公立老人福利機構行政法人化之可行性分析-以衛生福利部所屬老人福利機構為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十七屆碩士論文. 公立老人福利機構行政法人化之可行性分析以衛生福利部所屬老人福利機構為例政治. 大. 立 An Analysis of the Feasibility of. ‧ 國. 學. Administrative Corporatization of Public. ‧. Elderly Welfare Institutions in Taiwan. A. y. Nat. sit. er. io. Case Study of Elderly Welfare Agencies of the. a. n. v l Cof Health and Welfare Ministry ni hengchi U. 指導教授研究生. 江明修博士劉敏江撰. 中華民國一 ○ 七年一月.

(2) 謝辭能重回校園讀書，是最令我開心的事，非常珍惜這段在政大 MEPA 就讀的時光，讓我在工作、家庭之外，還多了個學生的身分，在忙碌之餘，可以轉換心境，聆聽學養豐富的老師們精彩的課程內容，不僅是知識的傳承，更多的是啟發、引導，開拓學生的視野。在這兩年半的學習過程，曾一度因工作繁重而中斷論文寫作，幸而我的指導教授－現任社會科學院院長江明修教授，訂下了每週三晚上指導學生論文的時間，也. 政治大美意，也因此，我的論文逐步有了進展，而且老師總會在重要的時刻提供意見或思立讓我督促自己，每週都要有進度，才不辜負公務繁忙的院長還願意抽空指導學生的. ‧ 國. 學. 考方向，讓我得以繼續研究下去，終於完成了這篇論文。. 感謝口試委員蔡培元老師細心的指正、曾冠球老師具體的建議，讓學生這篇論. ‧. 文更加完備。謝謝衛生福利部社會及家庭署及行政院人事行政總處的主管們願意接. y. Nat. io. er. 的資料，才得以充實論文內容，在此表達由衷的謝意。. sit. 受訪談，也謝謝衛生福利部所屬老人福利機構的業務主管回復問卷，有了這些珍貴. al. n. v i n 最後，感謝家人的支持與鼓勵，尤其是兒子貼心的加油打氣，家庭狀況的穏定 Ch engchi U. 是我可以堅持下去的動力，並以此篇論文獻給我在天上的父母親。. 劉敏江. 謹誌於. 國立政治大學行政管理碩士班 107 年 1 月. I .

(3) 目錄第一章. 緒論 ............................................................................................................................ 1 . 第一節研究動機 ....................................................................................................................... 2 第二節研究目的 ....................................................................................................................... 4 第三節研究方法 ....................................................................................................................... 4 第二章. 文獻探討 ..................................................................................................................... 7 . 第一節政府組織再造理論 ....................................................................................................... 7 第二節行政法人的意涵 ......................................................................................................... 10 第三節英日兩國行政法人制度介紹 ...................................................................................... 13 第四節我國行政法人的運作績效 ......................................................................................... 20 第三章. 政治大. 我國長期照顧政策對公立老人福利機構的影響 ....................................................... 28 . 第一節我國長期照顧發展政策 ............................................................................................. 28 . 立. 第二節公立老人福利機構發展歷史 ...................................................................................... 38 . ‧ 國. 學. 第三節公立老人福利機構現行面臨的問題 .......................................................................... 43 第四節公立老人福利機構的未來發展趨勢 .......................................................................... 49 公立老人福利機構行政法人化之可行性分析 .......................................................... 52 . ‧. 第四章. 第一節質性研究 ..................................................................................................................... 52 . Nat. sit. y. 第二節衛生福利部老人福利機構業務主管對行政法人化的看法 ...................................... 53 第三節中央主管機關對行政法人化的看法.......................................................................... 60. io. n. al. er. 第四節公立老人福利機構行政法人化之可行性分析.......................................................... 71 第五章. Ch. i n U. v. 研究發現與建議 ....................................................................................................... 85 . engchi. 第一節研究發現 ..................................................................................................................... 85 第二節研究建議 ..................................................................................................................... 89 第三節研究限制 ..................................................................................................................... 92 參考文獻 .................................................................................................................................. 94 附錄一. 公立與公設民營老人福利機構家數及床位數概況表 ............................................... 97 . 附錄二. 問卷題本 ................................................................................................................... 98 . 附錄三. 訪談紀錄 ................................................................................................................. 101 . II .

(4) 表次表 1：我國與英、日兩國行政法人之比較................................... 15 表 2：我國行政法人推動歷程............................................. 21 表 3：國家表演藝術中心營運績效評鑑分數轉換等第對照表................... 24 表 4：國家兩廳院 103 年至 105 年營運績效指標各項評分結果................. 24 表 5： 2016 年底老人長期照護（含養護、安養）機構概況表 ................. 40 表 6：衛生福利部六家老人福利機構編制員額概況表......................... 44 表 7：老人福利機構專業人力依規定應與收容安置對象之人力比............... 45 表 8：衛福部所屬老福機構收容人數與專業人力一覽表....................... 46 表 9：問卷編碼原則..................................................... 54. 政治大. 表 10：六家老人福利機構業務主管問卷調查結果各選項人數.................. 56 表 11：問卷調查結果彙整表.............................................. 58. 立. 表 12：本研究訪談對象名單.............................................. 61. ‧ 國. 學. 表 13：訪談題綱－訪談業務督導之主管機關長官............................ 61 表 14：訪談題綱－訪談政策推動主管機關長官.............................. 63 表 15：公立老人福利機構行政法人化可行性論證分析彙整表.................. 82. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III . i n U. v.

(5) 圖次圖 1：本研究流程........................................................ 6 圖 2：行政院組織改造架構圖.............................................. 8 圖 3：行政法人執行之特定公共事務三要件................................. 11 圖 4：我國行政法人成立情形............................................. 21 圖 5：我國老年人口成長比率............................................. 30 圖 6：我國長照政策發展進程............................................. 33 圖 7：我國老人福利服務措施............................................. 35 圖 8：長照 2.0 擴大服務對象............................................. 36 圖 9：長照 2.0 增加服務項目............................................. 37. 政治大. 圖 10：長照 2.0 社區整體照顧模式........................................ 38 圖 11：老人機構成為社區長照一環示意圖.................................. 51. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV . i n U. v.

(6) 摘要我國的老人福利機構最早起於清朝康熙年間，為了收容社會上孤苦無依、貧困衰弱的老人所建立的救濟院、安老所等公立或民間機構，歷經時代變遷，全國公立老人福利機構現有家數 15 家，其中衛生福利部所屬老人福利機構即占 6 家，為因應長期照顧政策的發展，並達到縮減政府組織規模及增進營運效益，研議公立老人福利機構行政法人化的可行性，並以衛生福利部所屬老人福利機構為例，做為本研究的分析對象。. 政治大討，輔以問卷調查衛生福利部所屬老人福利機構業務主管對行政法人化的態度，並立本研究方法包括對政府組織再造理論、行政法人及長期照顧政策等的文獻探. ‧ 國. 學. 以訪談方式蒐集業務督導主管機關（衛生福利部社會及家庭署）與行政法人推動機關（行政院人事行政總處）中高階主管對該機構行政法人化的意見，綜合歸納整理. ‧. 後，採政策論證的六段式論證模式，客觀評估公立老人福利機構改制為行政法人的. io. sit. y. Nat. 可行性。. er. 可行性分析從法律面、行政面、經濟面及政治面等四個面向進行政策論證，所. al. n. v i n 得結果在法律面因有不同見解，對公立老人福利機構所執行的公共事務行使公權力 Ch engchi U 的程度高低尚待釐清；在行政面部分，改制為行政法人具有較高的自主性及行政效率，所以具有可行性；在經濟面部分，因推動機關與業務督導主管機關雙方對行政法人在財務會計制度上的看法不同，需要溝通瞭解行政法人的基金運作方式，才具有經濟面營運效益的可行性；在政治面部分，基於改制單位與業管機關持反對立場，抗拒力大於推動機關的驅動力時，組織變革就不易推動；再者，立法院尚未就本議題討論，爰就現階段而言，政治面上尚未達成共識且較無急迫性，但中長期如經規劃、溝通後，仍具有可行性的發展。最後研究發現與建議，業務督導主管機關與推動機關的立場與對行政法人的認 V .

