第三章 官僚組織決策模式下的中國加入 GATT/WTO 決策分析
第三節 參與GATT/WTO談判決策過程的各行為者
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公司與一般民眾，負責發給貿易執照給國有企業的部門就曾大力反對。10
保護主義存在於中國各式各樣的產業中，包括發展已久的工業、農業；正在 發展的汽車業、電信業與化學工業；幼稚產業有金融服務業、保險業，零售業與 電子資訊業。然而，這些產業並非公平地受到政府的重視；大致說來，資訊業與 幼稚產業是中國發展經濟戰略中的重點產業，它們的利益比起勞力密集產業，更 受到決策者的重視，也因此在針對中國加入GATT的談判過程中，資訊業、汽車 業、金融服務業、保險業，零售業與電子資訊業會特別被保護，例如當1994年6 月GATT會員國要求中國開放國內工業市場（特別是汽車業），中國卻在國內頒 佈了《汽車工業產業政策》的產業政策。
概述而言，在1986年至1998年這段期間中國加入GATT/WTO的談判決策議題 具備了濃厚的官僚組織決策模式特色，但是1999年以後，領導高層的介入改變了 原本由官僚體系決策過程處理的加入GATT/WTO的談判決策。
第三節 參與GATT/WTO談判決策過程的各行為者
雖然在毛澤東與鄧小平以後的中國領導人並沒有與毛鄧兩人相當的政治實 力，但是中國的決策機制仍然是以「由上至下」的決策方向為主，決策權力中心 仍然集中在領導高層手中，不過決策方式已經從最高領導人獨自決策的方式轉變 為由領導高層共同決策。針對中國機入GATT/WTO的決策議題而言，領導高層
10 Ibid.
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是指中央政治局常委會委員，特別是總書記江澤民與總理朱鎔基，但是除了江朱 兩人之外，其他的政治局常委與高階官員對決策也有舉足輕重的影響力，前者如 前總理兼外事領導小組組長李鵬為代表，後者以曾培炎與吳儀對經濟事務的影響 力最大，而在對外經濟事務上，吳的影響力又大於曾。
另外，中國的官僚系統有一個特色，那就是各官僚單位的管轄職權有重疊的 情形。在 1998 年的政府重組之前，國務院內有超過 40 個部門、工委、與特別機 構，且大多數與經濟與工業事務相關。國務院關稅稅則委員會（隸屬於國家經貿 委）與關稅總署同樣職管國家關稅；但是，當他們要制訂新的關稅法律時，必須 要與其他官僚單位協商；也就是說，其他為了要保護國內工業的官僚單位有能力 阻止新關稅法令通過。在服務業貿易方面，這種官僚阻擾的情況更明顯，例如信 息部（前身是郵電部）部長吳基傳在中國加入WTO談判期間在電信業開放議題 上的反對就明顯地成為中美談判一直無法克服的難題。11
一、中央政治局及其常委會
根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會為國家最高權力機構，有權任 命或罷黜國家最高機構成員，例如國家（副）主席、（副）總理與國務委員。它 的常設機關是全國人民代表大會常務委員會，在全國人民代表大會休會期間代為 行使國家權力。但是事實上，人大目前一般接受中國共產黨的領導。12中國共產
11 Wang Yong, “China’s Stakes in WTO Accession-The Internal Decision-Making Process,” in Robert Ash and Heike Holbig eds., China’s WTO Accession: National and International Perspectives (UK:
RoutledgeCurzon Press, 2002), p. 22.
12 全國人民代表大會常常被描述為「橡皮圖章」，只起形式上的憲法認可作用而無實際決策或
否決權；而人大代表則有「四手代表」之稱，即「走訪選民握握手、聽聽報告拍拍手、選舉表決
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黨是中國的執政黨，而中央委員會是該黨的最高決策機構。依照中國共產黨章程 規定，中央政治局和它的常務委員會在中央委員會全體會議閉會期間行使中央委 員會的職權，中央政治局常務委員會在中央政治局會議閉幕期間行使中央政治局 職權：但雖然並未單獨規定常委會的職權，但在黨領導一切前提及中央政治局全 體會議召集經常需要數天以上的實際情況下，政治局常委會成為中國共產黨與中 華人民共和國政府中權力最大的機構，是黨和國家的權力核心。13
中央政治局處於中國外交決策機制的核心，重大議題例如宣戰或是國家重大 政策變動都是由政治局做最後決策。中國中央政治局和中國中央書記處成員一般 都在全國人大、國務院、全國政協、中央軍委等國家機構、中國中央各部門或各 省市的黨政機關擔任主要職務。中央政治局成員的人數大約在20上下，分別是
1987年十三屆一中全會決定17名委員，1名候補委員；1992年十四屆一中全會決 定了委員20名，候補委員2名；1997年十五屆一中全會決定22名委員及2名候補委 員。但即使在政治局當中，決策的權力仍集中在政治局常委手中，其通常包括國 家主席，中國共產黨總書記、中央軍事委員會總長、全國政協主席、全國人大常 委會委員長。
中國中央書記處是政治局與政治局常委會的行政單位，主要負責監督政治局 的決議的執行情形，因此並未對外交決策有重大影響力。14根據陸寧（Ning Lu）
舉舉手、大會閉幕揮揮手」。參見：「南川水江鎮人大從『橡皮圖章』到『剛性監督』」，新華 網， 2010 年 1 月 7 日 ， http://www.cq.xinhuanet.com/news/2010-01/07/content_18704888_2.htm.
