歐巴馬政府航行自由行動之目的與執行

壹、 2015年10月27日之前的航行自由行動

2015年以前，美國於南海的航行自由行動不曾公開，再加上歐巴 馬政府重視與中國之關係，自歐巴馬於2009年上任後，儘管美國將南 海航行自由計畫視為一正常與例行的行動，但嚴格控制了執行航行自

date: 2017/10/15, 《Reuters》,

https://www.reuters.com/article/us-southchinasea-usa-china/u-s-warns-against-egregious-restrictions-i n-contested-south-china-seas-idUSKCN0S00DE20151006.

46 同註 37。

47 徐步，「《星洲日報》刊登駐東盟大使徐步署名文章《南海航行自由受到威脅只是一個偽命题》」

（2015 年 12 月 14 日），2017 年 10 月 15 日下載，《中華人民共和國外交部》，

http://www.fmprc.gov.cn/web/dszlsjt_673036/ds_673038/t1323994.shtml.

由行動之頻率；自2008年開始至2015年10月27日拉森號進入南沙群島 執行航行自由行動之間，美國僅於南海海域執行六次航行自由行動。⁴⁸

筆者根據美國國防部每年春季所公布之航行自由報告，將美國針 對中國、菲律賓、越南、臺灣、馬來西亞等五個南海聲索國之過度海 域主張所挑戰過的項目整理如下表。由於往年的航行自由行動均未公 開，不能完全認定某項挑戰項目即是該聲索國在南海海域的主張，僅 可從各項挑戰了解美國於南海周圍區域所反對的航行自由限制。

48 “Document: SECDEF Carter Letter to McCain On South China Sea Freedom of Navigation Program,”(2016/1/5), download date: 2018/1/15, 《USNI News》,

https://news.usni.org/2016/01/05/document-secdef-carter-letter-to-mccain-on-south-china-sea-freedom -of-navigation-operation.

表格三 美國航行自由計畫針對南海聲索國之過度海域主張挑戰 (2008-2016)

從表格三「美國航行自由計畫針對南海聲索國之過度海域主張挑 戰(2008-2016)」可知，美國的航行自由行動並不只有挑戰沿海國之過 度海域主張，對於領空的越權主張，亦可能被美國挑戰。例如，2013 年11月23日，中國國防部公布《中華人民共和國東海防空識別區航空 器識別規則公告》後，其範圍涵蓋領土主權爭議的釣魚台群島，並要 求外國飛行器飛經本區時須提供識別，否則中國可對該飛行器採取防 禦性緊急措施。該公告公布3日後，2架B-52轟炸機由美國關島起飛，

在不提交飛行計畫等正常程序下進入該區域後，折返回關島基地。⁴⁹ 儘管美國表示，未能由當時的新聞報導或美國國防部發言人證實B-52 的任務是否為航行自由行動，但根據美國紐約時報(The New York Times)引用美國國防部某資深官員談話，該次行動為「實踐國際領空的 飛行與飛越自由，是一項發展已久的國際權利(a demonstration of long-established international rights to freedom of navigation and transit through international airspace)」，⁵⁰符合美國航行自由計畫宗旨。但是，

在2015年5月，美軍一架P-8A海神式偵察機進入中國所佔領之永暑礁上 空。中國指控美國此舉會造成危險衝突，並以8次警告驅離P-8A偵察機。

對此，美國國防部發言人華倫(Steve Warren)強調，美國軍機並未直接 飛越任何中國於南海所主張之島礁上空，會繼續於國際領空飛行，執 行航行自由計畫；但也未說明P-8A是否為執行航行自由行動，僅表示 其任務已完成。⁵¹因篇幅及資料有限，筆者無法證實某些行動為美國例

49 “US B-52 bombers challenge disputed China air zone,” (2013/11/26), download date: 2017/10/15,

《BBC News》, http://www.bbc.com/news/world-asia-25110011.

50 同註 23。

51 Thom Shanker,“U.S. Sends Two B-52 Bombers Into Air Zone Claimed by China,” (2013/11/26), download date: 2017/10/15, 《The New York Times》,

http://www.nytimes.com/2013/11/27/world/asia/us-flies-b-52s-into-chinas-expanded-air-defense-zone.

html.

