第四章 公立老人福利機構行政法人化之可行性分析
第三節 中央主管機關對行政法人化的看法
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
83%；同意傾向者計10 人次，占該面向答題數比率達 17%，顯示機構內部業務 主管絕大多數認為部屬老福機改制為行政法人的營運效能不能有效改善。
三、行政法人化的效率性：對於部屬老福機構行政法人化後，可否縮短內部作業流 程並提高行政效率？不同意傾向者計 32 人次，占該面向答題數比率達 55%；同 意傾向者計26 人次，占該面向答題數比率達 45%，顯示機構內部業務主管對於 部屬老福機改制為行政法人，將近半數認為是可以提高行政效率的。
四、行政法人化的回應性：對於公立老福機構行政法人化後，可否滿足住民的照顧 服務，並回應住民及其家屬需求？不同意傾向者計 37 人次，占該面向答題數比 率達 64%；同意傾向者計21 人次，占該面向答題數比率達 36%，顯示機構內部 業務主管有過半數比率對於改制為行政法人，不能回應住民與家屬的需求。
五、行政法人化的公正性：對於公立老福機構行政法人化後，基於公正性考量，能 否維持對弱勢的照顧及調高一般老人的自費金額？不同意傾向者計 36 人次，占 該面向答題數比率達 62%；同意傾向者計22 人次，占該面向答題數比率達 38%，顯示機構內部業務主管對於改制為行政法人能否公正對待弱勢照顧及調 高自費金額部分，多數表達不贊同。
六、行政法人化的充分性：對於公立老福機構行政法人化後，能否充分解決機構內 人力及經費不足的問題？不同意傾向者計 51 人次，占該面向答題數比率達 88%；同意傾向者計7 人次，占該面向答題數比率達 12%，顯示機構內部業務 主管強列表達改制為行政法人，不能充分解決人力及經費不足問題。
第三節 中央主管機關對行政法人化的看法
此節以深度訪談法由研究者本身採訪中央主管機關的相關主管，以質化研究法 進行資料蒐集，透過採訪者與受訪者間的口語交談，觀察分析受訪者對本研究議題
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
的態度、信念、看法或意見，以瞭解主管機關對公立老福機構行政法人的支持或反 對程度及其理由，做為公立老福機構組織轉型的評估考量依據。
壹、訪談內容設計
本研究訪談對象選擇特定、具代表性的「立意取樣」方式選取受訪人員，故選 擇衛生福利部社會及家庭署業務督導主管與行政法人政策推動機關（行政院人事行 政總處）相關長官為訪談對象。訪談方式32依控制程度分為結構式訪談、非結構式訪 談及半結構式訪談三種，本研究採半結構式的訪談方式，由研究者事先研擬訪談大 綱，由訪談者提問與受訪者自由交談，受訪者可隨意地說出自己的經驗、意見或立 場，這種方式可廣泛的獲得相關資訊，而不受限問題內容或提問順序的限制，致影 響答復的內容（胡幼慧，1006）。本研究深度訪談對象名單如下表：
表 12：本研究訪談對象名單
主管別 代號 受訪者身分 訪談日期
政策推動者 P 人事行政總處督導主管 2017 年 11 月 政策評估者 A 社會及家庭署督導主管 2017 年 10 月 政策規劃者 B 社會及家庭署老人福利業務主管 2017 年 10 月
資料來源：本研究自行繪製。
針對中央主管機關（社會及家庭署）長官所設計的訪談內容，以政策可行性常 用的「法律」、「行政」、「政治」及「經濟」等 4 層面為評估面向，思考實施行政法 人制度有利的部分，如：組織較具自主性、較不受公務機關人事、會計、採購規定 之限制、用人較具彈性及較節省公帑等，據以設計半結構式訪談題綱如下：
表
13
：訪談題綱－訪談業務督導之主管機關長官 評估面向 訪談題綱32 參考齊力、林本炫（編）（2005）。質性研究方法與資料分析（二版）。嘉義：南華大學教育社會學 研究所。研究方法：http://nccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/33094/8/41012108.pdf，檢閱日 期：106 年 10 月 7 日。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
法律面 依「行政法人法」第 2 條第 1 項：「所稱行政法人，指國家及地方 自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共事務，
依法律設立之公法人。」
請問：衛福部所屬老福機構所需執行的特定公共事務為何？主管機 關有無將其改制為行政法人之規劃？
依「行政法人法」第 2 條第 2 項：「前項特定公共事務須符合下列 規定：一、具有專業需求或須強化成本效益及經營效能者。二、不 適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理者。三、所涉公權力行 使程度較低者。」
請問：您認為衛福部所屬老福機構執行的特定公共事務，是否符合 上述 3 類規定？
行政面 因行政法人是由董(理)事會或首長負責營運管理，且人事、會計、
