第三章 官僚組織決策模式下的中國加入 GATT/WTO 決策分析
第一節 中國的黨政關係
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策，它很明顯地受到中國共產黨的領導高層所左右，為了使讀者熟悉中國政治權 力運作架構以及共產黨高層究竟是透過何種途徑與手段影響決策，本章先釐清中 國共產黨與國務院官僚之間的權力分配與互動情形。接著本章介紹中國官僚組織 中特殊的權力分散且重疊特色，並且說明這樣的特色對於中國加入GATT/WTO 的談判決策議程的影響為何。再來本章將介紹在中國加入GATT/WTO的談判決 策議程的各參與決策單位，使讀者熟悉個別決策單位得以影響中國加入
GATT/WTO的談判決策的途徑與影響力。再來本章將介紹各參與決策單位在中 國加入GATT/WTO的談判決策議程中的互動情形，並解釋這樣的互動模式如何 影響決策產出。最後是結論。
第一節 中國的黨政關係
中國建立政權以來，黨的組織滲透到國家體制，形成一種「黨—政—軍—法—
經濟—意識型態—文化」統一體的黨國體制。在這樣的黨國體制中，國家的一切 事物和活動都由黨來管理，黨與政府在相當長的時間是處於「黨政不分」、「以 黨代政」的互動關係上，即使1978年底十一屆三中全會以後，中國強調要對此種 情勢進行改革，提出「黨政分工」、「黨政分開」等政策，但是，這樣的改革方 向基本上是在確立「以黨領政」的格局，亦即黨負責決策，國家部門負責執行。
許志嘉特別指出，在研究中國外交決策過程時，不能只單純地從政府機構來理解
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中國外交決策過程的相關組織結構，而必須特別考量到黨組織的重要性。2 謝淑麗（Susan Shirk）認為共產黨與政府的關係就像是首長（principal）與 代理人（agent）的關係。共產黨是首長，有權指派或提拔政府官員，為政府設 定基本施政方針，並且監督行政工作。然而，由於政府擁有專業知識與專業人才，
並且熟悉問題，黨必須分配給政府機構（代理人）必要的執政權力，才能完善地 治理國家。中國的黨政模式很像蘇聯政府的黨政模式。蘇聯政府採用「平行統治」
（parallel rule）的方式來治理國家；也就是說，黨與政府都有自己一套的官僚系 統，但是隸屬黨的官僚單位會監督相對政府單位的行政情形，藉此黨可以緊緊抓 住政治實權。3
但是這種「員警巡邏」（police patrol）4的操弄對於決策有極大的負面影響。
兩套官僚系統運作的結果是決策與行政效率低落，而且決策結果多出自通常是黨 內領袖基於政治考量而非專業判斷。針對這個問題，中國開始了政治改革。從
1980 年代中期趙紫陽開始進行黨政分開的改革工作，消除了黨內與政府重複機 構的類似機構，此後黨賦予政府的權力更大了，尤其是在經濟方面的議題。然而，
這種特殊的「首長—代理人」關係並沒有改變，共產黨仍然緊握權力中心，並擁 有對政府官員的任命權；此外，領導小組的功能更強大了，黨更能藉由領導小組 監督政府的行政工作。但是，在決策方面，政府的決策權的確因為黨讓渡的權力
2 許志嘉，中國外交決策模式研究（台北：水牛出版社，2001 年），頁 126-127。
3 Susan L. Shirk, “The Chinese Political System and the Political Strategy of Economic Reform,” in Kenneth G. Lieberthal and David M. Lampton eds., Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China, p. 61.
4 Ibid, p. 62.
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而增強了，尤其是在經濟議題方面，也因此在中國入世議題上政府與黨的討價還 價現象明顯地愈來愈多。
在研究中國決策時不能忽略中國的特殊政治體制。在中國，有政治實權的不 見得是政府高階官員，而是黨內元老；他們可能已經退休，但是仍具有關鍵的決 策影響力。具體而言，中國的決策中心有三個階層，其中中國共產黨的政治局在 最權力的頂端。政治局由常任委員會員共同領導，但是政治局仍有一個最高領導 人來下決策，但是其他的常任委員有與最高領導人交流的機會。第二層是領導小 組。官僚單位依照其職能分在同一組，其領導人成為該一領導小組的成員，而領 導小組的組長、副組長多由政治局常委擔任，藉此領導小組成為黨與官僚系統的 聯繫管道，例如外事工作領導小組成員一般包括負責涉外事務的國務院副總理或 國務委員，外交部、國防部、公安部、國家安全部、商務部、港澳辦、僑辦、新 聞辦的負責人，以及中宣部、中聯部的部長，總參謀部的高級將領等，（副）組 長則由國家（副）主席擔任。有時候黨甚至藉此掌握政府行政工作，使政府行政 工作不致偏離共產黨的治國方針。5領導小組並非法定的政府組織單位，但是對 於決策有極大影響力。領導小組成員負責收集並分析資料以供領導人做為決策參 考；監督政府是否徹底執行決策；當政府單位有執行困難時，可直接向領導小組 成員反應，而領導小組成員這時會協調其他單位提供必要資源以利政策執行。第 三層是國務院底下的各國家部委，如外交部、國防部、國家發展計劃委員會（2003
5 邵宗海、蘇厚宇，具有中國特色的中國決策機制—中國中央工作領導小組（台北：韋伯文化，
2007 年），頁 12。
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年改為國家發展和改革委員會）、國家經濟貿易委員會（2003 年後被取消）等。
常設政治局中的任一成員會透過常委會，或是中央領導小組直接監督各部門的行 政情形。其中最重要的機構有中國中央軍事委員會、中國中央政法委員會、中國 中央財經領導小組與中央外事領導小組。類似如此的常委會或是中央領導小組並 非是黨或是政府裡的正式機構，然而，透過這樣的內部安排，常設政治局能夠有 效地掌握住決策大權。例如，雖然中國中央財經領導小組則是在經濟決策方面最 重要的機構。該小組的職責包括擬定政策、協調各部門與執行經濟外交政策，包 括監督中國加入GATT/WTO的決策過程；但事實上，國務院才是真正負責協調各 部門利益衝突的政府單位。