(7) 知不同，且對機構內的現職員工没有誘因，造成改制阻力大，並提出後續研究方向及對行政法人政策推動等建議。. 關鍵詞：老人福利機構、行政法人、組織再造、組織變革、政策論證. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI . i n U. v.

(8) 第一章. 緒論. 「長期照顧服務法」（以下稱長照法）於 104 年 6 月 3 日公布後二年施行，依據該法第二十二條規定，住宿式長期照護機構（以下稱長照機構）的設置類型除於該法公布施行前，即已依其他法律設立存在之機構外，應以財團法人、社團法人為長照機構主體。爰對於公立老人福利機構（以下稱公立老福機構）而言，係於該法公布前即已存在，尚無須變更為財團法人或社團法人，但因現行公立老福機構係屬行. 政治大. 政機關，長期以來受到員額與預算限制，均有人力及經費不足問題，曾於機關員額. 立. 評鑑時，經評鑑小組委員建議檢討社政機構以法人化或委外化等方式進行組織改. ‧ 國. 學. 造；現今將在長照法實施後，公立老福機構為了因應高齡化社會長期照顧政策發展. ‧. 需求，配合增加長照服務項目、增置設施設備等擴充長照量能之際，預期有增加人力、物力及財力等的需求，則其組織轉型問題將被突顯出來，而面臨組織改造等變. er. io. sit. y. Nat. 革問題。. al. 為滿足日後長照需求，現有之公立老福機構勢必要增加失智或失能老人的長照. n. v i n Ch 服務，轉型成為收容弱勢老人與長期照護長者兼具的多元服務提供單位，除硬體方 engchi U 面需擴增長期照顧之設施設備外，軟體服務方面增加日間照顧服務、社區照顧服務或接受短期住宿照顧服務等，雖說公立老福機構是政府為盡到照顧經濟弱勢、孤苦無依老年國民的社會責任，但其服務水準亦須達到與民間設立的長照機構不相上下，則必須解決其人力與經費預算不足的問題，因此有公立老福機構改制為行政法人的建議出現，藉由行政法人鬆綁人事與會計、財務僵化的政府法令制度，可否幫助公立老福機構解決其人力、經費不足問題？是否確實可行？又行政法人本質能否維持社會福利政策正義的觀點？另引介國外制度，如英國的政署與日本的獨立行政. 1 .

(9) 法人，其所設置的定義、目的、制度設計等有無我國可參考仿效之處，均是本研究所要探討的重點。本研究將聚焦於我國公立老福機構的核心價值，及其行政法人化後，能否突破其現行人事與會計財務制度上的困境，將是公立老福機構改制為行政法人的重要參考指標。爰將以社會福利政策對公立老福機構所要彰顯的組織使命與存在價值，結合未來長照服務發展策略之願景目標，與我國現行實施行政法人的機構做比較，就其組織屬性、服務對象、服務內容、人員遴選及充足度、財務資源、監督課責等面向做文獻分析研究，並對衛福部所屬公立老福機構之主管人員及其上級督導管理單. 治政大位（現為衛生福利部社會及家庭署）進行問卷調查與訪談，藉以得到相關主管人員立於公立老福機構未來組織轉型或改制時具有參考價值。. sit. y. 研究動機. ‧. Nat. 第一節. 學. ‧ 國. 對公立老福機構行政法人化及其未來發展方向的看法。期望本研究之發現與建議對. n. al. er. io. 「行政院組織改造工程」自 1990 年持續推動以來，於 2004 年 6 月立法院通過. i n U. v. 「中央行政機關組織基準法」、2010 年 12 月通過「政府組織再造四法」1，並將這一. Ch. engchi. 系列之組織改造措施，定調為中央行政機關的功能、業務與組織調整。 2002 年行政院設置的「組織改造推動委員會」在第 2 次會議提出以「四化」檢討機關組織的改造方向，即「去任務化」、「地方化」、「法人化」及「委外化」，就各部會機關之業務功能與組織屬性等深入檢討有無四化的可行性，經檢討後，如具其中一化的可行性，就應秉持政府推動組織改造的精神，進行機關組織變革2。公立老福機構設立的主要目的，係早年政府基於社會照顧責任，收容孤苦無. 1. 2. 政府組織再造四法：行政院組織法、中央行政機關組織基準法、中央政府機關總員額法、行政院功能業務與組織調整暫行條例。參考行政院有關政府組織改造之電子化資料。網址：https://www.ey.gov.tw 2 .

(10) 依、無經濟能力、身體殘障或病痛衰弱的老人，提供吃、住、生活照顧及基本醫療保健等保障老人基本權益的服務事項，係具強烈公益性質的任務，不適合將此項社會福利服務的政府角色「去任務化」；再者，各地方政府亦依地方自治需要設置公立老人福利機構，具因地制宜的屬性，而中央設置的公立老福機構可不受地方縣市區域限制，跨地區收容或經地方政府委託安置的老人，故無「地方化」的必要；至於「法人化」或「委外化」，茲因「委外化」係指業務適合民間辦理，並完全可由市場機制經營管理，即可依「政府採購法」或「促進民間參與公共建設法」等規定辦理委外招商，但公立老福機構財源主要來自政府預算，對於無經濟能力的弱勢老人無. 治政大法收取費用，在保障弱勢老人的前提下，無利可圖，不適合開放做市場競爭。最後立考量公立老福機構「法人化」部分，「法人化」係指業務非必要由國家政府機關執. ‧ 國. 學. 行，只因業務性質屬公益性，又具高度專業，不適合委外或由民間經營，但有去政. ‧. 治化的需求者，則可設立公法人執行該業務，是為「行政法人化」。. sit. y. Nat. 現因配合長照政策發展，未來公立老福機構如納入社區整體照顧服務體系時，. n. al. er. io. 勢必增加相關地域空間及設施設備，並需增加照顧服務的人力，才能符合長期照顧. i n U. v. 服務機構的設立標準，所需增加的經費、人力等，都將超過公立老福機構原有人力. Ch. engchi. 及預算，在現今公務機關受到總員額法及預算法令的限制，要增加人力或經費都是相當困難的事。依上述，「行政法人」是公法人，經相關文獻研究發現其優點是人事及會計制度可不受公務機關法令限制，可自訂人事管理規章及財務會計制度，進用的人員不具公務人員身分，且其經費來源主要還是政府預算，但不受相關預算法的限制。行政法人既是公法人，人事及會計制度又具彈性，因此，行政院在衛生福利部 105 年員額評鑑結論的建議事項中，就曾建議：適時評估將社福機構改以行政法人辦理的可行性。綜上所述，公立老福機構「行政法人化」的可行性及其法人化的效益等，將是 3 .

