第二章 中國大陸銀行理財業務中金融消費者保護的狀況
第三節 中國金融消費保護成長階段(2011 年至今)
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上述《通知》對銀行影響最大的莫過於零售銀行商品和私人銀 行商品實施分流與分級銷售，按照客戶的知識能力、投資經驗、風 險承受度等情況分級以銷售不同風險水平的收益商品。在引導高資 產投資者審慎投資的同時，尤其要求銀行對中低收入投資者進行更 有效的保護，更加強調了商業銀行的銷售責任。新的規定宣告了曾 經相對寬鬆的創新發展環境已經過去，穩健為主、嚴防風險的政策 導向已十分明確。
在實務上，類似的規定卻只能達到部分的保護。其一，理財資 金的限制與禁止規定雖能達到保護的作用，但在 2008 年發生雷曼兄 弟違約、房利美(Fannie Mae)、房地美(Freddie. Mac)兩大房貸機 構債重挫、冰島銀行倒閉，其發行債券之信用評等在次貸風暴發生 前均為投資等級以上，房利美(Fannie Mae)、房地美(Freddie.
Mac)信用評等還是 AAA116。因此，資產配置與產品分散的重要性更勝 於投資商品的限制。其二，將業務限制從私人銀行中排除只是造成 更大風暴的產生，因為只是減少影響的投資人數，但是金額或將更 大。因此，高風險的商品，在本國銀行的限制中，除了高資產的限 制外也需另加專業投資人的必要限制。如此的保護才會全面。
第三節 中國金融消費保護成長階段(2011 年至今)
2011 年為中國金融消費保護成長的開始階段，人民銀行、銀監 會、證監會、保監會分別成立了金融消費權益保護局、銀行業消費 者權益保護局、投資者保護局、保險消費者權益保護局，根據各自 職能範圍開展銀行業、證券業、保險業以及跨行業、跨部門的金融 消費者保護工作，屬於一種分業監管下的『雙峰』117保護模式，表
116 Robert Van Order & Oliver Carr Chair,Housing Policy, Subprime Markets and Fannie Mae and Freddie Mac:What We Know, What We Think We Know and What We Don’t Know,Jason Thomas Department of Finance,2010 Nov.,Page 5.
117 英國經濟學家邁克·泰勒（Michael Taylor）在 1995 年提出的「雙峰」（twin peaks）理論，認 為金融監管的目標應當是「雙峰」的：一是實施審慎監管，旨在維護金融機構的穩健經營和金
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示著中國在分業監管格局下開始逐步探索完善金融消費者保護體。
一、商業銀行理財產品銷售管理
2011 年 8 月 28 日中國銀監會制定了《商業銀行理財產品銷售 管理辦法》(以下簡稱理財產品銷售辦法)，要求商業銀行進一步加 強理財業務風險管理，提高符合規範的銷售水平，實現「將適合的 產品賣給適合的客戶」。對理財產品監管的重新規範主要有以下幾方 面：
(一) 監管層面的擴大
無論是《銀行理財暫行辦法》還是和《銀行理財風險指引》都 是從對商業銀行個人理財業務監管的層面進行切入的，其監管的視 野是狹窄的。《理財產品銷售辦法辦法》也將機構客戶的理財業務也 納進保護。因此《理財產品銷售辦法辦法》選擇產品監管的角度為 整個商業銀行理財。
(二) 監管範圍的轉變
從監管的範圍來看，從《銀行理財暫行辦法》到《理財產品銷 售辦法》實現了部分監管到全程監管的轉變。《銀行理財暫行辦法》
的監管視野僅侷限於諸如財務分析、財務規劃、投資顧問和資產管 理之類的專業服務活動。雖然其也涉及到了對理財計劃的宣傳和介 紹材料的監管要求，但其要求僅僅是綱領性的，不具備明確的操作 性和可執行性，很難達到預期的監管目的。《銀行理財風險指引》雖 然在措辭中也提及全面、全程風險管理，但不難看出其全程監管的 特性並無任何具體體現，在其他條文中亦沒有關於理財產品宣傳階 段監管的規定。由此，其實行的也並非真正的全程監管。
融體系的穩定、防範系統性風險；二是實施行為監管，旨在糾正金融機構的機會主義行為、防 止欺詐和不公正交易、保護消費者和投資者利益。資料來源：
http://202.119.108.161:93/modules/showContent.aspx?title=&Word=&DocGUID=8ef33030196449e9 947a744fed63014d，最後瀏覽日期：2016 年 5 月 15 日。
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學者認為《理財產品銷售辦法》的頒布最終實現了全程監管。
第 2 條規定：「商業銀行理財產品銷售是指商業銀行將本行開發設計 的理財產品向個人客戶和機構客戶宣傳推介、銷售、辦理申購、贖 回等行為。」為將理財產品從宣傳推介到贖回的全程都納入到監管 範疇中來奠定了基調。其次，專門對宣傳銷售中文本管理所有可能 遇到的各個層面的問題進行了詳細的規定，充分彌補了之前規定的 不足，將宣傳階段完整地納入到監管中來。最後，其對商業銀行開 展理財產品業務的基本規章與程序提出了要求，要求商業銀行對從 開戶到贖回、轉換的全程作出規定。雖然將基本規程的制定權賦予 商業銀行自身，且並未對其從各個具體環節做出詳細規定，增大了 監管的難度，但這並不妨礙其監管視野的全面覆蓋118。
