江澤民與朱鎔基介入中國加入 WTO 決策議題的客觀因素

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的政治決斷。²⁹

第三節 最高領導人介入中國加入 GATT/WTO 決策議題的動機

1994 年底中國未能及時加入GATT，國內掀起一股反美浪潮，加上國有企業 改革造成的失業率問題持續惡化，以及普遍對外資大量湧入的擔憂，在 1997 年 甚至有研究報告指出中國加入WTO的收益雖尚未可確定，但是代價卻是確切無 疑的。³⁰然而在 1999 年初中國領導高層仍決定直接介入談判議程，著實令人大 吃一驚。

即使江澤民的決策權利不如毛澤東與鄧小平，但是身為最高領導人，他的決 策影響力仍然大於其他領導高層；但即使如此，因為加入 WTO 決策議題影響了 許多國內利益團體的既得利益，以至於領導高層，甚至是最高領導人江澤民也不 得不與眾多國內單位妥協已取得共識。問題是，在甚麼樣的情況下，中央領導人 會不顧其他國內部門的考量，運作強壓政治做出決定？在甚麼情況下，中央領導 人又會靜待其變，讓各部門自行商談得出共識？換句話說，在 1999 年初最高領 導人江澤民介入中國加入 WTO 決策過程的動機為何？

一、 江澤民與朱鎔基介入中國加入 WTO 決策議題的客觀因素

從 1978 年以後，中國一直堅持奉行獨立自主的和平外交政策，這是中國最 主要的外交政策方針，這項外交方針其中的政治利益就是要創造一個和諧的國際 環境，好讓中國在安定的環境下維持高度經濟成長，進而維持政治與社會安定。

因此，如果國內部門的利益與國家利益衝突時，最高領導人就會出面力保國家利 益不會因為國內政治而受到損害。

29 Hongyi Harry Lai, “Behind China's World Trade Organization Agreement with the USA,” Third World Quarterly, Vol. 22, No. 2(April 2001), pp. 244.

30 崔之元，「加入世貿組織的利與弊」，紡織導報，第 5 期（1999 年），頁 106-109。

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1990 年代後期，參與決策的國內單位愈來愈多，因此中央領導階層不得不 費盡心思協調各方利益，有時還要力排眾議，果決地做出判斷；但是隨著談判議 題日益復雜化與專業化，中央領導階層也必須依賴各部門的研究分析，才能做出 更完善的決策。這就是決策高層的兩難：一方面要借助各部門的專業，一方面卻 要確保國內部門不會阻礙國家利益。

在 1999 年以前，中國加入WTO決策議題一直未明顯受到江澤民與其他政治 局成員的關注，在此之前，中國加入WTO議題一直都是由主導對外經濟事務的 李嵐清負責中國加入WTO議題的部際協調工作。³¹不過如前所述，各官僚單位不 願意放棄自己的既得利益，加上某些保守派高層領導的支持，在 1999 年對於中 國加入WTO的部際共識一直無法形成。

然而，到了 1999 年這樣的僵局被打破了。就在朱鎔基 4 月的訪美之行前幾 個月中，中國代表突然對於先前幾乎所有堅持不開放的議題（例如農業、保險業、

電信業）讓步。³²事實上，這次的讓步是如此的突然，範圍又是如此的大，可見 一定是高層領導人介入的結果。但是為什麼高層領導人要在此時介入呢？客觀而 言，這至少有以下幾點原因。

（一）為了要挽回 1999 年的經濟衰退

從第二代領導人開始，高層領導人開始追求中國的高速經濟發展，藉此維持 政權。雖然朱鎔基就任總理之初即表示要維持中國的國民生產毛額（GDP）在 8%；然而，在 1990 年代後期，中國的國民生產毛額（GDP）開始下滑。這部分 是因為朱鎔基在 1993 年至 1994 年間實施的軟著陸造成的通貨緊縮，一部份是因

31 除了 1994 年底，政治局曾經為了中國為了要成為 WTO 的創始會員國而要求即時加入 GATT 而召開會議。

32 Edward S. Steinfeld, “Beyond the Transition: China’s Economy at the Century’s End,” Current History (September 1999), pp. 271-275.

