官僚單位在GATT/WTO談判決策過

62 David M. Lampton, Same bed, different dreams : managing U.S.-China relations, 1989-2000 pp.180-181.

63 Wei Liang, “Bureaucratic politics, interministerial coordination and China’s GATT-WTO accession negotiations,” in Ka Zeng, ed., China's Foreign Trade Policy: The New Constituencies (New York:

Routledge, 2007), pp. 27.

64 Wang Yong, “China’s Stakes in WTO Accession-The Internal Decision-Making Process,” p. 35.

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一、

而對於中國加入

了中國的加入GATT

國務院官僚單位GATT/WTO談判決策過程中的參與情形 1986年烏拉圭回合剛剛開始，談判所涉及的議題並不複雜，

GATT的要求只限於降低關稅與消除工業產品的非關稅障礙。當時中國仍自稱為

「有計劃的商品經濟體」（planned commodity economy），並認為以此身份已足 夠應付GATT的入會要求，因此無沒有要進一步成為「市場經濟體」的打算。⁶⁵ 因為這層考量，中國並不將加入GATT作為一個重大的對外經濟議題，而是以外 交議題處理。1986年至1989年間，主導加入GATT的談判內容的官僚單位是外交 部，並由對外經濟貿易部（1993年改為對外貿易經濟合作部）與海關總署從旁協 助。這個階段主要是在於減讓關稅與修改貿易法規，海關總署負責研究關稅減讓 議題，而對外貿易經濟合作部的主要工作是回答GATT中國工作組所提出的與貿 易法規相關問題，並提供外交部作為談判參考。由於參與此階段的官僚單位主要 只有這三個單位，加上外交部又有主導議程的權力，因此國內官僚系統在此階段 對於中國加入GATT決策議題並沒有發揮顯著的影響力。

然而在1990年後，國際環境發展產生變化，間接地阻擾

談判議程。此時正逢冷戰結束且蘇聯解體，中國成為世上主要的社會主義國家，

出於意識型態考量，美國不再支持無條件地支持中國重返GATT，反而更著重於 經濟考量，要求中國做出更大範圍的貿易開放；另一方面，國際社會也催促中國 進行更大的對外開放。即使國際情勢不再對中國有利，但是中國對於加入GATT

65 Wei Liang, “Bureaucratic politics, interministerial coordination and China’s GATT-WTO accession negotiations,” in Ka Zeng, ed., China's Foreign Trade Policy: The New Constituencies, p. 25.

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的動力反而增加了。對於當時的中國來說，一旦重返GATT，將可吸引更多的外 資並加速國內經濟發展，中國共產黨政權也能夠藉由經濟發展而獲得鞏固，並同 時維持與世界各國的良好關係。⁶⁶此外，中國必須把握時機搶在1995年WTO取代

GATT之前加入GATT，才能夠以比較低的門檻加入世界經濟建制。

中國政府在1994年底之前的談判態度是積極的。然而國內保守派官僚單位與 各相

與對外貿易經濟合作部曾經好幾次向國內高層要求 更大

關工委卻開始成為中國的阻力。1989年「六四事件」以後，國內的保守派勢 力凌駕在改革派勢力之上，有愈來愈多的國內單位表達對於重返GATT議題的反 對，包括財政部、機械工業部、中國人民銀行、郵電部、紡織工業部。中國駐日 內瓦代表團團長谷永江就曾回憶：「1994年底，在日內瓦的談判十分困難。但是 我面對到的更多是來自國內的壓力。北京有一份影響力大的報紙寫了一系列的文 章報導我們代表團如何違背了國家利益。身為代表團團長必須為談判結果負責，

我的處境尤其困難。」⁶⁷ 事實上，GATT/WTO處

的決策權。在1994年底，據說龍永圖向國內領導高層請求讓他能放手與其他

GATT地約國代表進行談判，再將簽訂的協議書回報國務院。這樣的要求被拒絕 了，領導高層反倒要求龍永圖必須切實遵照先前在國內經過相關單位擬好並經過 國務院與政治局批准過的腳本進行談判，不得有絲毫逾越。當被問到為什麼中國 無法如願地在1994年年底成功加入GATT，龍永圖回答：「當時我盡全力要達成

66 Wei Liang, “Bureaucratic politics, interministerial coordination and China’s GATT-WTO accession negotiations,” in Ka Zeng, ed., China's Foreign Trade Policy: The New Constituencies, p. 25.

67 Wei Liang, “Bureaucratic politics, interministerial coordination and China’s GATT-WTO accession negotiations,” in Ka Zeng, ed., China's Foreign Trade Policy: The New Constituencies, p. 25.

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協議。事實上當時要達成協議並不是完全不可能的。不過我們並沒有從其他部門 獲得足夠的支持。在很大的程度上這才是我們失敗的原因。」⁶⁸

1995 年 1 月 WTO 正式取代 GATT，而會員國很快地進行一連串關於服務業 貿易

的談判。在 1994 年底，中國面臨到最大的談判困難在於國民待遇原則、給 予國外公司在華貿易權，減免關稅與消除非關稅貿易障礙等。在 1995 年後，中 國加入 WTO 的談判議題卻多了針對農產品與服務業部門（例如銀行業、保險業、

電信業、物流業、傳輸業）的市場准入、取消出口補貼、加強對智慧財產權保護 的管制等。因為加入 WTO 的談判議題比起加入 GATT 的談判議題範圍更大，來 自國內官僚系統的反彈也更大。GATT 部際協調委員會的協調工作此時開始遭受 到巨大的困難，因為各官僚部門根本不打算藉由 GATT 部際協調委員會進行協商 達成共識，反而直接向與它們有直屬管轄關係的副總理或是政治局成員反應。