(11) 值得探討的議題，爰於長期照顧服務法公布後，公立老福機構面臨服務轉型之際，引發此議題的研究動機。. 第二節. 研究目的. 一、公立老福機構的組織屬性是否適合改制為行政法人？改制的可行性分析。二、公立老福機構長期以來人力、財力匱乏情形，可否經由改制為行政法人後獲得解決。以我國現行已實施行政法人的機構中，研究其人事、財務狀況及運作績效，以實際案例探討行政法人可否跳脫原有機關科層體制及政府法規的限制，而達到人事及經濟效益。. 立. 政治大. 態度與想法，對於推動改制具有重要參考價值。. er. io. sit. y. 研究方法. ‧. Nat. 壹、研究階段. 第三節. 學. ‧ 國. 三、藉本研究探討公立老福機構主管人員及其主管機關對改制為行政法人化的主觀. al. n. v i n 本研究分為五階段：第一階段是蒐集資料，以文獻分析法、次級資料分析法採討 Ch engchi U. 我國政府組織再造的緣由、行政法人意涵及制度的訂定、英日兩國行政法人制度介紹、我國實施行政法人的運作效益。第二階段，從我國長期照顧政策的實務面探討公立老福機構組織轉型問題。第三階段，以問卷調查法瞭解衛生福利部老人福利機構首長對其改制為行政法人的態度；並以深度訪談法探究中央主管機關對所屬機構改制為行政法人的看法。第四階段，以政策論證法分析公立老福機構改制為行政法人是否可行。第五階段，提出研究發現與建議。. 貳、研究方法. 4 .

(12) 質性研究是在社會科學與教育學等人文科學領域中，最常用的研究方法。質性研究方法包括文獻探討、訪談研究、觀察法等，目的在對特定的個案深入研究以了解其行為背後的影響因素、因果關連性、決策制定理由等（吳定，2007：25~29）。本研究採質性研究法為主，相關資料蒐集與論述方法有下列五種：. 一、文獻分析法：依據政府組織法令規章、學術專書、委託研究計畫、相關期刊論文等方式，蒐集相關資料探究政府組織再造理論、行政法人的意涵及我國與英、日兩國行政法人制度的比較，以及我國長期照顧政策發展歷程、公立老人福利機構設置情. 治政大形及其未來發展方向等文獻研究。立. 二、次級資料分析法：. ‧ 國. 學. 查閱我國官方網站、官方文書等相關資料，歸納公立老福機構的組織特性，包. ‧. 括其設置的目的、所要達到的公共任務及核心價值等，並對行政法人的組織架. sit. y. Nat. 構、運作模式、監督管理機制等，探討行政法人運作的效益。另探究公立老福. al. n. 三、問卷調查法：. er. io. 機構配合長期照顧政策的組織轉型問題。. Ch. engchi. i n U. v. 以衛生福利部所屬六家老人福利機構業務主管為問卷調查對象，因公立老福機構如要改制為行政法人，社會福利主管機關（衛生福利部）所屬老人福利機構首當其衝，成為首要討論的對象。又，改制係以所執行的特定公共任務為主要考量，故以六家老人福利機構的業務主管為問卷調查對象，調查各業務主管對於改制的接受程度及其相關意見。. 四、深度訪談法：本研究以衛生福利部督導所屬老福機構的主管機關（社會及家庭署）中高階主管，以及行政法人推動機關（人事行政總處）高階主管為主要訪談對象，經與 5 .

(13) 被訪問者直接面對面就公立老福機構改制為行政法人議題進行訪談，觀察紀錄被訪問者從主管機關與推動機關的角度回應該議題的意見、態度、行政經驗及對行政法人化的認知。. 五、政策論證法：採用唐恩（William Dunn）的六段式政策論證模式，於辯論過程所獲致的結果，提出對政策分析有力的論述。. 參、研究流程. 政治大後，綜合歸納整理，以政策論證方式分析可行性，最後提出研究發現、研究建立本研究的研究流程由研究動機開始，歷經資料蒐集、文獻探討及相關研究方法. 探討. n. al. Ch. y. 蒐集. 問卷調查與深度訪談. engchi. 圖 1：本研究流程資料來源：本研究自行繪製. 6 . i n U. 可行性分析. sit. 文獻. er. 資料. io. 動機. Nat. 研究. ‧. ‧ 國. 學. 議與研究限制（如下圖所示）。. v. 研究發現與建議.

(14) 第二章第一節. 文獻探討. 政府組織再造理論. 壹、新公共管理理論政府組織再造背後支持的理論觀點源於新公共管理，其基本主張係以建立「管理最少，服務最好」的「小而能政府」，運用企業管理精神，認為政府管理也可仿效. 政治大. 企業，重視成本效益，以顧客為導向，實施績效管理制度來提升政府競爭力，取代. 立. 「管理最多，干預最多」，没有效率的傳統官僚型政府。新公共管理學派破除傳統官. ‧ 國. 學. 僚體制的思潮，確實引發世界各國，尤其是英、美、歐洲等先進國家進行政府再造. 泰，2014）。. ‧. 運動，逐漸延伸到非洲、拉丁美洲、亞洲等開發中國家也多有政府再造計畫（丘昌. sit. y. Nat. io. er. 我國受到這股世界潮流的影響，「行政院組織改造工程」在 1990 年開始籌劃推. al. 動，1998 年行政院頒布「政府再造綱領」，2001 年總統府成立「政府改造委員會」，. n. v i n Ch 2004 年 6 月立法院通過「中央行政機關組織基準法」 e n g c h i U、2010 年 12 月通過「政府組織. 再造四法」，並將這一系列的組織改造措施，官方名稱定為「行政院功能業務與組織調整」。自 2012 年起，行政院及其所屬部會分段實施組織改造，將原有 37 個部會，預計調整至 29 個部會為最終目標，不僅中央實施組改，在地方亦有配合中央組織改造而進行機關整併或業務調整者，於是上至各中央主管機關，下至各地方政府，都形成一股組織再造的風氣。. 7 .

(15) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2：行政院組織改造架構圖資料來源：行政院人事行政總處網站/行政院組織改造專區，檢閱日期：106 年 6 月 17 日。 (https://www.dgpa.gov.tw/mp/info?mid=297&uid=301&pid=5652). 由於新公共管理像是融合經濟學與管理學下的產物，嚴格說來新公共管理並無 8 .

(16) 高深的學術理論基礎與學理架構，久而久之，受到很多人的批評，認為新公共管理忽略了政府機關存在的重要目的，如對公共事務的管理所需具備的公共價值、公共倫理、公平正義與分配正義等，是無法以企業的角度衡量其成本效益，公共利益亦不能以企業利潤的方式做所得分配，於是廣泛性產生對於新公共管理的批評與學術界的討論思潮，而有了「新公共行政」的公共性倫理學、「新公共服務」的公民價值觀、後現代主義3的「新公民治理」等學派理念的興起（丘昌泰，2014）；但綜合歸納其重點，皆重視以公民參與及公共治理的方式，達到社會公平、民主正義的目標。. 貳、組織變革理論. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 組織在面臨外在環境變遷時，為了適應外部變化如產業競爭、社會文化、政治法令的影響，而在組織內部發生重大改變；也有組織內部自發性的局部改變，如為. ‧. 了改善工作流程、技術更新、簡化作業或業務整併等，但所作各種變革，都是為促. y. Nat. io. sit. 進整體績效及更有利於未來發展。組織變革理論：依據 Kurt Lewin 的「變革力場理. er. 論」，認為組織是否發生變革，是「變革抗拒力」與「變革驅動力」兩類保守派與改. al. n. v i n 革派互相衝擊抗衡的結果；如抗拒力大於驅動力或兩力相當時，組織維持不變的狀 Ch engchi U 態，但若驅動力大於抗拒力時，組織則可能進行變革。因此，如主政者希望組織產生變革，則應增加驅動力、減少抗拒力，組織才可能發生改變。組織變革成功的三步驟：「解凍」、「進行變革」、「再結凍」，在這三階段完成後，才算真正完成組織變革，進入組織穏定期及因應後續環境變化再醖釀下階段變革（温金豐，2012）。政府再造工程的組織變革約可分為四種類型：(1)由原機關(單位)改制成立新機. 關或改隸其他主管機關；(2)數個機關的部分單位或人員合併或重組成立新機關；(3). 3. 後現代主義難以用一個定義說明，它是由多重藝術與文學形態融合而成的派別，有一說其興盛期間在 1960 到 1990 年代，最早出現在哲學與建築學，主要思想是要注入懷舊的人文色彩。 9 .

