第三章 美國南海政策的制定與落實
第二節 美國於南海之政策轉變(1998-2008)
壹、 美國對南海關注逐漸下降
2001 年 4 月 1 日，美國一架EP-3 偵察機在海南島東南方 70 浬上 空與中國一殲八戰機相撞，美軍機迫降海南島的陵水機場，中國戰機
23 同註 5，頁 9。
24 同註 16，頁 108-109。
25 黃錫煌，南海風雲—亞太國家的南海戰略探索，（南投：領航文化出版社，1999 年 7 月 1 日），
頁 86。
飛行員王偉則失蹤，後被中國政府證實死亡。中國政府認為，撞機地 點為中國專屬經濟區上空，雖然根據《聯合國海洋法公約》第 58 條第 一項規定，所有國家在專屬經濟區內，在本公約有關規定的限制下，
享有第 87 條所指的航行與飛越自由等等，第 58 條第三項又規定，各 國在他國專屬經濟區內根據本公約行使權利義務時（例如：飛越自由）， 應適當顧及沿海國之權利與義務，並遵守沿海國依照海洋法公約之規 定所訂之法律規章。26然而美國的軍事偵察行為違反了飛越自由原 則，27顯然是從事間諜活動，侵犯中國主權並威脅其國家安全，要求美 國停止在中國沿海之偵查行動、並正式道歉，否則要拆卸EP-3 戰鬥機。28 美國國防部則堅持美軍機在中國專屬經濟區上空享有飛越自由權，並 指責中國戰機以不安全方式(unsafe manner)攔截EP-3。29
針對此一事件，小布希政府與中國政府一度陷入外交僵局。最終 在談判過後，小布希總統態度軟化，公開對於中國政府失去一名飛行 員表示「非常遺憾」(very sorry)，30中國才釋放美國機組人員、並交還 飛機，中美撞機事件解決。31同年美國發生了 911 事件，並展開了後續 的反恐戰爭，使得小布希總統將重心轉移至打擊恐怖主義。
而 2002 年，因中國與東協國家達成了《南海各方行為宣言》
26 Article 58, UNCLOS.
27 「外交部發言人朱邦造談國軍用偵察機撞毀中國軍用飛機事件真相和中方有關立場」（2001 年 4
月 3 日），2017 年 10 月 15 日下載，《人民網》，
http://www.people.com.cn/BIG5/shizheng/16/20010403/432391.html。
28 「國際法專家：美方必須對撞機事件負全責」（2001 年 4 月 6 日），2017 年 10 月 15 日下載，《新 浪網》，http://news.sina.com.cn/c/225313.html。
29 “U.S. says China is intercepting U.S. military planes in ‘unsafe manner’,” (2001/4/1), download date:
2017/10/15, 《CNN》, http://edition.cnn.com/2001/US/04/01/us.china.plane.05/index.html.
30 “US says sorry, China to free crew,” (2001/4/11), download date: 2017/10/15, 《The Guardian》, https://www.theguardian.com/world/2001/apr/11/china.usa.
31 “Surveillance Plane Standoff,” (2001/4/12), download date: 2017/10/15, 《The Washington Post》, http://www.washingtonpost.com/wp-srv/world/shoulders/planetimeline.htm.
