第四章 替代性金融糾紛解決機制
第二節 中國金融消費爭議非訟處理機制
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的途徑。FOS 首先是一般調解程序，在調解委員的協助下，雙方建 立並加強信任與共識，以避免進入對立的訴訟。此外，FOS 為了彌 補單純調解約束力上的不足以確保糾紛可以順利解決，一般會有第 2 階段的裁定程序。FOS 對金融機構而言是最佳的處理途徑，由於受 到保密原則的保障，金融機構的商業祕密不會外洩，聲譽也不致受 損，而與顧客的長期關係得以維持，重要的是提高了紛爭解決的效 率和速度262。
然而，這一創新的混和程序基於其自身固有的缺陷，也受到一 些質疑，體現在兩種方式對知識、技巧要求不同，以及調解保密原 則的嚴格落實問題。如果當事人知道調解裁決員在調解不成後才解 決紛爭，很可能在調解過程中迎合調解裁決員的意圖，從而難以有 效維護自己合法權益263。當然，加強司法審查及嚴格程序要求是可 以確保「調解+裁決」程序的優勢得到發揮，端視執行的徹底與否。
第二節 中國金融消費爭議非訟處理機制
學者認為現行中國金融消費爭議處理機制應稱為「多元紛爭處 理機制」，包括「訴訟內糾紛解決機制」即法院附設的 ADR 與「訴訟 外紛爭解決機制」264。後者類似於歐美之替代性紛爭解決機制
(Alternative Dispute Resolution；ADR)，指一整套旨在允許法律 爭端庭外解決的實踐和技巧。人們通常認為它包括調解、仲裁和一 系列通過中立方在不經過正規審判的前提下使法律爭端更易解決的
「混和」程序265。「多元糾紛解決機制」一詞寫入正式文件並系統地 加以規畫是 2005 年最高人民法院制定的《人民法院第 2 個 5 年改革 綱要》。在《綱要》第 1 部分「改革和完善訴訟程序制度」第 7 項
262 楊東，金融消費者保護統合法論，法律出版社，2013 年 8 月，頁 271。
263 向國慧，一種混和型紛爭方式：「調解 + 裁決」程序，人民法院報，2011 年 11 月 4 日第 6 版。
264 「多元糾紛機制改革項目」綜合研究子課題組，論中國多元糾紛解決機制的建構與完善－以 司法為視角的分析，2008 年 4 月 30 日。俞靈雨主編，糾紛解決機制改革研究與探索，人民法 院出版社，2011 年 12 月， 頁 5。
265 皮特．紐曼著，新帕爾格雷夫法經濟學大辭典第 1 卷，法律出版社，2003 年 1 月，頁 64。
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中，規定了「加強和完善訴訟調解機制。重視對人民調解的指導工 作，依法支持和監督仲裁工作。與其他部門和組織共同探索新的糾 紛解決方法，促進建立健全多元的糾紛解決機制」。隨後，在全國各 級法院的有關文件和相關報導中「多元紛爭解決機制」頻繁出現，
且多是與改進和完善各種調解制度相伴而生266。
「訴訟內糾紛解決機制」除了訴訟外，最重要的是「訴訟階段 全程調解制度」的建立。2004 年 9 月 16 日，最高人民法院頒布了
《關於人民法院民事調解工作若干問題的規定》，全面總結了《民事 訴訟法》實施以來人民法院調解工作的實踐經驗。在《若干規定》
第 1 條規定：「人民法院對受理的第 1 審、第 2 審和再審民事案件，
可以在答辯期滿後裁判做出前進行調解。在徵得當事人各方同意 後，人民法院可以在答辯期滿前進行調解。」第 10 條規定：「人民 法院應當進一步完善立案階段的調解制度。立案後並經當事人同意 後，人民法院可以在立案階段對案件進行調解267。」各地人民法院 依照上述司法解釋規定，積極建立立案階段、開庭前、開庭審理 中、庭審後判決前不同訴訟階段的調解機制。但這樣的調解制度，
雖然創新但是欠缺嚴格的舉證，以及在法院急攻冒進下倉促為之，
法院無法體認「訴訟階段調解」為人民信賴司法所為，在根本上，
與其他的調解制度不同。將訴訟調解與人民調解、行政調解等混同 運用，影響司法獨立性，損害司法權威268。
相似於歐美替代性紛爭解決機制的「非訴糾紛解決機制」分 析，其可分為申訴與投訴、調解、仲裁、調解與仲裁的相結合四種 途徑，申訴與投訴係向相關金融服務業申訴或監管單位進行投訴，
266 「多元糾紛機制改革項目」綜合研究子課題組，論中國多元糾紛解決機制的建構與完善－以 司法為視角的分析，2008 年 4 月 30 日。俞靈雨主編，糾紛解決機制改革研究與探索，人民法 院出版社，2011 年 12 月， 頁 6。
267 最高人民法院民事審判第 1 庭訴訟調解制度改革課題組，落實《人民法院第 2 個 5 年改革綱 要》「改革和完善訴訟調解制度」課題結題報告，2007 年 5 月 14 日。俞靈雨主編，糾紛解決機 制改革研究與探索，人民法院出版社，2011 年 12 月， 頁 48。
268 最高人民法院民事審判第 1 庭訴訟調解制度改革課題組，落實《人民法院第 2 個 5 年改革綱 要》「改革和完善訴訟調解制度」課題結題報告，2007 年 5 月 14 日。俞靈雨主編，糾紛解決機 制改革研究與探索，人民法院出版社，2011 年 12 月， 頁 57。