(17) 原機關(或數個機關)整併其他機關的部分單位成立新機關；(4)未成立新機關，僅於機關內部單位數增減或單位科別調整等 4 類。本研究有關公立老福機構組織轉型的行政法人化問題，應屬原機關組織改制成為新機關的第一類型組織變革。. 第二節. 行政法人的意涵. 依據 2011 年 4 月 27 日制定公布的「行政法人法」第 2 條所稱「行政法人4」係指「國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共事務，依法. 治政大 2 項規定，須符合的條件律設立之公法人」。條文中的「特定公共事務」依同條文第立. 為：須具備專業需求或須要增進成本效益與經營績效的事務、不適合由政府機關推動. ‧ 國. 學. 也不適合交由民間辦理、還必須是公權力行使程度較低的部分。而行政法人組織，依. ‧. 同法第 5 條建置的架構係設董事會與監事會採合議制，另得依組織規模大小或公共任. sit. y. Nat. 務的性質，不設董事會而置首長 1 人採首長制。所進用的人員依同法第 20 條規定，. n. al. er. io. 得依其自訂的人事管理規則辦理，非屬公務人員，與所進用人員的權利義務關係，於. i n U. v. 契約中明定。第 21 條規定，原編制內公務人員於改制為行政法人時隨同移轉繼續任. Ch. engchi. 用者，保障原具公務人員之身分。至其財務會計制度依同法第 32 條規定，依「行政法人會計制度設置準則」自訂其會計事務處理規則，至於財務方面產製的報表，為使其具有公信力，應經過會計師查核簽證。再依同法第 35 條規定，行政法人的財源如來自政府撥款達半數以上者，則當年度的預算書，應依預算法規定程序辦理，送立法院審議，且應受審計部的監督。. 4. 查全國法規資料庫：http://law.moj.gov.tw/Index.aspx 10 .

(18) 特定公共事務. ￭具專業需求￭強化成本效益及經營效能￭不適合由政府機關推動及不適宜由民間辦理. 行使公權力程度較低. 政治大. 圖 3：行政法人執行之特定公共事務三要件. 立. 資料來源：本研究自行繪製. ‧ 國. 學 ‧. 壹、行政法人的法律概念. sit. y. Nat. 行政法人明文規定為公法人，而公法人係由法律授予某一個體具有公法的人格，. io. al. er. 在法律上視為可獨立行使權利義務的主體，在其業務職掌內得以該法人名義決定行使. n. 並自負法律責任。行政法人因具公法的法律人格，依組織法設立為可獨立行使權利義. Ch. engchi. i n U. v. 務的主體，在執行特定公共事務的範圍內負有法律責任。公法人與行政法人皆屬具有自治行政權的行政主體5，但行政法人不同於傳統公法人多用在國家統治權的分權組織，反而是解除官僚體制的政府形態，協助國家或地方自治團體業務去任務化及免除政治性干擾的「去政治化」功能，藉由組織、人事、財務、會計制度的鬆綁(不受政府機關法規的限制)，使其更具彈性以提升公共事務執行的效率、競爭力與效能。. 貳、行政法人的民主正當性. 6. 5. 行政主體為具有權利能力，受託完成行政任務的組織及主體。參考劉宗德、劉小蘭(2008)，官民共治之行政法人(一版)，頁 38~41。 6 依憲法第 2 條規定民權的理念，指國家政治最後的決定權在國民，故各政府機關的權力運作，需不斷回溯到國民意志而取得民主正當性。參考劉宗德、劉小蘭(2008)，官民共治之行政法人(一版)，頁 11 .

(19) 行政法人從政府機關的行政權分化出來，獨立享有人事、財務、營運管理等權限，但其所執行的公共事務係屬國家任務，就不可避免需受到政府機關的指揮監督，回到行政一體的脈絡上，才能獲得民主正當性。因此，行政法人要維持民主正當性，就須受到政府機關的指揮監督，維持「行政一體」制，但若越是受到政府機關的管束，就越不能「獨立」行使其權力；反之，若越是強調獨立行使其職權就越脫離政府的掌控，於是這兩者間如何取得衡平，應視行政法人受到的民主監控強度而定。行政法人的民主監督性主要受到監督機關的合法監督，監督機關即指其所獲得行政權的主管機關，透過預算編列、立法院審議質詢及業務績效評鑑等監督方式，當行. 治政大政法人遭受監督機關違法侵害其權益時，或人民權益受到行政法人的侵害時，適用行立. 政程序法、訴願法、行政訴訟法及國家賠償法等救濟途徑尋求保障，這是行政一體的. ‧ 國. 學. 民主正當性監督課責機制。另在社會大眾監督方面，依行政法人法第 38 條第 1 項規. ‧. 定：「行政法人之相關資訊，應依政府資訊公開法相關規定公開之；其年度財務報表、. y. sit er. io. 眾監督的目的。. Nat. 年度營運（業務）資訊及年度績效評鑑報告，應主動公開。」藉由資訊公開，達到民. n. a. l C 參、綜合歸納行政法人的意涵一、具公法性質的法律人格。. hengchi. i n U. v. 二、在履行的特定公共事務範圍內，具獨立行使權利與承擔義務及責任歸屬的主體。三、其組織型態非屬政府機關或地方自治團體，具去政治化的功能。四、仿效企業精神之營運管理由董（理）監事或首長負責，可彈性自訂其內部人事管理規章與財務會計制度。五、其經費來源主要由政府挹注者，其年度預算應送立法院審議，並受審計單位監督等法定預算程序辦理，並強調資訊公開。 72~76。 12 .

(20) 第三節. 英日兩國行政法人制度介紹. 我國在規劃設計行政法人的制度時，多參考英國與日本的實施經驗7，故本節介紹國外行政法人的制度，主要以英、日為主。. 壹、英國的行政法人. 8. 一、定義：英國行政法人(Executive NDPBs，或翻譯為政署)，其設立背景即是為縮減政府規模及治理範圍，以行政權分立而產生的組織型式。. 政治大關捐助、依公司法登記而成立為私法人，並無一套基準法可遵循，均由個別設立. 二、組織定位：具法律上人格的行政主體，依國會法律設置為公法人，或經政府機. ‧ 國. 學. 置條例或依內閣所發布的準則架構作為規範。. 三、組織決策：採董事會制，董事會成員由部會首長或女王任命；執行長由董事會. ‧. 以短期任用契約聘任。. y. Nat. io. sit. 四、業務性質：以執行較具定型式且大量的公共事務為主，不限於非公權力行使為. er. 範圍，可代表英國政府提供行政、商業、諮詢或管制性的公共服務。. al. n. v i n 五、人員屬性：不具公務人員身分，其人員均為 NDPB 自行僱用之人員。 Ch engchi U. 六、財務會計制度：依「政府資源與會計法」辦理。財務由英國審計長審計，包括依公司法成立的 NDPB，審計長亦有審計權。七、監督方式：監督機關對政署的績效與存績有向國會說明的責任，必要時得依國會決議或女王命令將該政署結束。八、資訊公開：依「資訊自由法」於 2005 年 1 月起須公開其相關資訊。有關 NDPB 組織架構、活動資訊及資訊種類應主動公開；另有關防禦、經濟、犯罪預防、. 7 8. 參考劉坤億、李天申(2016)，「建立行政法人制度評鑑之芻議」，人事月刊第 374 期，頁 24。參考劉宗德、劉小蘭(2008)，官民共治之行政法人(一版)，頁 48~133。 13 .