行性訓練或航行自由行動，⁵²但由此可應證南海區域情勢敏感，不論美 國於上空或海上之行動，均可能造成中國的反彈。

美國曾於1997年挑戰中國西沙群島以及海南島周邊內水主張，直 至2008年再度挑戰，期間共有十年未曾挑戰中國的過度海域主張。美 國海軍戰爭學院教授卡斯卡(James Kraska)認為，要有效執行航行自由 計畫，需要充足的軍事實力，以及國家內各部門之間一致、不畏懼北 京反彈之決心。⁵³

自2015年2月中國於南海填海造陸之衛星圖片曝光後，歐巴馬政府 與國家安全專家在數月的討論是否需於南海執行航行自由行動。⁵⁴2015 年10月12日，在歐習會結束後，或許因為得不到習近平停止填海造陸、

中止改變南海現狀的承諾，美國遂向其亞洲盟友宣布，計畫將於南海 區域內中國填海造陸之島礁附近進行航行自由之巡邏。⁵⁵

52 因美國國防部、白宮或國務院均未公開證實 2015 年 5 月 22 日 P-8A 海神式反潛巡邏機進入中國 永暑礁屬於航行自由行動，因此筆者並未主張本次行動即為 2016 年航行自由行動年度報告中針 對中國之航行自由行動中「EEZ 上空管轄權」或「視外國於 EEZ 內測量行動定為犯罪之國內法 律」兩項目。在 2015 年 9 月 17 日美國參議院聽證會中，時任國防部東亞事務助理部長施大偉 答辯時表示，美軍最後一次於南海執行的航行自由行動在 4 月份，但未進一步說明行動內容。

53 James Kraska, “Defend Freedom of Navigation,”(2015/6/8), download date: 2017/12/15, 《Defense News》,

https://www.defensenews.com/opinion/commentary/2015/06/08/commentary-defend-freedom-of-navi gation/.

54 石原敬浩，「米国にとっての『航行の自由』(Freedom of Navigation) - FON 報告書の分析を中心 に-」，海幹校戦略研究（東京），特別號（通卷第 12 號）（2016 年 11 月），頁 78-81。

55 Jane Perlez and Javier C. Hernandez, “U.S. Tells Asian Allies That Navy Will Patrol Near Islands in South China Sea,” (2015/10/12), download date: 2017/10/15, 《 The New York Times 》 , https://www.nytimes.com/2015/10/13/world/asia/us-asia-south-china-sea-patrols.html.

貳、 2015年10月27日航行自由行動—拉森號

2015年10月27日導彈驅逐艦拉森號(USS Lassen)在獲得美國白宮 批准後，行駛進入南沙群島中分別由中國與越南所控制、同時由中國、

越南菲律賓及我國所主張主權之五個島礁：渚碧礁、北子礁、南子礁、

奈羅礁、敦謙沙洲12浬海域範圍內，⁵⁶為美國首度公開於媒體之航行自 由行動。美國在不激化與南海主權聲索國之衝突前提下，透過航行自 由行動，挑戰區域內現有或潛在的過度海域主張，達到維持南海航行 自由的目的。在航行自由行動首次公開於媒體後，中國外交部副部長 張業遂當日即召見美國駐中國大使博卡斯(Max Baucus)，提出強烈抗 議。⁵⁷10月29日，美國海軍作戰部長理查德森(John Richardson)與中國 海軍司令員吳勝利就南海局勢進行了視訊通話；11月2日，美國太平洋 司令部司令哈里斯抵達北京進行三天訪問；以上均顯示中美雙方在南 海航行自由情勢見解分歧，但為了避免衝突，軍方接觸頻繁。⁵⁸

南海區域周圍國家中，菲律賓、越南、馬來西亞等國均對美國維 持南海航行自由之行為，抱持支持或歡迎態度；印尼則認為拉森號之 行為是一力量投射(power projection)，無法解決問題，不為印尼所歡迎，

應以對話溝通為之。⁵⁹美國海軍太平洋艦隊司令史威夫特認為，為了避 免區域軍備競賽，應以仲裁方式解決南海爭議。⁶⁰

56 同註 48。

57 「南海巡航：美國防長婉轉表明將再次行動」，（2015 年 10 月 28 日），2017 年 10 月 15 日下載，

《BBC 中文網》，

http://www.bbc.com/zhongwen/trad/world/2015/10/151028_south_china_sea_washington.

58 「美國太平洋司令哈里斯訪京『探討分歧』」，（2015 年 11 月 2 日），2017 年 10 月 15 日下載，

《BBC 中文網》，

http://www.bbc.com/zhongwen/trad/world/2015/11/151102_america_navy_commander_visit_beijing.

59 Lynn Kouk, “The U.S. FON Program in the South China Sea: A lawful and necessary response to China’s strategic ambiguity,”(2016/07), download date: 2017/10/15,《The Brookings Institution》, p.

17,

https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/07/The-US-FON-Program-in-the-South-China-S

在10月27日拉森號的航行自由行動後，11月9日兩架B-52轟炸機飛

61 Erik Slavin, “US B-52 flights approach China-occupied islands,” (2015/11/12), download date:

2017/10/15, 《Stars and Stripes》,

https://www.stripes.com/news/us-b-52-flights-approach-china-occupied-islands-1.378643.

