公立老人福利機構現行面臨的問題

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殘、衰老、無依、無經濟能力，位於社會最低層的弱勢族群，其次是每個人最低生 活保障、社會安全等。基本上是以社會救助為主，輔以社會保險制度，逐漸延伸到 基本人權、教育權、工作權、財產權、生活保障權等，及至全民式的公共福利服 務。（呂寶靜，1997；林萬億，2012）

社會權的基本概念是國家保障人民基本福利與社會安全的權利，主要是保障經 濟弱勢者維持其基本生活；這種對於弱勢者特殊的保護，已不再是政府的德政而是 一種民眾權益。當代社會福利國家以公平、正義為出發點，結合政府的部分責任，

以實物、現金給付或提供各種福利服務的方式，做資源分配以保障民眾生活，是源 於資本主義社會所產生的階級不平等、貧富差距擴大的社會不公正現象，由國家政 府抗衡市場放任自由所使用的去商品化方式來保障民眾經濟安全的權利，亦是社會 福利國家將人當作是一切權利的來源的最適切體現（吳老德，2001：47~54）。

由於家庭結構的轉變，我由早已由傳統大家庭（四代同堂、三代同堂）轉變為 小家庭制，老人與子女同住的比率降低，造成獨居老人越來越多，未來發生老人被 遺棄、被虐待或疏忽照顧的情形有可能增加，因此未來政府對於老年人口的照顧負 擔加重已是可見趨勢。

第三節 公立老人福利機構現行面臨的問題

壹、公立老人福利機構現行面臨的困境

公立老人福利機構以衛生福利部所屬老人福利機構（以下簡稱衛福部所屬老福 機構）為例，該部所屬老福機構於 2013 年組改前隸屬於內政部，係自臺灣省政府時 代在 1946 年至 1989 年（民國 35 年至 78 年）間陸續在北、中、南、東及離島地區

（澎湖）開設 6 家老人福利機構，依據「衛生福利部老人身心障礙兒童及少年福利 機構組織準則」第 1 條規定，係辦理老人、身心障礙、兒童及少年收容教養業務及

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附註：

1.   計算公式以實際入住人數，按養護型人力比計算各專業人力需求數(社工 人員 1:100、護理人員 1:20、日間照顧員 1:8，小數點四捨五入計至整數)。

2.   北區及東區老人之家因院舍整建，調降收容床位數。

3.   南區及澎湖老人之家另有收容兒童。

資料來源：參考六家機構 2017 年 8 月收容人數資料自行整理繪製。

衛福部所屬老福機構編制的專業人力除了東區老人之家現因院舍整建，調降收 容人數，致其社工與護理人員專業人力符合標準，以及彰化老人養護中心以目前實 際收容數來看，社工與護理人員等專業人力充足者外，其餘四家專業人力部分實不 符老人福利機構設立標準，尤其是六家均無照顧服務員的編制員額，即使輔導員均 充當照顧服務員，其照顧人力仍顯有不足，受限於「中央政府機關總員額法」的限 制，正式編制人力無法增加，於是六家缺乏專業與照顧人力的部分，現行作法係採 以臨時人力或勞務承攬方式補足。

二、公立老人福利機構所面臨的財力問題：

衛福部所屬老福機構營運所需的經費，係於社會福利基金編列預算支應，而社 會福利基金來源包括：政府預算挹注、政府其他經費撥補(如財政部公益彩券回饋金 及地方政府補助公費安置個案看護費用等)、菸品健康福利捐、服務收入、外界捐款 等，其中「服務收入」的收取對象是自費入住公立老福機構的民眾，非收容安置的 老人，其餘經費來源主要還是政府預算或補(捐)助款支應。

政府的財力有限，公立老福機構的人力配置須符合老福機構設立標準，在公務 人員的員額數受到總員額法的限制不能新增的情形下，爰以臨時人員或勞務承攬方 式遴補護理、社工與照顧人力，但礙於財政預算上的限制，臨時人員與委外人員薪 資較正職公務人員低，且機構建物與設施設備因老舊需修繕或更新，所需人員調 薪、建物修繕或設備更新等費用，尚難編列基金預算支付，財務狀況相形見絀。

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貳、公立老人福利機構的組織轉型問題

歷經數十年時空背景的改變，時至今日，民間社會福利機構日漸眾多，資源多 元且專業，而我國於 107 年老年人口將超過 14%，進入高齡社會，有關老人長期照 顧政策在 2015 年制定「長期照顧服務法」（簡稱長照法），並於兩年內訂定相關子法 後，於 2017 年 6 月 3 日施行。依長照法第三條的用詞定義，「長照服務機構」的定 義是指：以提供長照服務或長照需要的評估服務為目的，依長照服務法規定設立的 機構。另查老人福利法第三十四條所稱的「老人福利機構」，包括長期照顧機構、安 養機構及其他老人福利機構；「老人福利機構設立標準」第二條，對於老人福利機構 的分類分為三種類型：1.長期照顧機構（又分長期照顧型、養護型、失智照顧型）； 2.安養機構；3.其他老人福利機構。對照前述長照服務對象及其定義可知，長照服務 機構是針對失能、失智的老年人或失能的身心障礙人員提供長照服務或評估服務的 機構；老人福利機構係遍指為 65 歲以上的老人，提供其安養、養護、長期照顧或其 他福利服務的機構，在老人的照顧服務面向上，第一類提供長期照顧的老人福利機 構應可認定為長照服務機構。復查「長照服務法」第二十二條對於長照服務機構的 設立，如屬機構住宿式服務類並提供醫事照護服務者，應以財團法人或社團法人的 組織型態向主管機關申請許可後設立，但公立長照機構不適用。同法第二十六條日 規定，公立長照機構以政府機關（構）名稱設立，民間設立者應冠以私立二字。基 上，公立長照機構以行政機關（構）的組織型態設立，私立長照機構則需以財團法 人或社團法人等組織型態設立。

既然公立長照機構不需以財團法人或社團法人組織型態設立，則公立老人福利 機構如將增加長照服務項目，而轉型為長照服務機構者，亦應無需變更組織型態才 是。但因配合長照政策發展，未來公立老福機構如需納入社區整體照顧服務體系 時，勢必增加相關寢室、衛浴、廚房、活動空間等設施設備，甚至需要整建或修繕

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房屋，並需增加長照人力（照顧服務員、護理人員、社工人員、督導人員等），使其 符合「長期照顧服務機構設立標準」，所需增加的人力、物力、經費等，預期將超過 原公立老人福利機構的人力及預算，在現今公務機關受到總員額法及預算經費法令 的限制，要增加人力或經費都是相當困難，若依「政府組織再造」的「四化」做檢 視，因發展長照資源係屬重大政策，中央及各地方政府刻正為佈建長照機構而努 力，因此無需考慮「去任務化」及「地方化」，而「法人化」及「委外化」中，因現 由政府強力主導設置長照機構，公立機構是一個重要指標，故以檢討「法人化」最 具可能性；而「行政法人」是公法人，其優點是人事及會計制度可不受公務機關相 關法令限制，可自訂人事管理規章及獨立的財務會計制度，進用之人員不具公務人 員身分，而其經費來源主要還是政府預算，但不受預算法第六十二條、六十三條規 定（有關預算內經費不得互相流用、歲出預算辦理科目流用時流入及流出的數額不 得超過原預算數額百分之二十）的限制，行政法人既具公法人身分，人事及會計制 度又較具彈性，故行政院在核定衛生福利部 105 年員額評鑑結論的建議事項中，對 該部所屬社福機構在組織面的營運建議即包括：適時評估將社福機構改以行政法人 辦理的可行性。