（最漏瀏覽日期：2011年 2 月 2 日）
13 許志嘉，中國外交決策模式研究，頁 131-132。
14 Ning Lu, “The Central Leadership, Supra-ministry Coordinating Bodies, State Council Ministries,
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的說法，政治局與中國中央書記處對於政治局常委來說，不過就是「橡皮圖章的 提供者、重大決議的諮詢者、一個建立共識或建立同盟的論壇、一個依照政治局 常委領導人的構想以做出外交政策藍圖的設計者、一個依照指示發號施令的單 位。」15但是在1980年代到1990年代，包括鄧小平在內的最高領導人只是下達基 本外交方針，大部分的外交工作變成例行事務，而其他重要的政治局常委（趙紫 陽、胡耀邦、李鵬、江澤民、朱鎔基）就成為主導外交事務的推手。16
一直到1999年以前，中國加入GATT/WTO的決策議題並非是各政治局常委的 關心議題，也似乎沒有資料顯示中央政治局曾經介入過中國加入GATT/WTO的決 策議題；但是在1999年，中央政治局為此召開了兩次政治局擴大會議，在同年4 月討論朱鎔基是否應該訪美，與11月討論對美談判內容。中央政治局GATT/WTO 決策議題具有關鍵性的影響力；也就是說，雖然在1999年之前政治局並未參與中 國加入GATT/WTO的談判決策議題，但是一旦中央政治局介入決策，GATT/WTO 的談判決策議題即在短時間內獲得立即且明確的解決，在短短幾個月裡就解決了 對美談判的僵局。
二、中央工作領導小組
政治局常委在敲定重大決策前必須對政策細節做評估與分析，加上要執行政 策之前必須與國務院相關單位溝通並取得共識，因此一個類似具有「黨政協調」
and Party Departments,” Chapter 2, in David M. Lampton, The Making of Chinese Foreign and Security in the Era of Reform, 1978-2000, p. 44.
15 Ibid, p. 57.
16 Ibid, pp. 57-60. 但必須注意，即使鄧小平等高階領導人並未直接干預外交決策，但是仍維持極 大影響力，例如、陳雲曾對鄧小平「姓社」或「姓資」的論點提出質疑；1990 年代鄧小平透過 南巡談話加入改革陣營，與保守派進行鬥爭，使中國再度確定改革開放路線。
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或是「黨政運作」的機制就因應產生。Taeho Kim認為領導小組是高層和基層在 資訊傳遞和政策執行的中間者，在政治局同意前先做計畫，相關行政單位在商議 過程中的參與是為了確保政策執行上的協調。領導小組的成員為政治局委員或政 治局常委及部會首長，使領導可直接對主要議題控制，確保符合中國共產黨的路 線及規則。17也就是說中央工作領導小組的功能就是讓相關黨政部門的首長就問 題內容與本質求得共識，以便在呈報政治局常委之前既可先有具體計畫提供參 考，而在交付執行之後，也因先前已有內部共識可順利推動。18參與中國復關與 入世決策過程的工作領導小組有中央外事工作領導小組與中央財政經濟工作領 導小組。
有關中央工作領導小組的運作部分，學者韓林（Carol Lee Hamrin）認雖然 政治局決定主要政策方針，但許多政策內容出自於中央工作領導小組，然後再將 政策文件發佈給行政執行機關。19
嚴格說來，中央工作領導小組並非決策機構，但是領導小組的成員都是政府 高層單位的主要負責人，而與決策相關的重要建議在交由政治局常委之前都必須 先經過中央工作領導小組成員審核；未經過中央工作領導小組認可的建議不可能 會進到政治局。因此中央工作領導小組除了有協調黨政的功能之外，也有某種程
17 Kim, Taeho, “Leading Small Groups: Managing All under Heaven,” in Finkelstein and Kivelhan, eds., China’s Leadership in the 21st Century: The Rise of the Fourth Generation (Armonk, NY: M. E.
Sharpe, 2003), p. 123.
18 許志嘉，中國外交決策模式研究，頁 153。
19 Carol Lee Hamrin, “The Party Leadership System,” in Kenneth G. Lieberthal and David M.
Lampton eds., Bureaucracy, Politics, and Decision- Making in Post-Mao China, p. 10.
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度的決策影響力。20 三、外事工作領導小組
另一個最高決策單位是中國中央外事工作領導小組，該單位實質上領導國務 院的外交部、對外貿易部、海關總署、旅遊局、外事辦公室，和對外友協等涉外 單位。21再從中央外事工作領導小組主要成員通常包括國家主席、總書記、國務 院總理、負責外交事務的國務院副總理、外交部長、黨中央對外聯絡部長及對外 貿易經濟合作部長等人，小組領導人也就是小組長一職通常多為國家主席、總書 記或國務院總理所擔任。1988年設立的國務院外事辦公室具有中央外事領導小組 辦公室職能，因此，國務院外事辦主任也會參加會議。22中央外事領導小組對於
另一個最高決策單位是中國中央外事工作領導小組，該單位實質上領導國務 院的外交部、對外貿易部、海關總署、旅遊局、外事辦公室，和對外友協等涉外 單位。21再從中央外事工作領導小組主要成員通常包括國家主席、總書記、國務 院總理、負責外交事務的國務院副總理、外交部長、黨中央對外聯絡部長及對外 貿易經濟合作部長等人，小組領導人也就是小組長一職通常多為國家主席、總書 記或國務院總理所擔任。1988年設立的國務院外事辦公室具有中央外事領導小組 辦公室職能，因此，國務院外事辦主任也會參加會議。22中央外事領導小組對於