62 Yeganeh Torbati, David Alexander, “U.S. bombers flew near China-built island in South China Sea:

Pentagon,“ (2015/11/13), download date: 2017/10/15, 《Reuters》,

https://www.reuters.com/article/us-southchinasea-usa/u-s-bombers-flew-near-china-built-island-in-sou th-china-sea-pentagon-idUSKCN0T12G720151112.

63 Kristina Wong, “US Flies B-52 bombers near disputed islands claimed by China,“ (2015/11/12), download date: 2017/10/15, 《The Hill》,

http://thehill.com/policy/defense/259958-us-flies-b-52-bombers-near-islands-claimed-by-china.

64 Jerry Page, “U.S. Bomber Flies Over Waters Claimed by China,“ (2015/12/18), download date:

2017/10/15, 《The Wall Street Journal》,

https://www.wsj.com/articles/u-s-jet-flies-over-waters-claimed-by-china-1450466358.

65 「中國國防部稱南海守礁部隊警告驅離美機」，（2015 年 12 月 19 日），2018 年 1 月 15 日下載，

《星島日報》，http://std.stheadline.com/breakingnews/20151219e114320.asp。

66 David Alexander, “U.S. studying Chinese complaint that B-52 flew near man-made island,”(2015/12/19), download date: 2017/10/15, 《Reuters》,

華陽礁位於永暑礁南側，為中國海軍駐守之最南端島礁，具有前 哨作用。中國才剛於10月9日於華陽礁與赤瓜礁完成建造了兩座五十公 尺高的燈塔，以作為國際海運之服務用途。⁶⁷美國正式公開針對永暑礁 之航行自由行動，要等到2016年5月10日。

參、 2016年1月30日航行自由行動—威爾伯號

2016年1月30日威爾伯號(USS Curtis Wilbur)經過中建島12浬海域。

此次行動未事先通知任何一方而直接行動，顯示美國所欲表達其可在符 合國際法規範下的任何地方飛行、航行或進行航行自由計畫之挑戰。⁶⁸

中建島目前為中國所實際佔領，但越南與臺灣亦對該島礁提出主 權主張。而被挑戰的三方中，對於外國軍艦進入其領海均有國內立法 之規定，但越南、臺灣均表示願遵循《聯合國海洋法公約》公約，維 持南海水域之自由航行，⁶⁹僅中國指控美國未經事先批准進入其領海，

造成雙方兵力近距離接觸，是有意的挑釁行動。⁷⁰

肆、 2016年5月10日航行自由行動—勞倫斯號

2016年5月10日勞倫斯號(USS William P Lawrence)進入永暑礁12 浬內。永暑礁上的機場甫於同年1月試飛完畢，4月中國國防部中央軍

https://www.reuters.com/article/us-southchinasea-usa/u-s-studying-chinese-complaint-that-b-52-flew-near-man-made-island-idUSKBN0U12NL20151219.

67 「美國智庫公佈衛星圖像顯示中國或在華陽礁建雷達塔」，（2016 年 2 月 24 日），2018 年 1 月 15 日下載，《菲律賓商報》，http://www.shangbao.com.ph/fgyw/2016/02-24/48406.shtml。

68 Ankit Panda, “Return of the FONOP: US Navy Destroyer Asserts Freedom of Navigation in Paracel Islands,“ (2016/1/31), download date: 2017/10/15, 《The Diplomat》,

https://thediplomat.com/2016/01/return-of-the-fonop-us-navy-destroyer-asserts-freedom-of-navigation -in-paracel-islands/.

69 同註59。

70 「國防部新聞發言人楊宇軍就美國軍艦擅自進入我西沙領海發表談話」，（2016 年 1 月 30 日），

2017 年 10 月 15 日下載，《中華人民共和國國防部》， http://www.mod.gov.cn/shouye/2016-01/30/content_4638277.htm.

委副主席范長龍親自視察，並在五一勞動節時，由中國海軍組團前往 永暑礁慰問守礁軍人及建設民工。美國認為，中國在永暑礁的設施與 建設，有軍事化之可能。⁷¹

對永暑礁具有主權主張包含：中國、越南、臺灣與菲律賓，而因 菲律賓並未如前三方有領海相關國內立法，因此不受此次航行自由計 畫行動之挑戰。同前次行動，越南與臺灣並未公開表示反對此次挑戰，

而中國則派出三艘驅逐艦與兩架戰鬥機跟隨美軍艦。⁷²中國外交部發言 人陸慷表示，美國於《聯合國海洋法公約》簽訂之前就制定航行自由

而中國則派出三艘驅逐艦與兩架戰鬥機跟隨美軍艦。⁷²中國外交部發言 人陸慷表示，美國於《聯合國海洋法公約》簽訂之前就制定航行自由