第三章 我國長期照顧政策對公立老人福利機構的影響
第二節 公立老人福利機構發展歷史
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區關懷據點轉型增加「照顧服務」的功能，成為巷弄長照站；B 級就像是當地小型 的日間照顧或長照機構再轉型，最後由具日間照顧及居家服務的長照服務單位，擴 充服務項目及量能後，提升為A 級，即可整合該鄉鎮市區 B 級與 C 級的資源，建立 在地化的服務輸送體系。運作模式可以C 級為據點與 B、A 連成一線，並擴展到各 鄉鎮、縣市的全面性服務，以一站式服務的概念，讓民眾找得到各據點，即可連結 社區全面性的長照資源服務（如下圖示）。
圖 10：長照 2.0 社區整體照顧模式
資料來源：衛生福利部官網，長照政策專區，2016 年 9 月 29 日行政院會簡報。
第二節 公立老人福利機構發展歷史
壹、我國公立老人福利機構發展起源
中國古代的社會救助思想起源久遠，早於商周的以德治民、春秋戰國時代的儒 家以仁為本等思想，最為人稱頌的應屬禮記的「禮運大同篇」：「大道之行也，天下 為公，選賢與能，講信修睦，故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終、壯有所
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用、幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養；…是謂大同。」23
臺灣的老人福利機構最早出現在清朝康熙年間，根據清朝律令、康熙會典、嘉 慶會典等規定，由地方組織、戶籍主管單位及救濟院等機構推動辦理各項社會救濟 的事務，當時公立救濟機構的經費來源，多來自船舶進港稅和鴉片煙稅，不足部分 再以募捐方式補足；私人開設的經費則來自地方士紳的捐助，政府並給予部分的補 助。清代的老人安養機構或老人福利單位計有養濟院、普濟院、濟善堂、棲流所、
留養所、孤老院、丐院等名稱，當時在臺灣的養濟院有臺灣縣、鳳山、諸羅縣（即 現今的嘉義縣市）、彰化縣、臺北、新竹與澎湖等七所，收容對象不只是貧困無依老 人，還包括乞丐、殘疾人士等鰥、寡、孤、獨、廢、疾者，而這些機構大多在日本 統治臺灣期間被廢止了。日治時代的老人福利措施開始採取有計畫的整合各地慈善 機構，首先在臺北設立仁濟院，在各縣廳設置慈惠院、愛愛療，以及分布在各地的 小救濟團體，尤其是制定了慈惠院的組織規程、管理辦法與收容的管理條例（陳逸 雯：2004；陳燕禎：2005；林萬億：2012）。
在老人福利法制定之前，社會對老人的福利服務是停留在救濟、收容方面，對 象是孤苦無依、貧困的老人，當時的法源依據為 1943 年中央政府的「社會救濟法」
及 1944 年行政院公布的「救濟院規程」，安置收容老人的機構稱為「安養所」或救 濟院內設立「安老所」（在 1968 年改稱「仁愛之家」），多是由原有的書院或工廠等 建物修繕成立的，1960 年以後興建的仁愛之家，依各地方政府財務狀況，建造的規 模多有不同（陳淑美，2006）。直到老人福利法制定施行後，我國逐步重視老人福利 措施，老人安養護機構有明顯增加的趨勢，尤其在 1997 年開放設立小型機構，老人 福利機構的數量隨即大量增加，但仍有部分未立案的機構，爰於同年 6 月訂定「老 人福利機構設立標準」，明確訂定長期照護、安養及養護機構的規模及所需的服務型
23 參見：禮記禮運篇。
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態，並隨著市場需求，機構數量逐年成長。
依 2016 年底統計老人長期照護、養護及安養機構數共 1,082 間(如下表)，可供 進住人數達 61,082 人、實際進住人數計 47,192 人，進住率約 77.3%（衛生福利部統 計處，2017），顯示目前機構數量及提供的進住床位尚有餘裕，但依據衛福部 2016 年 12 月公布的「長期照顧十年計畫 2.0」（核定本），推估 2017 年 65 歲以上失能老 人為 41 萬 5,314 人，至 2026 年失能人數推估為 61 萬 9,827 人，10 年增加失能人數 超過 20 萬人，平均每年以 2 萬人左右的速度增加失能人數；惟此人數尚不含未滿 50 歲失能身心障礙者、55 歲以上失能原住民及 50 歲以上失智症者。如將長照 2.0 含 括的服務對象加總計算，則 2017 年需要長期照顧的人數高推估為 73 萬 7,623 人，低 推估數為 65 萬 9，188 人；到了 2026 年的高推估數達 100 萬 3,043 人，低推估數為 92 萬 2,636 人，十年內平均每年增加約 2 萬 9,271 人至 2 萬 9,491 人之間24，屆時機構 數及可供進住的人數勢必要提高，以符合民間需求。
表 5： 2016 年底老人長期照護（含養護、安養）機構概況表
地區別 總計
機構數 可供進 住人數
實際進住人數
小計 男 女 總計 1,082 61,082 47,192 21,267 25,925 衛福部
直 轄
Ins. under MOHW 23 5,310 3,862 1,970 1,892
新北市 New Taipei City 211 10,176 8,065 3,576 4,489 臺北市 Taipei City 109 5,674 4,932 2,319 2,613 桃園市 Taoyuan City 63 3,141 2,309 1,096 1,213
