第三章 我國長期照顧政策對公立老人福利機構的影響
第一節 我國長期照顧發展政策
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第三章 我國長期照顧政策對公立老人福 利機構的影響
「長期照顧服務法」（以下稱長照法）於104 年 6 月 3 日公布後二年施行，依據 該法第二十二條規定，住宿式長期照顧服務機構（以下稱長照機構）的設置類型除 於該法公布施行前，即已依其他法律設立存在的機構外，應以財團法人、社團法人 為長照機構主體。雖說公立老人福利機構（以下稱公立老福機構）係於該法公布前 即已存在的機構，且不適用亦無須變更為財團法人或社團法人；唯於長照法實施 後，現有的公立老福機構依政策走向需增加長照服務量能，在維持其原有的老人安 養服務之外，尚需增加對失智或失能老人的長照服務，融入社區整體照顧服務體 系，成為兼具多元服務的複合型老福機構，除了硬體方面需擴增長期照顧的設施設 備外，軟體服務方面增加日間照顧、失智症照顧或臨時住宿照顧服務等，預期有增 加人力、物力及財力的需求，在現行公立老福機構即已面臨人力不足、財力困境下 的情形，為提升公立老福機構管理的「效率」與「效能」，行政院中央主管機關將公 立老福機構列入「組織改造」的觀察名單，其組織轉型問題即將突顯並引發討論。
第一節 我國長期照顧發展政策
壹、以法令制定與修正探討長照政策發展
查我國老人福利法在1980 年（民國 69 年）即已制定公布，其立法目的以宏揚 敬老美德、安定老人生活、維護老人健康及增進老人福利為宗旨，在中央由內政部 為主管機關，在地方由各級政府為主管機關（在省市為社會處、縣市為縣市政府主
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
管），由各級政府每年編列老人福利預算，並得動用社會福利基金。當時由各級政府 視需要設置公立老人福利機構，亦得獎助民間申請許可設立下列各類老人福利機 構：1. 扶養機構（以留置無人扶養或低經濟能力家庭的老人為對象）；2. 療養機構
（以長期慢性疾病或癱瘓的老人為養護對象；3.休養機構（舉辦休閒、康樂、聯誼 活動）；4. 服務機構（提供老人綜合性服務）。各類機構均須符合中央主管機關訂定 的設立標準，私立老人福利機構應辦理財團法人登記，除政府核給獎助經費外，得 就其提供的設施或服務酌收必要費用。各級主管機關應對各類老人福利機構予以輔 導、監督與評鑑，對於評鑑不佳者，命其限期改善；若有違反法令情節重大者，應 命其停辦。其他如鼓勵興建老人安居住宅、老人健康檢查與保健服務、醫療費用補 助、搭乘國內大眾交通工具給予票價優待及喪葬的處理等，在該法第13 至 19 條中 均有相關條文規定（老人福利法：查閱立法院法律系統）。
由於民間對家中老人的照顧需求增加，許多私設的老人機構不符財團法人設立 標準而未立案，為解決小型機構未立案問題，在1997 年 6 月修正公布老人福利法第 12 條第 1 項規定，以「三不政策」16讓個人或家族經營的小型老人機構得立案而無 需辦理財團法人登記；但小型機構的照顧人數、空間大小、設施設備、人員配置等 設立標準，仍須依中央主管機關規定辦理。就在推動小型機構應立案登記期間，
1998 年 1 月臺北縣未立案的慈民安養中心發生火災燒死 11 位老人的憾事，燒出各 界對未立案機構的高度重視。同年6 月修正發布「老人福利機構設立標準」，降低小 型老人安養護機構的收容人數在49 床以下的設置標準，徹底解底解決未立案老人安 養護機構的問題(林萬億，2012；社區發展季刊社論，2016)。
當時法令規定對於老人的照顧服務主要以機構式服務為規範內容，但以我國國
16 「三不政策」：對於不對外募捐、不接受補助、不享受租稅減免的小型機構，可不辦理財團法人登 記。（參考：立法院法律系統；林萬億，2012，「臺灣的社會福利：歷史與制度的分析」二版，臺北 市：五南。頁519。）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
情而言，係重視家庭觀念及家人情感的維繫，大部分年長老人多是居家由家人照顧 為主，然而由家人長期照顧下，照顧者的照顧壓力沈重，尤其是對失能長者的照顧 是全時性的，為減輕照顧者壓力，於是各地方政府開辦居家老人服務，如1983 年高 雄市推廣志工參與居家老人服務、臺北市聘用服務人員提供到宅照顧服務。1986 年 臺灣省政府在6 縣市試辦老人居家服務；由於失能老人與重度身心障礙人員的長期 照顧需求日益增加，到了1992 年就業服務法通過外籍勞工可來臺擔任家庭看護與照 顧工作的規定(林萬億，2012)。這也突顯出家庭照顧者需要適度休息，需要有補充 性、替代性的照顧人力。
綜合上述歸納1980~1998 年長照政策的初步發展：
一、設立老人機構提供扶養、照護服務服務。
二、私立老人福利機構以財團法人立案登記為主。
三、放寬小規模的老人機構立案登記。
四、家庭照顧者需要替代性人力，居家照顧服務需求增加。
五、外籍看護人力需求日益增長。
圖
5
：我國老年人口成長比率‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
