第三章 官僚組織決策模式下的中國加入 GATT/WTO 決策分析
第二節 權力分散且重疊的官僚組織結構
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年改為國家發展和改革委員會）、國家經濟貿易委員會（2003 年後被取消）等。
常設政治局中的任一成員會透過常委會，或是中央領導小組直接監督各部門的行 政情形。其中最重要的機構有中國中央軍事委員會、中國中央政法委員會、中國 中央財經領導小組與中央外事領導小組。類似如此的常委會或是中央領導小組並 非是黨或是政府裡的正式機構，然而，透過這樣的內部安排，常設政治局能夠有 效地掌握住決策大權。例如，雖然中國中央財經領導小組則是在經濟決策方面最 重要的機構。該小組的職責包括擬定政策、協調各部門與執行經濟外交政策，包 括監督中國加入GATT/WTO的決策過程；但事實上，國務院才是真正負責協調各 部門利益衝突的政府單位。
第二節 權力分散且重疊的官僚組織結構
李侃如（Kenneth Lieberthal）與藍普頓（David Lampton）從中國的決策過程，
將中國看成「分散化的威權主義」（fragmented authoritarianism），並認為黨中央 下放權力後有三種後果。一、在決策過程中，必須要努力尋求各單位的共識才能 逐步地進行下一階段的談判，任何有損達成共識的障礙都可能使談判成果前功盡 棄。二、當官僚單位發生意見衝突且僵持不下時，就需要一個層級更高的權威單 位介入仲裁，因此協調單位的權力高低是能否達成共識的重要因素。三、在各單 位意見僵持不下時，某個單位必須要得到領導高層的大力支持，才能突破僵局。
也就是說至少要有一位領導高層支持該議題，才有能得到決策結果。6藍普頓在
6 K. G. Lieberthal, “Introduction,” in K. G. Lieberthal and David M. Lampton,eds., Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China, pp. 8-9.
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另一本著作在一次強調了此種觀點，他在談到中國對外行為主體多元化的政策影 響時認為，「一個國家對外聯繫越多，參與外交決策的機構也就越多，發覺與己 利害相關的國內民眾數量也隨之增加。這些發展需要中央領導層花費更多的精力 來協調不同部門間的利益。」7
因此，制訂決策與執行決策要成功必須有三個因素：官僚單位達成並維持共 識的意願、協調單位的權力大小與高層領導人必須要在適當時機介入排解紛爭。
在中國入世的決策過程中，各官僚單位的本位利益與中國特殊的政治結構造成的 官僚政治都成為影響該決策的重要因素。官僚政治對於 WTO 的抗拒加上協調機 構的權力不足說明了為何在 1999 年前中國入世進程遲滯不前。然而，在 1999 年高層領導人決心要促成中國入世，迅速推翻了前述的兩個不利因素，不到接下 來的兩年間就完成了與 WTO 其他會員國的雙邊及多邊談判，並在 2001 年底正 式成為 WTO 第 143 個會員國。
在 1998 年的政府改組之前，中央政府有超過 40 個部門、委員會等官僚單位，
其中超過一半的單位都與經濟或工業事務相關，也因此發生了職權重疊的情形。
例如在對外貿易議題上，國務院關稅稅則委員會與關稅總局共管稅務，而且必須 取得共識才能調整稅率。在貿易配額方面也有兩個主管單位：對外貿易經濟合作 部與國家計畫委員會，前者主管出口配額，後者主管進口配額；然而國家經濟貿 易委員會（2003 年後被取消）底下的機電產品進出口辦公室也有權插手進口配