(21) 商業利益等資訊，或有妨礙公共事務執行等事項屬例外不公開事項。. 貳、日本的獨立行政法人. 9. 一、定義：為精簡政府組織，提升行政效率而設立獨立行政法人。二、組織定位：以「獨立行政法人通則法」作為基本法，在不牴觸通則法下可訂定個別法，獨立於國家行政組織之外的法人格，依其執行公共事務的性質決定為公法組織或是私法組織。三、組織決策：採首長制，設法人長及監事，由業務主管省廳首長任命。. 政治大（如稅務）及須大量處理的業務外，民間可做的即考慮交由民間辦理。目前僅立. 四、業務性質：以「民間可做的，政府不做」為思考準則，排除公權力行使的事項. ‧ 國. 學. 限於實驗性質、研究性質、文教研習與醫療福利等性質的機構，執行非公權力行使的公共事務。. ‧. io. sit. Nat. 法人內的成員則不具公務員身分，具有勞動三權。. y. 五、人員屬性：分為特定獨立行政法人內的成員具有公務員身分，非特定獨立行政. er. 六、財務會計制度：以企業會計原則為基準，可依獨立行政法的特點修正。財務報. al. n. v i n 表須經主管機關審查認可，並設會計監察人制度，可監察法人的財務報表、事 Ch engchi U 業報告書及決算報告書。. 七、監督方式：獨立行政法人的法人長就其日常業務，有對國會說明的責任。主管省廳首長認為必要時，得命獨立行政法人報告業務、資產負債狀況，或要求進入該法人內部行政檢查，並設有評價委員會，對於獨立行政法人辦理績效評鑑事宜，相關作為接近直接監督的手段。八、資訊公開：依據「獨立行政法人情報公開法」，對其業務、財務、評價結果等相關事項，依法公開供大眾參閱。 9. 參考劉宗德、劉小蘭(2008)，官民共治之行政法人(一版)，頁 57~140。 14 .

(22) 日本於 1997 年行政改革會議提出創設獨立行政法人制度，為拯救日本無效率又無成本觀念的傳統行政組織，乃參考英國政署的作法，希能為政府機關注入市場競爭精神，因此於 1998 年完成改革基本法、1999 年通過獨立行政法人通則法並陸續訂定相關法案，而於 2001 年正式施行10。同年 4 月開始設立或改制獨立行政法人起，迄至 2012 年 9 月計有 102 個獨立行政法人，其中如造幣局、國立印刷局、統計中心等 8 個屬特定獨立行政法人，其職員具公務人員身分，餘 94 個屬非特定獨立行政法人（即其職員不具公務員身分）11。再者，日本是亞洲地區最早進入高齡化社會的國家(1970 年 65 歲以上老年人口. 治政大即達 7%)，我國則是在 1993 年邁入高齡化社會，日本至少比我國早 23 年發展其長立. 照政策，加上日本與我國地緣相近，其國情文化與飲食習慣等與我國有諸多共通之. ‧ 國. 學. 處，故我國規劃長照政策與服務措施時亦多參考日本作法。. Nat. y. ‧. 參、我國與英、日兩國行政法人異同之比較. n. al. Ch. 表 1：我國與英、日兩國行政法人之比較. 比較項目. 我國. 設置目的. 1. 抑制政府規模擴張 2. 去政治化功能 3. 導入企業精神，提升行政. e n英國 gchi. er. io. 國在設計、推動行政法人上受到兩國影響的情形。. sit. 藉由比較我國與英、日兩國的行政法人制度，找出相關事項的異同處，探討我. i n U. v. 日本. 1. 精簡政府規模 1. 精簡政府組織與治理範圍. 異同三者相同. 2. 提升行政效率. 2. 行政權分立，運用民間技術提供公共服務. 效率法律人格. 公法人. 公、私法人. 公、私法人. 我國僅屬公法人，英、日得屬公法. 10 11. 參考劉宗德、劉小蘭(2008)，官民共治之行政法人(一版)，頁 57~62。日本獨立行政法人列表：https://zh.wikipedia.org/zh-‐tw/ 15 .

(23) 人或私法人法源依據. 1. 行政法人法. 無基準法；行政. 2. 行政法人個別. 法人個別設置條. 組織法律. 例或公司法登記. 1. 獨立行政法人通則法. 1. 行使公權力程. 事務範圍. 度較低者 2. 具專業性或需. 個別法. 1. 不限於非公權 1. 排除公權力行力行使事項. 政事項. 2. 代表英國政府 2. 以民間亦可為. 兩國之間，. 之的業務為準. 但兩國並無. 益與經營效能. 業、諮詢或管 3. 限定在實驗機. 「不宜由政. 者. 制性的公共服. 府機關推動. 立. 構、研究機. 務，服務涵蓋構、文教研習政全國。治大機構與醫療福. 者. 性質. 1. 原則採合議制. 1. 董事會制. 1. 首長制. 2. 董事及執行長 2. 設法人長及監資格由公職任. 採首長制. 命委員會訂定 3. 由主管省廳首 3. 董事由部會首. 3. 董事（或首. 長或女王任. 民間辦理」的條件我國結合英、日兩國的組織型式. sit. 長任命. n. er. io. al. i n C 主管機關聘任 h e董事會以短期 ngchi U 契約聘任長）、監事由. 1. 不具公務員身. 亦不宜交給. y. Nat. 事會），例外. 2. 設監事. 事. ‧. ‧ 國. 利機構等業務. 學. 交給民間辦理. （董事會或理. 命；執行長由. 不具公務員身. v. 1. 特定獨立行政. 我國偏向英. 分，新進人員. 分，由 NDPB 聘. 法人具公務員. 國制度，但. 由法人進用. 任. 身分. 英國無「隨. 2. 隨同移轉的編. 2. 非特定獨立行. 同移轉的編. 制內公務員仍. 政法人不具公. 制內公務員. 具公務員身分. 務員身分. 仍具公務員. 3. 由法人首長任. 身分」的留. 命會計財務. 的部分介於. 提供行政、商. 關推動亦不宜. 人員屬性. 行使公權力. 要加強成本效. 3. 不宜由政府機. 組織決策. 相同. 2. 獨立行政法人. 設置執行公共. 我國與日本. 1. 政府核撥經費. 1. 部會核撥經費 1. 16 . 政府編列預. 用設計 1. 3 個國家.