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調解有人民調解制度、律師調解制度、專家調解制度、消費者協會 主導下的調解、行業協會主導下的調解以及民間的調解機制，例如 尊長調解等。但由於金融消費與一般消費的不同，自然就上述的非 訴糾紛解決機制自有其特殊性。以下將就金融消費的「非訴糾紛解 決機制」進行介紹：
第一項 調解
調解作為一種解決紛爭的重要途徑在中國的歷史上淵遠流長，
一般可以歸類為民間調解與官府調解。民間調解包括鄉里調解、宗 族調解、鄰里親友調解等。在許多國家和地區，調解協議經過法院 確認後具有與判決和仲裁裁決同樣的法律效力，而大量非制度化的 民間調解達成的協議一般均可視為一種以糾紛解決為目的的合約，
中國法院在訴訟程序中可以根據《合同法》的原則對其做出確認、
撤銷或宣告無效等裁判269。
至於官府調解，自西周時，官府就設有「調人」、「胥吏」270。 衍生至今，變成區、鄉、鎮的調解委員會。在中國，根據調解人的 身分跟性質可分為訴訟調解與非訴訟調解兩大部分，非訴訟調解又 可根據常見的調解人類型細分為民間調解、人民調解、機構調解與 仲裁調解，以下將就人民調解與機構調解加以說明，至於仲裁調解 將在「四、調解與仲裁的相結合」詳述：
一、人民調解
2010 年《人民調解法》通過並於 2011 年 1 月 1 日實施，其規 定，國務院司法行政部門負責指導全國的人民調解工作，縣級以上
269 沈恒斌，多元化糾紛解決機制原理與實務，廈門大學出版社，2005 年，頁 111。
270 參考《周禮．地官司徒．調人》中記載：「調人掌司萬民之難而諧和之。」
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地方人民政府司法行政部門負責指導本行政區域的人民調解工作
271。基層人民法院、公安機關對認為適合透過人民調解方式解決的 糾紛，在受理前告知當事人可以向人民調解委員會申請調解272。也 就是在法院立案之前或公安機關行政裁決之前，若認定有些案件是 不一定需要經由行政、訴訟程序來解決的，通過引導到人民調解來 解決這些矛盾。當事人可以向人民調解委員會申請調解；人民委員 會也可以主動進行調解，當事人一方明確拒絕調解的，不得調解
273。此外，人民調解委員會對調解不成的糾紛，應當告知當事人可 以依法通過仲裁或者行政、司法途徑維護自己的權利274。
中國的人民調解制度不具有司法的性質，人民調解僅僅是當事 人的一種個人選擇，不是一個必經的法律程序。即使當事人選擇了 人民調解，調解的結果也不具有終極性和穩定性，即不具有法律效 力275。除非經人民調解委員會調解達成調解協議後，雙方當事人認 為有必要的，可以自調解協議生效之日起 30 日內共同向人民法院申 請司法確認，因此而產生法律效力276。但在人民法院作出是否確認 的決定前，一方或雙方當事人撤回司法確認申請的，人民法院應當 准許277。若當事人之間就調解協議的履行或調解協議書內容發生爭 議的，一方當事人可以向人民法院起訴278。實務中，人民法院也常 將司法制度與人民調解制度相互運用，如「訴前引導人民調解」、
「訴中委託人民調解」－人民法院在立案後開庭前或審理中，將有 可能通過人民調解委員會調解的糾紛，在徵得當事人同意後，可終 止訴訟，出具委託人民調解書，將案件委託當事人所在地(所在單 位)或糾紛發生地人民調解委員會進行調解、「訴後執行和解調解」
－對於人民法院判決的案件在執行中遇到阻力時，人民調解組織充
271 參《人民調解法》第 5 條規定。
272 參《人民調解法》第 18 條規定。
273 參《人民調解法》第 17 條規定。
274 參《人民調解法》第 36 條規定。
275 洪冬英，當代中國調解制度變遷研究，上海人民出版社，2011 年 6 月，頁 157。
276 參《人民調解法》第 33 條規定。
277 參《最高人民法院關於人民調解協議司法確認程序的若干規定》第 5 條第 2 項。
278 參《人民調解法》第 32 條規定。
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分利用自身的優勢，積極參與和解調解，促使當事人自覺履行義 務、「吸收人民調解員參與訴訟調解」、「公安派出所設立人民調解 室」279。人民法院可以根據常見與多發的簡單民事案件、刑事自訴 (告訴乃論)案件或輕微刑事案件，嘗試推動之。
事實上，人民調解實則很難在金融消費糾紛領域中發揮多少作 用。第一，人民調解本質是上傳統的民事行為，如一般性的契約行 為、婚姻家庭、財產糾紛等。本旨在面對市民生活基本範疇的傳統 型糾紛，對於複雜的金融或經濟糾紛型態恐難以適用。第二，人民 調解是以村民委員會、居民委員會為主體的民間機構以及事業單位
事實上，人民調解實則很難在金融消費糾紛領域中發揮多少作 用。第一，人民調解本質是上傳統的民事行為，如一般性的契約行 為、婚姻家庭、財產糾紛等。本旨在面對市民生活基本範疇的傳統 型糾紛，對於複雜的金融或經濟糾紛型態恐難以適用。第二，人民 調解是以村民委員會、居民委員會為主體的民間機構以及事業單位