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第六章 結論
本論文以官僚組織決策模式、領導集體決策模式與領袖主導決策模式三種研 究方法來分析中國加入 GATT/WTO 的談判決策，發現雖然中國在經濟外交決策 方面逐漸呈現「分散化威權主義」（fragmented authoritarianism）特色，但是最高 領導人的決策影響力仍然能發揮關鍵性作用。在「分散化威權主義」的趨勢下官 僚部門的決策權力比起在毛澤東時期要大的許多，因此對中國加入 GATT/WTO 表示反對的保守派官僚部門能夠藉由抵制達成部際共識的形成（這就是李侃如與 奧克森伯格所說的「過去的陰影」（the shadow of the past）作用），而阻擾第二代 最高領導人鄧小平所下達的中國融入國經濟建制決策，但是在第三代領導人江澤 民與朱鎔基等改革派官員的推動下，保守派的官僚單位與領導高層仍無法阻止中 美在 1999 年完成雙邊談判。雖然第三代最高領導人江澤民的決策影響力雖然不 比毛澤東與鄧小平，而且他必須要與其他領導高層與官僚部門分享決策權力，但 是身為最高領導人他能夠運作更多的政治手段來實現自己的政策偏好，例如支持 朱鎔基在 1998 年進行政府改組大幅削減了保守派官僚單位，或是利用大眾媒體 言論在社會大眾的心裡營造利對於 WTO 的良好形象等，靠著這些方法，雖然江 澤民不具有與毛鄧兩人相當的決策影響力，但是他仍順利實現了其政策偏好，在 1999 年促成了針對中國加入 WTO 的中美談判。
在 1986 年至 1998 年間，中國加入GATT/WTO的談判決策議題主要是依循官 僚決策模式進行決策。在 1986 年至 1992 年間，中國中國加入GATT/WTO的談判 決策議程主要是由外交部主導，並由對外經濟貿易部與關稅總局從旁協助，而其 他官僚單位對此議題的介入情形並不明顯。然而 1989 年的「六四事件」逆轉了 原來「改革開放」的國家方針，國內保守派壓倒了改革派勢力。對於那些既得本
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位利益將因為中國加入GATT而受損的官僚單位來說，它們必須抓緊機會趁著這 波保守勢力拖延中國加入GATT的進程；而「分散化威權主義」造成的決策權力 分散情形給予了這些官僚單位介入決策的權利，他們藉保護國內產業為由，阻擾 部際共識形成。這些官僚的「努力」有了回報，一直到 1998 年政府改組前，中 國對於加入WTO的談判方案仍未能有共識。1
領導集體決策模式對於中國加入GATT/WTO的談判決策議題則是間接的，也 就是說雖然各領導高層在此決策議題上有自己的決策偏好，但是很少公開明白地 表達出來。如何觀察各領導人的決策偏好相當困難，只能從隸屬各領導高層的官 僚單位的舉動觀察。
各高層領導人對於決策的操作最能夠反映在謝淑麗（Susan Shirk）層提出所 謂的「共識代表團」（delegation by consensus）一詞，亦即元老派出代表成為領 導高層，領導高層又有下層的代表，這些代表成員進行政策協調，取得一致意見 後領導高層及元老便會批准。只有下層代表無法取得共識，上層領導才會進一步 干預政策的制訂。領導高層透過下層官僚維護自身利益，形構了中國特殊的權力 互動模式，謝淑麗將這種權力互動模式稱為「相互問責制」（mutual
accountability），對於這點她有生動的描述：「黨的領導人與下屬之間的關係並 不是單純的階級制度關係。根據黨章，中央委員會有權力選出黨的領袖，而黨的 領袖又得以任命中央委員會的黨政軍幹部。領袖任命官員，官員又挑選領袖（或 至少是批准）。對黨領導人來說，官員既是下級又是選民。官員需要討好領袖以 保住自己的官位，而領袖也需要討好他們來保持自己的位置。這種問責是雙向 的，把上下階級制度關係變成為『相互問責制』。」2在中國加入GATT/WTO的
1 當然這期間的中美關係起伏也有決定性的影響。
2 Susan Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China (Berkeley: University of California
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談判決策過程中，雖然各領導高層很少針對此議題明白地做出表示，但是從各官 僚單位的動作看來，他們會藉由隸屬其勢力範圍中的各官僚機構企圖影響決策過 程。
在 1988 年至 1988 年間，雖然是由外交部主導整個中國加入 GATT 的談判 議程，但是外交部也必須聽從中央外事領導小組與國務院的指示，而在這段時間 李鵬剛好是此二單位的首長，雖然他一般被認為帶有強烈的保守派色彩，但是這 段期間中李鵬對於此議題有推進作用，他甚至希望藉由此談判議題逆轉自「六四 事件」後國際對自己的觀感，因此才在 1992 年赴美談判。然而，此期間國內以 李鵬為主的保守派與改革派的鬥爭的確也間接造成了國際對中國融入世界體制 的信心潰散，就某種程度也衝擊了中國加入 GATT 的談判。
1994 年國務院中的經濟主導權逐漸轉移至朱鎔基手中，而江澤民接任中央 外事小組與中央財經領導小組組長。雖然國家經濟的主導權從李鵬轉移至江澤民 與朱鎔基，但是在 1994 年至 1998 年間江朱兩人對於此談判決策議題的影響仍並 不明顯。然而，1998 年朱鎔基主導的政府改組對於中國加入 WTO 的談判議程有 決定性的影響，因為這大幅削減了阻擾中國加入 WTO 談判決策共識的保守派官 僚，並提升了對外經濟合作部的主導地位；當年朱鎔基並成立了 WTO 工作小組，
並透過這個機制主導中國加入 WTO 的決策議題共識形成過程。
1999 年各領導高層對於中國加入 WTO 的決策議題的影響變得相對明顯。在 該年 4 月與 11 月，中央政治局為此分別召開會議。從 4 月朱鎔基返中後的國內 外情形，可知道政治局針對此事件必定曾經過激烈的辯論；在該年 11 月的最終 談判中，朱鎔基甚至親自參加談判，直接影響了中美最終談判。
至於領袖主導模式對於中國加入 GATT/WTO 的影響在 1997 年後江澤民取
Press, 1993), pp. 116-145.
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代鄧小平正式成為中國第三代領導人後變得明顯，不過江澤民對於此議題的影響 力仍然是不明顯，且是間接的。首先在 1996 年台海危機後，中美領導人體認到 唯有彼此合作才能推動此一談判議題，於是 1997 年和 1998 年的中美兩次互訪為 中國加入 WTO 的談判議題營造了良好的國際氣氛，對於中國國內的反美主義與 保守主義也有一定的安撫作用。在 1999 年江澤民更是以實際行動支持朱鎔基訪 美進行談判，待朱鎔基返華後，江澤民更取代了朱鎔基成為了中央財經領導小組 組長，直接主導了國內的部際共識工作。
然而，江澤民對此議題的介入方式是間接的，他主要藉由朱鎔基、吳儀、石 廣生等人實現自己的決策偏好。何以見得？因為大多數主導此議題的單位如中央 財經工作小組，國務院下的對外經貿合作部等所作的決議，最後都必須透過朱鎔 基、吳儀或石廣生等人上呈至江澤民批准，因此筆者認為 1999 年各相關部門在 此議題的進程突然加快，必定是江澤民在背後推動所致。中國加入 GATT/WTO 的談判決策證明了第三代最高領導人的決策影響力仍然發揮關鍵作用。
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