(24) 2. 依行政法人會計制度設置準. 補助 2. 依 2000 年政. 府支援經. 準。其經費主. 理. 獨立行政法. 費. 要由政府挹注. 3. 財務管理依各. 人可依其特. 2. 財務審計. 者，預算須經. 項課責制度、. 點修正不適. 與英國類. 立法院審議、. 財務收支與控. 合之處. 似，但自. 決算報告受審. 制、行政法人 3.. 財務報表須. 訂會計準. 計監督. 年度報告及財. 獲得主管機. 則與財務. 務報告指南等. 關承認. 報表部分. 設會計檢查. 與日本較. 人制度. 為相同. 4. 財務多由英國治 5. 政審計長審計。大 2002 年起逐. 法令之規定限. 入國家審計署. 制. 之監督範圍內. Nat. 1.. 經董事會通過的策略發. 前瞻目標及. 展目標、計. io. 立時應訂定. n. al. 1.. i n C 研擬年度經 h e n效，報由部 h i U2. c g 營計畫及經會首長核准發展計畫，. 行政法人成. 1. 3 個國家. 立時須提出. 的法人皆. 「業務方法. 須訂定策. y. 的財務審計納. ‧ 國. 令、政府採購. 經認可. ‧. 步將 NDPBs. 財產處分須. 學. 公有財產法. 行政法人成. 4.. sit. 立. 核可，但不受. 規範辦理. er. 4. 財產處分應經. 晝及營運績. v書」. 略目標及. 各法人依據. 計畫，並. 主管省廳訂. 須送主管. 董事會成員. 定之中期目. 機關核定. 機關核備. 依內閣辦公. 標訂定「中. 或認可. 會計年度終. 室頒布之實. 期計畫」，經. 2. 會計年度. 了時將年度. 務準則運作. 主務大臣認. 終了或中. 董事會設置. 可後，分年. 期計畫結. 決算報告書. 審計委員. 訂定工作計. 束時，應. 報請備查. 會，協助部. 畫執行. 提報執行. 採董（理）. 會及董事會. 中期計畫結. 成果或事. 事會合議制. 監督 NDPBs. 束時應提出. 業報告書. 依政府內部. 「事業報告. 的作法，. 費，報監督. 執行成果及. 3. . 人皆有政. 為原則，各. 證. 2. . 採企業會計. 府會計手冊辦. 會計師查核簽. 1. . 的行政法. 則訂定會計基. 3. 財務報表應經. 監督方式. 2.. 算. 者，有關營. 2.. 3.. 4.. 17 . 3..

(25) 4. . 運目標、計. 稽核準則辦. 書」. 與日本較. 畫及預算應. 理內部稽核. 設監事負責. 相近. 經該會通過. 工作. 監督法人的. 3. 設監事制. 設監事負責. 業務，必要. 度與日本. 業務及財務. 時得向法人. 較為相同. 審查、財務. 首長或主務. 帳冊及財產. 大臣提出意. 資料稽核、. 見. 決算報告審. 5. . 會計監察人. 查、其他重. 監察法人的. 大事項之審. 財務報表、. 政治大. 查或稽核. 立. 事業報告書及決算報告書. NDPBs 自 2005 年訂定獨立行政法. 3 個國家的. 法規定，應主動. 起必須依資訊公. 人情報公開法，. 法人均須依. 公開其年度財務. 開法公開有關目. 對於業務、計. 資訊（情. 報表、年度營運. 標之達成狀況、. 畫、評價結果、. 報）公開. （業務）、績效評. 評價、財務等年. 財務等事項應予. 法，將業務. 鑑等資訊。. 度報告. 公開，並設置情. 營運計畫、. 報公開審查會專. 財務狀況及. y. sit. io. n. er. Nat. al. ‧. ‧ 國. 依政府資訊公開. 學. 社會監督. 4. . Ch. i n U. v. 責救濟事項。. engchi. 績效評鑑（評價結果）主動公開. 評鑑機制. 1.. 2.. 監督機關設. 1.. 以企業經營. 1.. 主管省廳及. 我國作法與日本相近. 行政法人績. 之目標管. 總務省設置. 效評鑑委員. 理、任務導. 「評價委員. 會. 向為績效管. 會」，負責獨. 中央訂定. 理原則，事. 立行政法人. 「行政法人. 前並未過多. 績效評鑑及. 績效評鑑辦. 干涉. 相關諮詢事. 強調顧客導. 項；評價結. 向以提升政. 果具有國家. 法」，由各監督機關據以. 2.. 18 .

(26) 訂定「行政. 府服務效能. 法人績效評. 意思之決定 2. . 鑑要點」. 評價分為「年度內業務實績之評價」、「中期目標業務實績之評價」. 救濟途徑. 1. . 人民申請資. 人民申請資. 我國與日本. 訊公開而遭. 訊公開而遭. 得對裁決不. 法人拒絕. 法人拒絕. 服之決定提. 時，可提出. 起行政訴訟. 時，可依訴願法規定向. 立. 1. . 政治大. 申訴並應諮. 監督機關提. 詢情報公開. 起訴願. 審查會之意. ‧ 國. 學. 2. . （無相關資料）. 對監督機關. 見. 的訴願決定. 2. . 對獨立行政. ‧. 法之裁決或. 得向高等行. 決定不服. 政法院提起. 時，得提起. sit. y. Nat. 仍不服者，. n. al. 行政訴訟. er. io. 行政訴訟. i n U. v. 資料來源：參考劉宗德、劉小蘭(2008)，官民共治之行政法人，附表 3-2~3-6，頁 262~280，自行歸納整理。. Ch. engchi. 依上表整理比較分析，我國的行政法人制在設置目的、政府挹注經費、主管監督機制及資訊公開方面多與英、日兩國相同，其他在法律人格、基準法、組織、人員屬性、會計財務、執行公共事務範圍、評鑑制度與救濟途徑方面多不䀆相同，顯示我國參考英、日兩國的作法時，考量我國的國情、行政程序、立法監督與救濟途徑等執行方式，加以調整適用於我國。所謂典範的轉移，並不是一味地將典範制度完全複製到本國，必須融入我國的政治、實務操作面向上去發展，立法院及國人可接受的程度，這典範轉移的制度才有可能實踐。也因該制度並非我國本土自有的， 19 .

(27) 在學習他國經驗而產出的新制度，在我國施行時仍具有不確定其成敗的影響因素，於是立法院在審查行政法人法時，特別附帶決議：於該法施行後 3 年內，改制為行政法人的個數不能超過 5 個，且每個行政法人在改制 3 年後要評估績效，以決定是否繼續推動實施行政法人。其緣由即是預留行政法人在我國實施時的一種觀察機制，在其推動成效不佳時有個落日條款。. 第四節. 我國行政法人的運作績效. 壹、我國行政法人推動歷程. 政治大我國現行的行政法人計有：國家表演藝術中心（一法人多館所）、國家災害防救立. ‧ 國. 學. 科技中心、國家中山科學研究院及國家運動訓練中心等四個行政法人，前三個在 2014 年 4 月成立，第四個在 2015 年 1 月成立；另有行政法人放射性廢棄物管理中心. ‧. 與國家藥物審查中心的設置條例(草案)，現經行政院送立法院審議中，預期日後將. y. Nat. io. sit. 可成立12。就已成立的四個行政法人的任務及業務職掌而言，依組織類型區分為文化. er. 藝術類、科技類、科學研究類及運動培訓類，惟尚無社會福利類的行政法人。. al. n. v i n 除中央得設立行政法人外，各地方政府亦得設立行政法人，依據「行政法人 Ch engchi U. 法」第 41 條第 2 項規定略以：直轄市、縣(市)政府報經中央目的事業主管機關審核通過的地方特定公共事務，準用本法之規定，設立地方行政法人。惟為穏健推動地方行政法人，設立初期，全國地方政府以 5 個行政法人為原則13。迄至 2017 年 5 月底止，地方行政法人計有「行政法人高雄市專業文化機構」(2016 年 8 月成立)、「臺南市美術館」(2017 年 1 月制定該館設置自治條例，尚未施行)。. 12. 參閱行政院人事行政總處網站(https://www.dgpa.gov.tw/mp/archive?uid=165&mid=148)的行政法人專區，檢索日期：106 年 6 月 27 日。 13 參閱「中央目的事業主管機關審核地方特定公共事務設立行政法人處理原則」第 2 點。 20 .