採購制度鬆綁，相較於行政機關(構)更具自主性，可提升行政效 率。
請問：為讓機構營運更具自主性，並提高行政效率，您是否支持衛 福部所屬老福機構改制為行政法人？
因行政法人與行政機關在運作上最大不同是可自訂人事、會計規 章，惟接受政府挹注經費達 50%者，仍需受主管機關、立法院、監 察院的監督。
請問：為鬆綁財務、會計及採購限制，行政法人可以自訂財務、會 計制度，如此，您是否贊成衛福部所屬老福機構改制為行政 法人？
政治面 請問：您認為現在是衛福部所屬老福機構改制為行政法人的時機 嗎？就您所知，行政院、立法院、民間團體及社會大眾是否 支持改制？
經濟面 請問：衛福部所屬老福機構不只收容公費安置經濟弱勢的老人，也 有受理一般自費型的老人，如果提高自費型老人的進住比 率，是否可成為自籌財源的一部分？有無其他財源可以挹 注？
資料來源：本研究自行設計。
對於政策推動主管機關（行政院人事行政總處）長官所設計的訪談內容，以其 推動行政法人的理念與誘因、改制為行政法人的標準、對老人福利機構改制的看法
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
行政法人在組織運作上仿效企業精神，是由董(理)事會或首長負責 營運管理，且可彈性自訂其內部人事、會計、採購制度，去除政府機關
（構）的官僚形態，讓組織運作更具自主性，以高提升行政效率。
在這部分，從對人事行政總處的訪談中，可清楚感受到政策推動機關對 行政法人的推崇，認為是具有官方色彩，又不須以官方法規制度執行公 共任務，是值得推動政府機關（構）組織轉型為行政法人的最大特色。
「行政法人的最大特色在於它不是用現在行政機關的方式運作，行 政法人的屬性還是是政府的，是公法人，只是不需用公務人員去執行 這項公共任務，最主要是給予它鬆綁和彈性，⋯⋯⋯⋯，就由行政法人自 己去設計人力資源管理的制度；還有採購部分，雖不是百分之百的彈 性，但也有相當大的彈性，在經費的運用上，行政法人有自己財務自 主的基金，就像是公司，它有自己的財務報表，它的經費就在裹面自 己運用，不像政府機關這套，用不完就繳庫，所以它有一個很大的經 營空間，可以在自己的財務運作之下，去完成交付的公共任務，所以 它有一個很大的經營空間，可以在自己的財務運作之下，去完成交付 的公共任務。像老人福利機構就是要服務住在裹面的老人、各式各樣 的服務方案，自己在有限的資源裹去處理這樣的事情。」（P 訪談紀錄 頁 1）
相對於衛福部督導所屬老福機構的業務主管機關而言，似乎並不認 同，他們認為現行機構運作，也有其獨立的人事、會計、行政部分，若 要增進機構的自主性、提高行政效率，應從社會福利基金預算制度去做 改變，不必然要行政法人化。
「我們的 6 家老福機構是獨立機構，基本上也有人事、會計、行政
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
（採購）的部分，這倒是不會有很大的改變，若要讓機構更具自主性 或提高行政效率的話，個人認為部屬老福機構比較没有像企業經營或 強調政府效能的原因，基本上在於預算制度的限制，因為部屬機構的 預算，每年由社家署依各家機構提供照顧人數、工作人員及所需要配 置的人力來編列預算，就是由政府預算編列它的成本需求，對於機構 提供服務所收取的費用，包括自費或地方政府安置的費用，都是要再 繳交國庫，無法交由各家機構自行運用，所以是受到這種預算制度的 限制，就無法自主發揮，如果機構在效能上要做改變，我個人傾向從 預算制度去做改變，或許讓它維持以部屬機構運作，而不一定要行政 法人化。」（A 訪談紀錄頁 5）
（二）對於「強化成本效益及經營效能」的看法不同：
「行政法人法」第 2 條第 2 項規定，設立為行政法人所執行的特定 公共事務必須符合三個要件：「一、具有專業需求或須強化成本效益及 經營效能者。二、不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理者。
三、所涉公權力行使程度較低者。」雙方在這三點要件上有不同的見 解：人事長認為是符合的，業務主管機關長官認為它不強調成本效益與 經營效能、適合由政府機關推動、行使公權力程度較高者。以下逐項條 列其見解不同之處。
對於「強化成本效益及經營效能」部分，人事行政總處的回應：
「因為改為行政法人後，進用的就不是公務人員，與民間薪資相比，
公務人員的薪資是比較高的，所以改制後，人事費的成本就會降低，而 且人員可以大幅減少，像是一條鞭人力，這樣經營成本就可以降低，主 體在服務人力，行政人力就可減少，這是管理者要去想的，對一般同仁
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
是没有誘因，但可以用更有效率的方式去做事。」、「衛福部所屬六家老 人福利機構，未來要推動的話應該是一個法人經營這六家機構，不會是
是没有誘因，但可以用更有效率的方式去做事。」、「衛福部所屬六家老 人福利機構，未來要推動的話應該是一個法人經營這六家機構，不會是