7 Ibid, p.16.
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額事宜。此外，對外貿易經濟合作部與國家經濟貿易委員會都有權發行進口許可 證，或是分派對外貿易權。8
在這樣權力分散並且重疊的情況下，決策必定是建立在許多官僚單位間的共 識才會發生；換句話說，每一個官僚單位都有否決權，而在決策無法兼顧當所有 單位利益的前提之下，可以預見的是各單位一定會「善加利用」否決權來捍衛自 己的利益。另一方面，由於黨領導人不願意用強迫方式（例如強迫官員下臺或是 降級）的方式來阻止意見不合的單位，各單位就更大膽地討價還價。
對於中國加入GATT/WTO的談判決策議題而言，在1986年最高領導人鄧小平 決定中國復關後就將談判工作交給國務院進行。在1986年至1998年這段期間，國 務院先後成立了GATT談判部際協調小組與GATT談判部際協調委員會，試圖藉 此在利益衝突的各官僚部門之間取得談判方案共識。不過GATT談判部際協調委 員會的對內協調工作成效不彰，一直到1998年之前都無法有效得到部際共識。在
1998年總理朱鎔基進行了政府改革，間接地大幅刪減了GATT/WTO談判決策議題 的參與行為者（特別是保守派官僚），後來更成立了WTO工作小組以取代原來 的GATT談判部際協調委員會，並且提升了對外貿易經濟合作部在部際協調工作 方面的主導權。最後在朱鎔基的支持下，對外貿易經濟合作部完成了對美談判方 案，經由朱鎔基核可後，又上呈到最高領導人江澤民得到其同意，江澤民並在1999 年3月的政治局會議中支持朱鎔基出訪美國，並交付其完成對美談判的使命。
8 盛斌，中國對外貿易政策的政治經濟分析（上海：上海人民出版社，2002 年），頁 267-269。
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在中國打算重返GATT之前，中國已經實施了近40年的計畫經濟體制，而國內各 單位也已經早習慣舊體制所帶來的利益；然而，一旦中國內部市場轉向為自由競 爭的開放經濟體制，便會威脅到國內各單位的既有利益。這裡提到的既有利益尤 其指的是國內單位從國有企業或是想接獲國有企業訂單的其他民營公司所獲得 的經濟利益。舉例來說，中國化學工業部擁有中國化工進出口總公司還有隸屬其 的許多子公司，相關政府機構會利用他們的行政權力，例如發給貿易執照，或是 有限制地批准外資進入，或是設定進口限額等等，向民間企業收取「租金」（rent）， 用經濟學的概念叫做尋租（rent-seeking）。正因為這些國內單位長久以來已經相 當依賴這種利益收取途徑，因此當中國企圖要重返GATT時，這些單位猛烈地以 保護幼稚產業、經濟獨立、或是國家安全等藉口反對經濟自由化。對於某些部門，
例如國家計劃委員會來說，進入GATT或是WTO尤其會減弱它們存在的正當性。
在整個1990年代中國申請加入GATTWTO期間，中國的決策過程就是一連串 國內部門為了保護自己的利益而相互討價還價的過程。9國內各部門有許多技術 專家官員反對中國實施自由經濟制度。據說對外貿易經濟合作部（過去是經濟貿 易部，後經撤銷改為商業部）在中國政府內部扮演了中國對外政策的倡議者角色。
但是，就算在對外貿易經濟合作部內部，各部門對於中國加入GATT/WTO此議 題上也存在著不同的意見。舉例來說，當政府決定要將貿易全開放給所有的外資
9 有些學者強調在此期間，中國的決策過程已經有專業化的趨勢，這種趨勢尤其是受到那些擁有
國外學歷或是曾經在外國或是曾經在外商公司工作過的「次要菁英」所帶動。然而 Wei Liang 特 別強調擁有國外背景的「次要菁英」對經濟政策的立場並不一定就會比較自由開放，或是就會比 較支持中國加入 GATT/WTO。「擁有國外背景」並不能作為國內部門既得利益的因數，兩者並 沒有明顯關係。參見：Wei Liang, “China's WTO Negotiation Process and its Implications,” p. 27.
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公司與一般民眾，負責發給貿易執照給國有企業的部門就曾大力反對。10
保護主義存在於中國各式各樣的產業中，包括發展已久的工業、農業；正在 發展的汽車業、電信業與化學工業；幼稚產業有金融服務業、保險業，零售業與 電子資訊業。然而，這些產業並非公平地受到政府的重視；大致說來，資訊業與 幼稚產業是中國發展經濟戰略中的重點產業，它們的利益比起勞力密集產業，更 受到決策者的重視，也因此在針對中國加入GATT的談判過程中，資訊業、汽車 業、金融服務業、保險業，零售業與電子資訊業會特別被保護，例如當1994年6 月GATT會員國要求中國開放國內工業市場（特別是汽車業），中國卻在國內頒 佈了《汽車工業產業政策》的產業政策。
概述而言，在1986年至1998年這段期間中國加入GATT/WTO的談判決策議題 具備了濃厚的官僚組織決策模式特色，但是1999年以後，領導高層的介入改變了 原本由官僚體系決策過程處理的加入GATT/WTO的談判決策。