資料來源：衛生福利部官網，長照政策專區，2016 年 9 月 29 日行政院會簡報。
回顧我國長期照顧政策發展初期還只是以設置老人機構回應民眾需求，但我國 自1993 年起（民國 82 年）65 歲以上的老年人口達到 7.1%，進入高齡化社會（如上 圖所示），政府相關部門逐漸重視高齡問題，1998 年行政院社會福利推動委員會提 案辦理「社區照顧優先推動計畫」的構想，啟動為期三年的「建構長期照護體系先 導計畫」（2000~2002），同時期並由衛生署推動「老人長期照護三年計畫」
（1998~2001），以「以居家社區式照護為主，機構式照護為輔」，每年督導直轄市或 地方縣市成立「長期照護管理示範中心」（2001~2004），該示範中心至 2003 年底，
全國已成立25 個據點。就在建構長期照顧體系期間，適逢 20 世紀末科技發展出網 際網路等電子商務經濟型態的轉變，引發與科技股相關的投資熱潮，但在網路泡沫 化17投資失利後，造成經濟停滯、失業率高的社會現象，連帶推動長照政策也受到 阻礙。為刺激當時經濟成長，2001 年行政院經建會組成「福利產業推動小組」，研 擬老人照顧產業化的可能性，但受到社福團體與專家學者的反對，認為老人照顧產 業如朝向營利化發展，將增加一般家庭負擔，使得貧富差距更為明顯，造成社會不 公，於是行政院核定「照顧服務福利及產業發展方案」（2002~2007），結合民間資源 發展福利的同時也發展經濟。該方案補助一般家庭失能者使用居家服務的時數在8 小時內全額補助，使用第9 小時以上補助 50%的方式（中度失能者在 16 小時內免 費、17 小時以上補助 50%），吸引家庭照顧者願意使用居家服務的意願，並且創造 就業機會。（林萬億，2012；社區發展季刊社論，2016）。
2005 年行政院社會福利推動委員會成立「長期照顧制度規劃小組」，跨域協調
17網路泡沫化：指由 1995~2001 年間發生與資訊科技及網際網路相關的投資熱潮，因股價被過度高估 致股價瞬間飇高到股價崩盤，許多企業因此破產，大部份投資以敗收場，即是網路泡沫破裂的結 果。（參見維基百科：https://zh.wikipedia.org/zh-tw）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
與整合相關部會、局處的合作，並統一名稱為「長期照顧管理中心」。內政部委託辦 理居家式、社區式、機構式等長期照顧的服務輸送、財務制度、法令制度與資訊系 統研究案，同時期並辦理中央與地方各縣市有關「建構長期照顧制度」的巡迴座談 會，彙集相關意見於2007 年經行政院通過「建構長期照顧體系十年計畫」
（2007~2017）。該計畫正推動實施時，2008 年適逢總統選舉，馬英九政府提出「推 動長期照護保險與立法，四年內上路」的競選政見（社區發展季刊社論，2016），於 其當選後，即規劃「長期照顧服務法」及「長期照顧保險法」草案，並預定於2017 年上路，全民納保18。這項政策規劃卻於 2016 年總統大選後，蔡英文當選為總統，
新政府上台，對於長照財源傾向採稅收制。
我國2018 年起 65 歲以上高齡人口將超過 14%，進入高齡社會，2026 年達 20%
即步入超高齡社會19，從高齡社會過渡到超高齡社會只有短短 8 年，對於長期照顧 的需求及相關政策的推動已是迫在眉睫。為整合社會福利及衛生醫療相關資源及事 權，持續政府組織再造工程，於2013 年 7 月 23 日行政院衛生署升格為「衛生福利 部」（以下簡稱衛福部），內政部原有社會福利相關業務如：「國民年金監理會」、「家 庭暴力及性侵害防治委員會」及「社會司的國民年金業務、社會救助科」移撥至衛 福部；社會司的綜合規劃科、婦女福利科、身心障礙者福利科、老人福利科（含老 人福利機構輔導科）等單位及內政部兒童局，則整併由衛福部下設之新機關「社會 及家庭署」職掌管轄（請參見：衛福部及內政部官網）。組改後，衛福部及其所屬機 關積極研議長期照顧法令及建構未來發展制度，於2015 年（民國 104 年）6 月 3 日 依總統令制定公布「長期照顧服務法」，並自公布後二年施行（民國106 年 6 月施 行），第十五條訂定為促進長照相關資源的發展，設置「長照服務發展基金」為其支
18 「長照保險法106 年上路 全民納保」，2014 年 2 月 11 日，中時電子報。
19 按國際慣例及聯合國等國機構所稱之「高齡化社會」係指65 歲以上老年人口占總人口比率超過 7%，而老年人口比率超過 14%稱為「高齡社會」；至於 65 歲以上人口比率超過 20%，即稱之為「超 高齡社會」。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
應的財源，原定以「長照保險」為其主軸政策，復於2016 年總統大選、新政府上任 後，政策轉變由政府主導長照服務體系、佈建長照相關據點，因此所需財源以政府 預算及稅賦負擔為主，核定遺產稅及贈與稅稅率由百分之十調高至百分之二十以
應的財源，原定以「長照保險」為其主軸政策，復於2016 年總統大選、新政府上任 後，政策轉變由政府主導長照服務體系、佈建長照相關據點，因此所需財源以政府 預算及稅賦負擔為主，核定遺產稅及贈與稅稅率由百分之十調高至百分之二十以