衡之強權。79
第六節 小結
不論是1974年中越西沙海戰或1988年中越的南沙衝突，美國雖緊 密監控情勢發展，但從未真正介入衝突。1995年與1998年兩次中菲美
76 同註 17，頁 435-436。
77 同註 74，頁 93。
78 Ralf Emmers, “ASEAN’s Search for Neutrality in the South China Sea,” Asian Journal of Peacebuilding, Vol. 2, No. 1(2014), pp. 70-72。
79 林肯立，「東協國家南海政策一致性趨勢研究」，國立中山大學政治學研究所碩士論文(2012 年)，
頁 73、76-77。
濟礁事件中，菲律賓雖然試圖將爭議提升到國際層次，但卻未果，但 從美國在美濟礁事件後做出南海聲明之反應，可以看出美國對於南海 區域內之爭端的關切點在於：和平解決爭端、維持南海之和平穩定、
維持航行自由、主權爭議之中立立場、尊重海洋法規範。80
美國的南海政策在2001年發生轉變。2001年中美撞機事件引發了 嚴重的外交危機，下半年美國遭逢911攻擊後，便將重心轉向反恐戰爭。
加上中國與東協成員在亞洲金融危機後於政治經濟上積極合作，於 2002年簽署了《南海各方行為宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea, DOC)，使南海情勢趨於和平與穩定，美 國對南海之關注逐漸下降。
然而，除了恐怖主義之新威脅外，美國亦留意傳統戰力之威脅，
特別是中國海軍的發展，可能會在未來影響到東海與南海情勢，或其 海洋權益的過度主張，威脅南海的航行自由；全球經貿發達的趨勢下，
更要維持貨物與商品之暢通，維持海上自由。
因此，美國對於南海航行自由之堅持從未改變。實踐上，美國透 過航行自由計畫作為美國維持南海區域權力平衡之手段。美國航行自 由計畫已有38年之久，也代表美國身為一海上霸權，長年以來對國際 海域自由航行權利之重視。在中菲第一次美濟礁事件後，美國國務院 首度正式發表「南海聲明」，強化美國對維持南海航行自由之立場。到 了小布希政府時期，雖需因應反恐戰爭，但仍在後期轉回亞太，首度 挑戰中國之專屬經濟區之越權主張。
80 同註 1。
聚焦1992年至2008年間所公布之航行自由計畫報告中，可以看出 美國針對南海聲索方之航行自由政策挑戰，多集中在領海之過度主張。
針對菲律賓、越南，挑戰其過度主張之直線基線；對臺灣則是挑戰其 主張直線基線以及要求外國軍艦通過領海須先行通知。對於專屬經濟 區之過度主張，僅有1998-2003年的馬來西亞（包含軍艦或軍機進入專 屬經濟區內的預先許可）；針對中國之專屬經濟區之航行自由行動（包 含：專屬經濟區上空的管轄權、專屬經濟區內外國測量活動定為犯罪 的國內立法等），到2008年歐巴馬總統上台後方才積極挑戰。