(28) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 圖 4：我國行政法人成立情形. y. Nat. 資料來源：行政院人事行政總處網站/行政法人專區，檢閱日期：106 年 6 月 25 日。. n. er. io. al. 表 2：我國行政法人推動歷程. 時間. Ch. sit. (https://www.dgpa.gov.tw/mp/archive?uid=149&mid=148). engchi. 推動行政法人相關紀事. i n U. v. 行政院頒布「政府再造綱領」，期望打造企業化政府，重點包括 87 年起. 組織再造、人力及服務再造與法制再造等三大面向，隱含對政府組織型態重新改造的思考。. 91 年 5 月. 91 年 8 月. 行政院成立行政院組織改造推動委員會（以下簡稱組改會），負責推動行政院組織改造各項工作之規劃、協調及執行作業。組改會通過機關業務檢討原則，確定朝「去任務化」、「委外化」、「地方化」以及「行政法人化」等四方向進行改革。. 21 .

(29) 91 年 12 月至 92 年 3 月. 92 年 4 月. 原行政院人事行政局配合推動「行政法人化」，邀請專家學者及相關機關研擬「行政法人法」草案，作為我國行政法人組織架構及運作機制之導引。行政院、考試院二院會銜第 1 次送請立法院審議「行政法人法」草案。「國立中正文化中心設置條例」於 93 年 1 月 20 日制定公布，同. 93 年 3 月. 年 3 月 1 日施行並揭牌運作，為我國第一個成立之行政法人。（103 年 4 月併入「國家表演藝術中心」，為其演出場館）. 立. 行政院、考試院二院會銜第 3 次送請立法院審議「行政法人法」草案。. ‧. 100 年 4 月. 草案。. 學. 98 年 5 月. 政治大. 行政院、考試院二院會銜第 2 次送請立法院審議「行政法人法」. ‧ 國. 94 年 8 月. 「行政法人法」於 100 年 4 月 8 日完成三讀程序、同年月 27 日公. sit. y. Nat. 布施行。. er. 研究院」、「國家災害防救科技中心」之設置條例均於 103 年 4. al. n. 103 年 4 月. io. 行政法人優先推動個案「國家表演藝術中心」、「國家中山科學. Ch. 月施行，並陸續揭牌運作。. 104 年 1 月. 105 年 1 月. 105 年 5 月. 105 年 6 月. engchi. i n U. v. 行政法人優先推動個案「國家運動訓練中心」設置條例於 104 年 1 月施行並揭牌運作。行政法人優先推動個案「國家資通安全科技中心」設置條例於 105 年 1 月 20 日施行。「國家資通安全科技中心」設置條例於 105 年 5 月 25 日經總統令廢止。「高雄市專業文化機構設置自治條例」於 105 年 6 月 14 日經高雄市議會通過。. 資料來源：行政院人事行政總處網站行政法人專區，檢閱日期：106 年 6 月 28 日。 22 .

(30) (https://www.dgpa.gov.tw/mp/archive?uid=167&mid=148). 貳、我國行政法人的營運績效立法院 2011 年 4 月 8 日通過「行政法人法」時，有個附帶決議：該法施行後 3 年內的行政法人數以 5 個為原則，並於各行政法人成立 3 年後應評估其績效，以檢討行政法人持續推動的必要性。本節將選擇我國第一個實施行政法人的組織「國立中正文化中心」（2004 年 3 月至 2014 年 3 月，在 2014 年 4 月併入「國家表演藝術中心」），研究其運作績效，. 政治大. 以實際案例探討行政法人是否較具自主性，可否跳脫原有機關科層體制及政府法規. 立. 的限制，進而解決人力、財務問題。. ‧ 國. 學. 我國於 1982 年 10 月興建完成「國家戲劇院」與「國家音樂廳」(簡稱兩廳院)，. ‧. 並由兩廳院籌備處負責營運管理，籌備處後於 1987 年更名為「國立中正文化中心管. sit. y. Nat. 理處」。然而成立啓用當時，管理處相關的組織法規尚未完成立法，組織定位始終無. io. al. er. 法確定。迄至行政院推動組織改造工程，向立法院提出兩廳院營運管理單位的組織. n. 定位為「行政法人」，於 2004 年 1 月完成「國立中正文化中心設置條例」的立法程. Ch. engchi. i n U. v. 序，同年 3 月國立中正文化中心正式改制為行政法人，成為我國尚未制定「行政法人法」前，第一個實施行政法人的組織。2011 年 4 月「行政法人法」完成三讀公布施行，2014 年將國立中正文化中心改為「國家表演藝術中心」，成為「一法人多場館」的行政法人，除國家兩廳院外，尚納入臺中國家歌劇院、高雄衛武營國家藝術文化中心及附設的國家交響樂團，其所執行的特定公共事務包括：三場館一樂團的經營管理、表演藝術文化的推廣與交流、活動策劃與行銷等，以提升國家表演藝術水準及國家競爭力，開拓文化創新工程。. 23 .

(31) 國家表演藝術中心自 2014 年成立以來，至 2017 年已辦理 3 次營運績效評鑑14，由監督機關文化部制定「國家表演藝術中心績效評鑑辦法」，組成績效評鑑小組，對前一年的營運績效進行評鑑。績效小組成員 9 名，由行政機關代表、表演藝術及經營管理領域的專家學者及社會公正人士代表組成。營運績效評鑑指標及年度標準值，經績效評鑑小組會議決議後，由三場館及交響樂團據以執行。年度終了，當年度營運績效由績效評鑑小組於次年度召開會議，檢視其書面報告，並辦理實地訪視、綜合座談等流程，最後提出評鑑報告。各項績效指標採百分法計分，將評分換算成等第方式如下表：. 政治大. 表 3：國家表演藝術中心營運績效評鑑分數轉換等第對照表. 立. 學. 特優. 70 分以上，未達 80 分者. 如常. 60 分以上，未達 70 分者. 待加強. y. n. al. 資料來源：本研究自行繪製。. Ch. sit. io 未達 60 分者. ‧. 優良. Nat. 80 分以上，未達 90 分者. er. 90 分以上者. 對照等第. ‧ 國. 各項指標分數. 亟待加強. engchi. i n U. v. 查閱國家表演藝術中心官方網站，有關其營運績效評鑑報告業刊載於資訊開專區，可供民眾檢閱，爰將其國家兩廳院 103 年至 105 年營運績效指標評分結果，整理如下表：表 4：國家兩廳院 103 年至 105 年營運績效指標各項評分結果. 績效評鑑. 衡量指標. 評分(平均數). 項目. 103 年. 14. 104 年. 等第. 105 年. 參考國家表演藝術中心官網/資訊公開/採購及補助績效評鑑報告，檢閱日期：106 年 10 月 16 日。 (http://npac-‐ntch.org/npac/grants.html) 24 .