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34 Business Week, Feburary 2 1999, pp.21-22.

35 Hongyi Harry Lai, “Behind China's World Trade Organization Agreement with the USA,” p. 249

36 根據中國官方統計從 1999 年到 2000 年，中國城鎮失業率一直保持在 3.1％左右；但是普遍認 為實際失業率比官方公佈的還要高出很多，例如大陸著名的經濟學家胡鞍鋼、楊宣勇、馮蘭瑞所 計算的失業率分別為 20.1%、23.3-33.7%、27.78%。參見：行政院大陸委員會官網，

http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=50544andCtNode=6111andmp=1。

37 Business Week, Feburary 2 1999, p.19.

38 David Zweig, “China's Stalled 'Fifth Wave': Zhu Rongji's Reform Package of 1998-2000,” pp.

242-243.

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兆的外資進入中國，參見：Jun Ma and Zhi Wang, “Winners and Losers of China’s WTO Entry,” The China Business Review, Vol. 28, No. 2 (March-April 2001), pp. 22-25.

40 Joseph Fewsmith, “The Political and Social Implications of China’s Accession to the WTO”, Current History (Sept, 2000), Vol. 99, Iss. 638, p. 268.

41 Supachai Panitchpakdi and Mark L. Clifford, China and the WTO: changing China, changing world trade (Singapore: J. Wiley and Sons, 2002), p.225.

42 Nicholas R. Lardy, “China’s Worsening Debts,” The Financial Times, June 22, 2001.

43 Ibid.

44 當時的廣東國際信託投資公司（廣國投）、粵海企業集團（粵海）與海南發展銀行等資不抵債

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戰略重點。1998年財政部發行2700億公債，對四大銀行挹注資金；1999年四大銀 行各自成立自己的資產管理公司，試圖將負債轉成佔股的方式，然後再將不良資 產轉交給有能力的產業經營者有效運用以求營利，藉此剝離不良資產。

銀行改革遭遇到極大的難題。一、大規模財務重組將會造成巨大的直接與當 期的經濟成本，政府將會承擔巨大的財政壓力；二、爲了控制流量問題，銀行必 須採取更爲嚴格的信貸决策與風險管理，意味著經營不善的國企從此再也得不到 信貸補貼支持，有可能增加企業破産與員工失業，從而造成社會乃至政治問題。

為了要支付巨大的銀行改革成本，中國從外匯儲備提取的大量的資金挹注到國內 銀行。⁴⁵

然而根本的問題是，長年計劃經濟體制下國有産權與政府干預的過程，造成 了中國的銀行機構政企不分，官僚文化壓抑了商業文化，公司治理薄弱，經營水 準不足，尤其是在信貸决策，風險管理與內控能力上與國際一流商業銀行相去甚 遠。；此外中國銀行的信用文化（credit culture），監管與透明度的欠缺，腐敗貪 污案件層出不窮，嚴重動搖了存款者、社會公衆與投資者的信心。要校正這個根 本問題的原因，朱鎔基認為必須動用國際規範的力量介入國內銀行業改革，才能 有效推動國內相關改革。

另一方面則打算藉由加入WTO以引入外資，即容許外資金融機構在國內銀 行作爲少數股東參股，進一步實質性地幫助銀行充實資本金。對於那些不能優先 得到中央政府注資的股份制商業銀行與城市商業銀行而言，外資更是重要的資金

事件都是在亞洲金融危機中暴露出來的。

45 「WTO與中國銀行業改革」，中國評論新聞網，2006 年 12 月 11 日。

http://www.chinareviewnews.com/crn-webapp/doc/docDetailCreate.jsp?coluid=0andkindid=0anddocid