24參見：長期照顧十年計畫2.0(106~115 年核定本)，頁 51~67。
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臺中市 Taichung City 65 4,009 3,110 1,400 1,710 臺南市 Tainan City 109 5,473 4,104 1,560 2,544 高雄市 Kaohsiung City 154 7,609 5,828 2,686 3,142 臺灣省 Taiwan Province 345 19,362 14,763 6,558 8,205 宜蘭縣 Yilan County 40 2,323 1,805 826 979 新竹縣 Hsinchu County 17 1,191 882 446 436 苗栗縣 Miaoli County 14 894 695 341 354 彰化縣 Changhua County 51 2,731 1,884 746 1,138 南投縣 Nantou County 15 1,144 887 428 459 雲林縣 Yunlin County 41 2,001 1,644 636 1,008 嘉義縣 Chiayi County 26 1,275 1,022 425 597 屏東縣 Pingtung County 57 3,002 2,173 933 1,240 臺東縣 Taitung County 13 730 638 332 306 花蓮縣 Hualien County 14 863 667 344 323 澎湖縣 Penghu County 2 83 79 45 34 基隆市 Keelung City 30 1,908 1,345 601 744 新竹市 Hsinchu City 11 439 343 141 202 嘉義市 Chiayi City 14 778 699 314 385 福建省 Fuchien Province 3 328 219 102 117 金門縣 Kinmen County 2 294 196 87 109 連江縣 Lienchiang County 1 34 23 15 8
資料來源：衛生福利部統計處，社會福利統計年報，更新日期：2017/03/09。
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貳、公立老人福利機構彰顯的社會正義
一、正義的意義：
西方哲學家對於「正義」的思考，自亞里斯多德（Aristotle）、邊沁（Jeremy Bentham）、彌爾、康德(Immanuel Kant)、羅爾斯(John Bordley Rawls)等多位學者25提出 論述，例如：1. 追求最多數人最大幸福福祉的「功利主義」。2.自由至上，放任市場 內不限形式交換的「放任主義」。3. 反對放任，要求公平節制的「平等主義」。4. 以 本質目的觀點，認為財物分配應要能促進美德的「道德正義」。各家學說、論點所主 張的正義各有不同，每家學說各有其立場、論述觀點及支持群眾，而會這些闡釋學 說，其背後都有其自身的偏好、經驗與價值觀。
二、社會正義的原則：
社會正義是人類社會基於公共生活引發的各種社會問題，包括權利、義務、資 源分配、社會結構的合理性等，尋求解決以達到良善社會、維持社會秩序為目標。
依羅爾斯（Rawls，1973）的正義理論提出兩項正義原則：1. 平等自由權原則。2.
機會均等與差異原則(李易駿，2013：106)。英國公共政策研究協會（社會正義委員 會）提出有關社會正義的意涵與原則：1. 主張所有公民的基本價值，主要落實在
「自由與法律之前，人人平等」。2. 要讓每個人滿足他的基本需求，運用的方法是 直接提供資源與服務，或透過幫助讓他獲得基本需求。3. 以機會均等的條件分配資 源。4. 尊重差異，承認不公正、不平等的自然現象，並儘量排除不公正情形（吳老 德，2001：9~22）。
三、公立老人福利機構的存在意義：
我國社會大眾對於社會福利的需求，依專家學者的研究報告指出：國人普遍認 為社會福利應保障每個人的最低生活水準，社會福利最應優先照顧的是貧困、重
25參閱：楊日青等譯（2009）。政治學新論（新版）。Andrew Heywood 原著。頁 64~104。
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殘、衰老、無依、無經濟能力，位於社會最低層的弱勢族群，其次是每個人最低生 活保障、社會安全等。基本上是以社會救助為主，輔以社會保險制度，逐漸延伸到 基本人權、教育權、工作權、財產權、生活保障權等，及至全民式的公共福利服 務。（呂寶靜，1997；林萬億，2012）
社會權的基本概念是國家保障人民基本福利與社會安全的權利，主要是保障經 濟弱勢者維持其基本生活；這種對於弱勢者特殊的保護，已不再是政府的德政而是 一種民眾權益。當代社會福利國家以公平、正義為出發點，結合政府的部分責任，
以實物、現金給付或提供各種福利服務的方式，做資源分配以保障民眾生活，是源 於資本主義社會所產生的階級不平等、貧富差距擴大的社會不公正現象，由國家政 府抗衡市場放任自由所使用的去商品化方式來保障民眾經濟安全的權利，亦是社會 福利國家將人當作是一切權利的來源的最適切體現（吳老德，2001：47~54）。
由於家庭結構的轉變，我由早已由傳統大家庭（四代同堂、三代同堂）轉變為 小家庭制，老人與子女同住的比率降低，造成獨居老人越來越多，未來發生老人被 遺棄、被虐待或疏忽照顧的情形有可能增加，因此未來政府對於老年人口的照顧負 擔加重已是可見趨勢。