(Declaration on Conduct of Parties in South China Sea, DOC)，以和平協商 解決爭端為目標，使美國對南海的關注逐漸下降。32 加上中國在亞洲 金融危機爆發後，調整與東南亞國家之關係，積極與東協會員國發展 21 世紀和平與繁榮戰略夥伴關係，除了於 2002 年簽署《東協與中國全 面發展經濟合作協定外》，同年也就南海爭議與東協成員簽署《南海各 方行為宣言》，在經濟與政治關係良好發展下，南海情勢趨向穩定。33
貳、 21世紀新、舊傳統武力的威脅
911 事件發生後，美國深感新世紀的和平與安全保障受到新的挑戰，
威脅來源比以往更加複雜、難以預測。2002 年美國海軍出版了《21 世 紀海上武力》(Sea Power 21)，34目標是面對這些風險時仍能維持美國的 海軍實力，以促進區域穩定，確保美國對世界各地侵略行動的嚇阻力 量，以及嚇阻失敗時可以戰勝敵人的作戰能力。在 2006 年的《海軍作 戰概念》(Naval Operations Concept)中，則是提到了雖然美國目前重點 在於全球的反恐戰爭，但某些區域強權仍具有傳統戰力，傳統威脅是 美國仍然需要面對的，特別是對於中國的海軍發展，可能會影響到東 海與南海的情勢。35 另外，該計畫報告也探討了美軍有維持海上良好 秩序的必要，特別是在越來越發達的全球相互連結體系下，資源、貨 物及商品的暢行無阻，更凸顯出經濟福祉與海上自由的重要。36
32 同註 5，頁 9-10。
33 宋燕輝，美國與南海爭端，（臺北：元照出版有限公司，2016 年 4 月），頁 80-81。
34 Admiral Vern Clark, “Sea Power 21 Projecting Decisive Joint Capabilities”(2002/10), download date:
2017/10/15, 《U.S. Navy》, http://www.navy.mil/navydata/cno/proceedings.html.
35 Larry Wortzel, “The trouble with China’s nuclear doctrine,” Jane’s Defence Weekly, Febuary 22, 2006, p. 23。
36 傑佛瑞．提爾(Geoffrey Till)，李永悌譯，21 世紀海權(SEA POWER A Guide for the Twenty-First Century)，（臺北：國防部史政編譯室，民國 101 年 11 月），頁 465-467。
在《2006 年中國軍力報告》(Military Power of the People’s Republic of China 2006)中則提到，中國的海空軍力量將計畫擴大到南海，透過 購買先進驅逐艦或潛艇，以強化其維持海洋利益的能力，並且開發情 報監視系統，追蹤進入至西太平洋的外國軍艦行動。37此外，報告中也 指出，中國的軍事戰略學者越來越關心國際法，特別是有別於過去專 注在做出有利於「航行自由」的海洋法解釋，中國將重心轉向對「200 浬內海洋與上空的主權權利與管轄權的主張」的解釋，以提高中國在 海上行動的合法性。38
2007 年的《21 世紀海權合作戰略》(A Cooperative Strategy for 21st Century Sea Power)中，更進一步強調此種需求範圍並非美軍所應、所 能獨自處理，因此應該加強國際合作夥伴關係，透過集體安全，與各 國建立互信。而在達到集體安全與建立信心外，仍需保護美國重大利 益，確保美國在全球的軍事戰略行動時能繼續維持行動自由。39
37 “Military Power of the People’s Republic of China 2006” (2006),《U.S. Office of the Secretary of Defense》, p. 11.
38 同註 37, p. 38。
39 同註 36，頁 467-468。
參、 中國積極捍衛其海洋權益，挑戰美國在南海之航行自由
中國在近年海軍實力提升後，積極維護其海洋權益。根據中國國 家海洋局海洋發展戰略研究所課題組所出版的《中國海洋發展報告 (2010)》，中國列出四項其海洋權益所受到的新挑戰，包含 200 浬外大 陸礁層劃界、海上通道安全、外國軍事測量以及海上恐怖主義。其中，
外國軍事測量船、海洋調查船或電子情報偵察船在中國黃海或東海的 專屬經濟區內之活動，須符合《聯合國海洋法公約》、《中華人民共合 國專屬經濟區和大陸礁層法》、《中華人民共合國涉外海洋科學研究管 理規定》，否則將視為違法，中國政府會嚴格依上述規定處理非法活 動。40
中國積極維護其海洋利益，2009 年 3 月與美國在南海海域發生無 瑕號(USS Impeccable)海洋研究船事件，主張無瑕號在中國專屬經濟區 內，未經中國許可進行偵察活動，違反國際海洋法，挑戰了美國軍艦 在中國南海專屬經濟區的航行權利。隨著中國對南海海洋權益之重視 程度的提高，美國歐巴馬總統也逐步提高了美國南海政策的重要性。41 本部分會在第四章進一步討論。