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的來源。⁴⁶

二、江澤民的介入考量

對於加入 WTO 的談判決策議題而言，最高領導人不只要考慮到中國在加入 GATT/WTO 後可獲得的經濟利益，他們必須還要考慮到加入 GATT/WTO 後對中 國國內經濟與社會的影響，甚至必須要考慮到加入 GATT/WTO 後對中美關係的 影響。舉例來說，1997 年江澤民為了要維持中美關係能夠持續熱絡，宣佈中國 將加入 WTO 底下剛成立的資訊科技協定（Information Technology Agreement, ITA），儘管加入這項協定並不是 WTO 會員國的義務或是要加入 WTO 的必要條 件。另外，中國在 2000 年的亞太經合高峰會論壇（APEC summit）承諾要將所 有資訊產品的進口關稅降到零，也在國內引起了巨大反彈，顯然此項決議並非是 先經過與各部門諮商後的結果。但是對中國的貿易夥伴來說，中國加入 ITA 是一 項意外的驚喜，因此這有助於中國加入 WTO 談判能更快速地進行。

然而，對於江澤民個人的政治前途而言，鞏固自己身為最高領導人的個人威信 是在鄧小平死後的首要考量。為了展現其開放的態度，江澤民可利用將中國帶入國 際經濟體制來建立個人威信，因為這意味著：中國加入WTO等於讓世界強權國家承 認中國已經是一個強國，而帶領中國走向強國之路的領導人正是江澤民。依照柯林 頓寫信給江澤民的時機推斷，筆者認為柯林頓在1998年底至1999年初三次親自致函 給江澤民，必定使江澤民感受到美國最高元首對自身做為中國最高領導人的尊重，

因此在美國總統的「請求」下，江澤民願意以最高領導人的權力介入中國加入WTO 決策機制，並且促成中美雙方協定。柯林頓的第一封信是在1998年11月6日，內容表 示希望在中美在1999年第1季之前完成雙邊協定，之後1999年1月朱鎔基年公開表示

46 「WTO與中國銀行業改革」，中國評論新聞網，2006 年 12 月 11 日。

http://www.chinareviewnews.com/crn-webapp/doc/docDetailCreate.jsp?coluid=0andkindid=0anddocid

=100266844.（最後瀏覽日期：2011 年 1 月 30 日）

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50 Joseph Fewsmith, “China and the WTO: The Politics Behind the Agreement,” The National Bureau of Asian Research (December 1999), p. 35.

51 Ibid, p. 35.

52 Ibid, p. 32.

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WTO的對外貿易經濟合作部部長吳儀也表示，中國必須尋求國內的意見，如果 美方要求過多，中國會放棄加入WTO。之後到9月江澤民與柯林頓再度會晤之 前，江澤民一直沒有提起對中國加入WTO的看法。⁵³

53 Ibid, p. 32.

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圖三 在領袖主導決策模式下的中國加入 WTO 談判決議機制意示圖

隸屬關係 政策傳達

江澤民

柯林頓

朱鎔基

對外貿易經濟合作部 國家經貿委

1998 年被合併到經貿委下的九個部委：國家煤炭工業局（原煤炭工業部）、國家機械工業局（原機械工業部）、國家治金工業局（原冶

金工業部）、國家國內貿易局（原國內貿易部）、國家輕工業局（原輕工總會）、國家紡織工業局（原紡織總會）、國家石油和化學工業

局（原工業部、石油天然氣總公司、石油化工總公司）。

國務院辦公廳 中央財經領導小組

WTO 工作領導小組﹝1998-2001﹞

資料來源：筆者自製。

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第四節 小結

中國進入 GATT/WTO 的決策過程無疑地非常重要且復雜，但是從本章的研 究結果來看，次於最高領導人的其他決策行為者有比以往更大的決策影響力，但 是當最高領導人決意干預決策時，其他決策行為者仍無法有效牽制。近年有許多

中國進入 GATT/WTO 的決策過程無疑地非常重要且復雜，但是從本章的研 究結果來看，次於最高領導人的其他決策行為者有比以往更大的決策影響力，但 是當最高領導人決意干預決策時，其他決策行為者仍無法有效牽制。近年有許多

在文檔中 中國加入GATT/WTO的談判決策研究 - 政大學術集成 (頁 134-145)