(三) 風險匹配原則
《理財產品銷售辦法》最重要的部分是要求商業銀行開展理財 產品銷售應遵循風險匹配原則，在台灣稱為風險適合度分析。主要 原因有兩個方面。一是從保護客戶合法權益角度，要求商業銀行按 照風險匹配原則進行理財產品銷售，客戶只能購買風險評級等於或 低於其自身風險承受能力評級的理財產品。二是為防止誤導銷售和 錯誤銷售，商業銀行應對理財產品進行評級，對客戶風險承受能力 進行評估，按照風險匹配原則要求銀行做到「將適合的產品賣給適 合的客戶」。其中，在客戶風險承受能力評估規定風險應分至少 5 級，並針對 65 歲以上的客戶有更嚴謹的規定，在台灣稱為「弱勢族 群保護」，除年齡上尚有智力障礙、身體障礙、家人驟逝的情緒不穩 的狀況，台灣均有相關保障的規定。《理財產品銷售辦法》更將私人 銀行客戶和高資產淨值客戶囊括進保護範圍，並將高資產淨值客戶 的定義明定之119。
118 馮楚、陳斌彬，宏微觀審慎監管理念的有機挈入—評《商業銀行理財產品銷售管理辦法》， 海南金融總第 285 期，2012 年，頁 70。
119 參《商業銀行理財產品銷售管理辦法》第 27 條、第 28 條、第 31 條規定。
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按照風險匹配原則訂約後將產生新的法律效果：(1)風險匹配制 度下的義務分配：商業銀行具有建立客戶風險承受能力評估資訊管 理系統的義務以及在締結合約後持續了解客戶風險承受能力的義 務，這同時也是投資者應當履行的義務；(2)風險匹配制度下的責任 承擔：A、民事責任。銷售人員向客戶銷售風險極不匹配的理財商 品，客戶可以以締約過失為由請求解除合約或者以侵權為由請求民 事損害賠償，所有後果並由銀行承擔，銀行可以向銷售人員追償；
B、刑事責任。刑事責任則是為了規範嚴重違法行為120。
然以上規範尚有些許不足之處，例如：法律只籠統規定了風險 匹配制度，並沒有具體介紹如何實踐；對投資者的分類管理缺乏一 個統一的劃分標準；而且，現行立法多屬於部門規章，立法分散層 級較低…等。保險業、信託業等對理財產品分別立法，原則上並不 能一體適用商業銀行理財適合度規則，這造就出政出多門、市場分 割、標準不一。因此需要以法律或法規的形式進行統一規定121。
在中國，除了金融產品投資的權益保護外，在客戶隱私權上的 保護是不夠的。《理財產品銷售辦法》中僅規定商業銀行應當依法建 立客戶信息管理制度和保密制度(資訊管理與保密制度)，嚴防客戶 資訊被不當使用122。但對於銀行及從業人員侵犯客戶隱私權的行為 並沒有訂立相關的法律責任，而被洩漏的客戶很有可能根本沒有意 識到自己的權利遭受侵犯。雖然有法律明確規定了禁止銀行以及從 業人員洩漏或不當使用客戶的個人資料，由於相關監督流於形式，
而且相關法律責任規定的不明確，使得洩漏個人資訊和金融隱私的 行為十分猖獗123。此不只會損害客戶的利益，同時也會使銀行面臨 聲譽和經濟上的損失。
120 吳映輝，淺析金融理財產品銷售中的風險匹配制度，甘肅金融，2012 年 7 月，頁 44。
121 黃愛學，商業銀行理財適合性規則研究，上海金融 2012 年第 7 期，2012 年 3 月 12 日，頁 93。
122 參《商業銀行理財產品銷售管理辦法》第 64 條規定。
123 時代，商業銀行個人理財業務法律風險研究，中國政法大學碩士學位論文，2013 年 3 月，
頁 18。
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二、銀行業消費者權益保護
銀監會於 2013 年 9 月 4 日《銀行業消費者權益保護工作指引》
(下稱保護指引)，涵蓋了對銀行業消費者權益保護對象、監管對象 和監管主體的界定，以及銀行業消費者權益保護內容、銀行業金融 機構責任和監管部門作用的表述。該指引擴大了其消費者保護的範 圍，跳脫「商業銀行」的限制，而將境內的銀行業全數涵蓋進來
124。也定義了銀行業消費者，係指購買或使用銀行業產品和接受銀 行業服務的「自然人」125。因此，雖然規範的範圍擴大到境內銀行 業，但保護主體限縮在「自然人」上。筆者認為，這樣的保護顯然 仍不足夠，因為就實務而言，投資或消費主體不會因為變為「法 人」就會提高風險辨別能力或消費保障意識。此外，中國尚有獨特 的「個體工商戶」126的法人經濟體，基本上除營業能力外，其權益 保護能力跟自然人根本不相上下。這樣的條文實則已經排除了對此 種法人的保護。
《保護指引》行為準則中點出了銀行消費者的基本權利，包括 知情權、自主選擇權、公平交易權、個人金融資訊安全權，學理上 又稱金融隱私權、客戶的金融消費安全權，避免購買與風險承受能 力不相符的產品和服務，也要在自有產品或代銷產品充分揭露127。
《保護指引》行為準則中點出了銀行消費者的基本權利，包括 知情權、自主選擇權、公平交易權、個人金融資訊安全權，學理上 又稱金融隱私權、客戶的金融消費安全權，避免購買與風險承受能 力不相符的產品和服務，也要在自有產品或代銷產品充分揭露127。