例如，在1997年至1999年間針對電信業開放項目的談判就顯得特別困難。電 信業的自由化之所以困難一來是因為電信是涉及國家主權，必須提防遭外資掌 控；二來是因為它提供了其他經濟產業運作的途徑（例如銀行業的匯款業務），

因此如果對外開放電信業之後很難不開放其他相關產業。但更重要的是，一旦開 放電信業，外商企業就可能在中國提供網路與電信服務；對北京政府來說，這可 能會有害中國的國家安全。資訊產業部部長吳基傳最不贊成電信業的對外開放。

當1996年中國不得不針對加入WTO的服務業談判做出讓步時，引起了國內各官

68 Ibid, p. 30.

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僚單位部門（包括資訊產業部、中國人民銀行、中國保險監督管理委員會與中國 證券監督管理委員會）的強力反對，導致對外貿易經濟合作部無法履行在1997 年1月曾經對電信業開放的承諾。⁶⁹此時雖然北京政府在開放國內商品市場與修 改國內與貿易相關的法令方面有所進展，但是礙於無法在國內取得共識，針對服 務業的談判仍難有進展。在該年3月與6月的WTO中國工作組會議中甚至沒有與 服務業的相關提案。甚至在1997年10月28日江澤民與柯林頓進行元首會談的時 候，中國也沒有把握機會在此服務業貿易談判方面取得突破性的進展。也因為如 此，原本預計在該年10月舉行的中國工作組談判會議也遭延遲舉行。

直到1997年12月，中國只同意開放除了電信業以外的其他國內服務產業市 場。

但是，1998年6月25日江澤民訪美給了中美雙邊談判新的轉機，該年4月到6 月中美再度恢復雙邊談判，然而卻因中國最初提出的電信服務業開放條件不能達 到美方的要求，北京再次失去達成此次協議的機會。1999年4月，中國決策高層 召開政治局會議，直接參與中國入世的決策機制，會中決定了一系列的市場開放 承諾，其中包括了對電信業開放承諾；隨後總理朱鎔基於1999年4月赴美，向美 方傳達中國願意解除外資針對中國境內的電信業投資禁令，並承諾會在未來六年 之內針對國內所有服務業逐漸對外資開放50％的股份，並將在四年內，開放51

﹪之加值型網路及呼叫器電信市場。雖然這樣「慷慨」的讓步是經由中國高層敲 定而成，但是此決定仍然受到工業和資訊化部的強烈反對，拉迪（Nicholas Lardy）

69 Wei Liang, “Bureaucratic politics, interministerial coordination and China’s GATT-WTO accession negotiations,” in Ka Zeng, ed., China's Foreign Trade Policy: The New Constituencies, p. 27.

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就曾指出中國的讓步無疑地與中國內部的既定利益衝突而遭受阻力，朱鎔基必須 要充分運作政治手段才能確保中國的承諾不被破壞。⁷⁰資訊產業部長吳基傳不滿 對外資開放半數的股權，痛斥此舉「違反了中國的根本國家利益」，甚至在朱鎔 基返華之前提出辭呈以示抗議。如果朱此行能達成使命，快刀斬亂麻也許能平息 國內反對聲浪；然而，朱此行並未成功達成使命，加上國內反對聲浪甚具，朱的 政治生命可說是危在旦夕。然而，當柯林頓領悟到自己錯失良機並要求朱再度訪 美時，朱拒絕了。除此以外，中國談判代表也表示，既然美國不接受（朱的）提 案，那就有必要針對提案中的細目逐條地再次談判。⁷¹隨後，中國原本承諾對外 資開放50%的股權，在最後敲定的中美雙邊協議中後改為49%。另外，歐盟代表 也曾經要求中國對歐方開放國內電話網路業的51％股權，遭到朱的拒絕；最後，

歐方接受中國改以對歐盟150項出口產品的關稅減讓條件，才完成中歐雙邊談 判。在這兩件談判過程中，不難看出中國內部各部門對開放的抗拒，對於中國入 世談判有極大的影響力。

然而，1998 年的時候中國社會對於加入WTO的熱忱已經不像 1994 年底申請 加入

GATT一樣強烈，尤其是因為 1997 年亞洲金融危機更是打擊了中國對於自由 貿易的信心；加上對國有企業的改革工作並不順利，國內氛圍逐漸不支持中國入 世。社會大眾對於加入WTO議題的消極態度，使原本就不贊成中國入世的官僚 單位的保守態度愈來愈明顯。例如中國資訊產業部部長吳基傳甚至一連缺席好幾

70 Nichlas Lardy, “China's WTO deal still faces significant challenges,” Asian Wall Street Journal, April 18, 1999.

71 Wei Liang, “Bureaucratic politics, interministerial coordination and China’s GATT-WTO accession negotiations,” in Ka Zeng, ed., China's Foreign Trade Policy: The New Constituencies, p. 28.

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次的部際協調會議。⁷²資訊產業部（1998 年改為信息部）與對外貿易經濟合作部 的衝突愈來愈明顯。對外貿易經濟合作部部長石廣生與商務部世貿司副司長張向 晨就不約同地批評國家對於電信業的壟斷造成了諸多不利影響如技術更新遲 緩、服務品質差、收費高等，⁷³但是稍後卻遭到猛烈批評為僭越職權的「太上政 府」。⁷⁴

二、地方政府在中國加入 GATT/WTO 決策過程中的參與

二、地方政府在中國加入 GATT/WTO 決策過程中的參與

在文檔中 中國加入GATT/WTO的談判決策研究 - 政大學術集成 (頁 80-95)