第五章 研究發現與建議
第一節 研究發現
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第五章 研究發現與建議
本研究以衛生福利部所屬老人福利機構為研究對象，闡釋公立老人福利機構行 政法人化的可行性分析，研究方法包括對政府組織再造理論、行政法人等的文獻探 討，以問卷調查衛福部所屬老福機構業務主管對行政法人化的態度，及以訪談方式 蒐集行政法人推動機關人事行政總處、衛福部所屬老福機構業務督管機關衛生福利 部社會及家庭署中高階主管對行政法人化的意見，綜合整理後，採政策論證的六段 式論證模式，客觀評估公立老福機構改制為行政法人的可行性。
本章第一節研究發現係於研究過程中，集結研究結果回應到本研究不可行的因 素分析；第二節係以具體建議可行性的發展策略及後續研究方向；第三節則陳述本 研究的研究限制。
第一節 研究發現
一、立場不同，不易獲致共識：
（一）行政法人推動機關的立場：
行政院人事行政總處自 2002 年起配合政府改造工程研擬「行政法人法」
草案，即開始建構政府機關「行政法人化」的法律意涵，迄至 2011 年行 政法人法頒布後，即宣導推動原由政府機關（構）辦理，將專業性高、
公權力行使程度低的公共任務，建請改以行政法人辦理，對於行政法人 制度上的設計，是在政府機關外，可以公法人型態執行公共任務，又能 以企業管理精神提升行政效率與營運績效，是政府組織改造的一帖良 方，認為是值得推動的政策。因此，推動機關的立場，以政府再造政策 的角度來看，公立老人福利機構僅就照顧、安養、養護弱勢老人的專業
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服務性而言，屬於純服務的任務，民間機構也可辦理，不必然都由政府 承辦，但因收容安置經濟弱勢老人，具高度公益性，故由公法行政組織 的行政法人承作，應屬可行。
（二）社會福利主管機關的立場：
以社會福利的角度來看，公立老人福利機構收容無依無靠、無經濟能力 或家人無法照料的弱勢老人，救濟、照顧這類老人是政府的責任，也是 安定社會秩序、維護社會正義的象徵。因此，公立老人福利機構（衛福 部所屬老福機構）及其業務督管機關（社會及家庭署）都認為公立老人 福利機構是有必要存在的，有別於民間安養或養護中心，是不以營利為 目的，成本效益、營運績效不是評鑑的重點，是對弱勢者投入較多的照 顧資源、對人權的保障、提高生命尊嚴、不讓老人流離失所等所彰顯的 公益價值才是重點。以現今全國老人福利機構總計 1,082 家，公立老人 福利機構僅 15 家36，其中衛福部所屬老福機構占有 6 家，其他 9 家在地 方機關，所以認為有必要維持公立機構家數來執行此項公共任務。
二、資訊落差，對行政法人的價值判斷不同：
衛福部所屬老福機構及其業務督管機關對行政法人的認知與行政法人的推 動機關不同，因資訊落差而產生對行政法人的價值判斷不同，以下舉例說明：
（一）偏重營運績效 VS 公法組織特性
在對衛福部所屬老福機構的問卷調查及對其業務督管機關的訪談結果，
顯示他們不能認同行政法人以企業經營理念、重視營運績效的角度去經 營管理公立老福機構，他們的觀念是公立老福機構並不以營利為目標，
照顧弱勢老人本身的公平正義價值更甚於營運績效。
36 參見本研究附錄1。
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以行政院人事行總處在推動政府機關（構）行政法人化的關鍵因素，就 在於行政法人具公法色彩，仍具行政組織的特性，對於執行特定公共事 務，如照顧弱勢老人等服務事項，原公立老福機構不能拒收的情事，改 制為行政法人後仍應不拒收；至於績效營運部分，仍依其執行任務特 性，就服務效能方面做要求，而非指營運利潤上的績效。
（二）強調自籌財源 VS 不強調自籌財源
衛福部所屬老福機構及其業務督管機關普遍認為行政法人是需要自籌財 源，且有自籌比率的問題，以現行部屬老福機構的經費來源，完全來自 政府預算（社會福利基金），改制為行政法人後，需要有部分自籌經費，
即便行政法人可以對募款，但在景氣不佳的時代，恐怕難以達到自籌經 費的額度，並且收費標準不宜調高的情形下，就必須從其他方面去想辦 法增加財源，這並非收容安置機構的本業，而對改制強烈排斥。
行政院人事行政總處對行政法人制度的說明，對於自籌財源或自籌比率 是可以彈性調整的，將依個案的組織特性分別設定自籌率或不強調自籌 財源，重點是要針對個案需求做設計。
三、對行政法人財務運用自主性的理解不同
衛福部所屬老福機構的經費來源是社會福利基金，依預算法及該基金收支 保管及運用辦法等相關規定，機構所收取的經費，不論公費或自費，均須繳回 社會福利基金，不能流入機構內自行運用，再從次年度編列預算給機構才有經 費使用。因此部屬機構及其業務督管機關認為，即使改制為行政法人，在預算 法及社福基金收支運用辦法未修正前，來自社福基金的經費，仍須依其規定將 剩餘經費及所收取的經費，全數繳庫，並無財務可自行調配的自主性。此外，
依行政法人法旳規定，行政法人的經費如百分之五十以上來自政府機關，其年
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度預算書應送立法院審議，並受審計監督，這程序與公立機關一樣，在財務運 用面向上並無較高自主性。
依行政法人法有關會計及財務規定及對人事行政總處的訪談紀錄中，可說 明除了公有財產外，由行政法取得的財產為自有財產；公有財產登記由行政法 人為管理人時，所生的收益，亦列為行政法人的收入。改制為行政法人後，其 會計制度及財務管理規定可由行政法人自行訂定會計規章及法人基金收支管理 規定，財務運用具有自主性。
四、改制單位的現職公務人員權益保障問題
行政法人法第四章「人事及現職員工權益保障」，以專章規定現職員工權益 保障問題，對原職公務人員隨同移轉到行政法人時，其權益包括任用、考績、
俸給、退休、福利等事項，均適用原公務人員的相關法令辦理，亦即所謂的原 職留用人員。另依該法第 21 條第 3 項規定，原職留用人員，除了首長職務以 外，其陞遷與銓審得依改制前公務法規辦理。
因行政法人依該法第二十條的規定，所進用的人員，依其訂定的人事規章 辦理，其權利義務關係，於契約中明定。基此，行政法人的董（理）事會或首 長得依行政法人所訂的人事管理規章進用人員，因非公務人員即不受公務法令 的拘束，則董（理）事會或首長掌握人事權，法人內的職務都是可以對外徵求 進用專業人員，原職人員要陞遷的機會就很小；再者，如法人內的人事單位都 全是自行進用的契約人員，對於公務人員陞遷及銓敘審定作業程序，不知道也 不會辦，因此，原職留用人員的陞遷在實務上是困難的。
對於不願隨同移轉到行政法人的公務人員，依該法第二十二條規定，由主 管機關協助安置；或有符合退休、資遣條件者，即辦理退休或資遣，並加給七 個月全薪（含俸給、專業加給、主管之職務加給）的慰助金。雖有條文協助安
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置及加發慰助金的規定，但實際上主管機關的職缺有限，多半是不願隨同移轉 的同仁自行覓缺離職；至於退休條件，在 2018 年 7 月以後，新修正的公務人員 退休資遣撫卹法施行後，要滿足支領月退休金的條件更高，多數未能在 2025 年符合資格的人員，就都要到 65 歲才能退休了，因此，對現職公務人員而言，
改制為行政法人確實是没有一點誘因。