(32) 1. 營運目. 1-1 目標符合專業標準與中心使. 87.6. 85.4. 86.4. 優良. 標及營運. 命. 計畫 25%. 1-2 計畫符合目標及影響力. 無. 85.6. 86.9. 優良. 1-3 計畫執行品質與完成比例. 87.8. 85.7. 88.7. 優良. 2. 顧客及. 2-1 服務顧客品質. 87.5. 84.4. 86.3. 優良. 專業服務. 2-2 觀眾培養. 88.3. 85.7. 87.5. 優良. 25%. 2-3 落實文化平權. 無. 無. 87.5. 優良. 3. 創新及. 3-1 藝術創新. 85.9. 86.8. 優良. 成長 25%. 3-2 營運成長. 86.2. 87.4. 優良. 4. 財務構. 4-1 自籌款比例. 86.2. 87.4. 優良. ‧. ‧ 國. 88.2. 學. 面 25%. 立. 85.6 治政大 86.3. 資料來源：參考國家表演藝術中心官網之年度績效評鑑報告，以國家兩廳院 105 年衡量指標項目為主，自行整理繪製。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 國家兩廳院的營運績效指標設定在「營運目標及營運計畫」、「顧客及專業服. Ch. i n U. v. 務」、「創新及成長」及「財務構面」等四面向，評鑑意見以營運績效為主，在人事. engchi. 與財務會計面的評鑑，僅能在「服務顧客品質」與「自籌款比例」上反推，其成績是 80 分以上屬優良等第，表示國家兩廳院的從業人員具專業服務能力，而自籌款主要來自營運收入、租金收入、服務收入、年費收入及贊助收入等，但無法從評鑑報告得到詳細情形，只能依其評鑑結果反映在這兩項的績效優良。前國立中正文化中心董事長陳郁秀曾以兩廳院的政策與實務為例，對行政法人做了一番評析15，經整理其重要論述如下：. 一、改制為行政法人的營運狀況： 15. 參考陳郁秀(2010)，行政法人之評析-兩廳院政策與實務，頁 32~38，自行歸納整理。 25 .

(33) (一)可增進行政效率：1.去除人事、政風、會計及採購等公務機關的法令規章，減少束縛，但為了建立管理、執行與內控等相關行政制度，依需要自訂內部行政規章或作業要點多達百種，以明確各項行政流程、權責分明、便於管考及強化自律力，有利於行政效率及執行力的提升；2.透過資訊公開，治理規章可透明化，並有利於外部監督。 (二)雙首長制的問題：受到雙首長制的遷制，造成董事會與藝術總監權責不清，增加決策與執行間溝通成本的困擾，其中以工作核定權與預算核定權的問題最為嚴重。. 治政大 (三)監督課責的對象有盲點：監督機關為文化部，受監督的對象為董事會、董事立. 與監察人，監督事項包括董(監)事的聘任及解聘、董事會決議的營運計畫、營. ‧ 國. 學. 運目標、營運績效、年度預(決)算、財產處分、違反法令的糾正等，但都不及. ‧. 於實際綜理院務並對外代表的藝術總監。. sit. y. Nat. 二、評鑑機制的盲點：. n. al. er. io. 對於績效評鑑小組委員的組成部分，建議應提升其專業領域及職務層級，避免. i n U. v. 績效評鑑標準過於「保守、防弊」，無益於國家文化藝術的創新發展。為文中表示有學者專家指稱：. Ch. engchi. 「評鑑委員為各自領域中的專業人士，但其中有部分成員對於表演藝術領域太過陌生，對國家劇院應負擔的責任與功能，更是一無所悉，導致提出的部分意見，反而偏離兩廳院的成立宗旨與目標；…，對兩廳院的績效評鑑又過於陷入經費。『自負盈虧』、『自給自足』的思維，無法有更宏觀的視野。」(朱宗慶：2009). 三、對自籌款比率的建議：在推動行政法人制度方面，有政府財政考量的因素在內，以企業精神可較具自主性的營運管理，並鬆綁人事與預算的法規限制，可自訂人事管理規則與預算收支 26 .

(34) 編列原則，因兩廳院有門票收入，不應單純依靠政府預算補助，應有自籌款的經費可以使用，而有自籌經費比率的設定，以提高兩廳院的競爭力與營收能力。對於自籌比率的設定原則，以政府補助經費額度為基礎，依三年中程營運計畫及各年度工作計畫框列預算後，計算出兩廳院營運收入的預定自籌比率，提報董事會報告，俾核定其預算的自籌比率。另建議兩廳院合理可達成的預算自籌比率約為 35%~40%。. 四、人員轉換身分的問題：兩廳院改制為行政法人時，內部員工有多種類別的身分，包括：銓敘審定有案. 治政大的公務人員、經教育部核定的教育人員、聘僱人員、工友(技工、駕駛)、臨時人員立. 及改制後自行進用的人員等，不同類別人員，各自有其適用的人事規章，造成內部. ‧ 國. 學. 人事管理上極大的困擾，增加溝通及行政成本。建議原有機關(構)改制為行政法人. ‧. 時，在保障各類別人員的權益下，員工身分一律轉換為行政法人自行進用的人員。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 27 . i n U. v.

(35) 第三章. 我國長期照顧政策對公立老人福利機構的影響. 「長期照顧服務法」（以下稱長照法）於 104 年 6 月 3 日公布後二年施行，依據該法第二十二條規定，住宿式長期照顧服務機構（以下稱長照機構）的設置類型除於該法公布施行前，即已依其他法律設立存在的機構外，應以財團法人、社團法人. 政治大即已存在的機構，且不適用亦無須變更為財團法人或社團法人；唯於長照法實施立. 為長照機構主體。雖說公立老人福利機構（以下稱公立老福機構）係於該法公布前. ‧ 國. 學. 後，現有的公立老福機構依政策走向需增加長照服務量能，在維持其原有的老人安養服務之外，尚需增加對失智或失能老人的長照服務，融入社區整體照顧服務體. ‧. 系，成為兼具多元服務的複合型老福機構，除了硬體方面需擴增長期照顧的設施設. y. Nat. io. sit. 備外，軟體服務方面增加日間照顧、失智症照顧或臨時住宿照顧服務等，預期有增. n. al. er. 加人力、物力及財力的需求，在現行公立老福機構即已面臨人力不足、財力困境下. Ch. i n U. v. 的情形，為提升公立老福機構管理的「效率」與「效能」，行政院中央主管機關將公. engchi. 立老福機構列入「組織改造」的觀察名單，其組織轉型問題即將突顯並引發討論。. 第一節. 我國長期照顧發展政策. 壹、以法令制定與修正探討長照政策發展查我國老人福利法在 1980 年（民國 69 年）即已制定公布，其立法目的以宏揚敬老美德、安定老人生活、維護老人健康及增進老人福利為宗旨，在中央由內政部為主管機關，在地方由各級政府為主管機關（在省市為社會處、縣市為縣市政府主. 28 .

(36) 管），由各級政府每年編列老人福利預算，並得動用社會福利基金。當時由各級政府視需要設置公立老人福利機構，亦得獎助民間申請許可設立下列各類老人福利機構：1. 扶養機構（以留置無人扶養或低經濟能力家庭的老人為對象）；2. 療養機構（以長期慢性疾病或癱瘓的老人為養護對象；3.休養機構（舉辦休閒、康樂、聯誼活動）；4. 服務機構（提供老人綜合性服務）。各類機構均須符合中央主管機關訂定的設立標準，私立老人福利機構應辦理財團法人登記，除政府核給獎助經費外，得就其提供的設施或服務酌收必要費用。各級主管機關應對各類老人福利機構予以輔導、監督與評鑑，對於評鑑不佳者，命其限期改善；若有違反法令情節重大者，應. 治政大命其停辦。其他如鼓勵興建老人安居住宅、老人健康檢查與保健服務、醫療費用補立. 助、搭乘國內大眾交通工具給予票價優待及喪葬的處理等，在該法第 13 至 19 條中. ‧ 國. 學. 均有相關條文規定（老人福利法：查閱立法院法律系統）。. ‧. 由於民間對家中老人的照顧需求增加，許多私設的老人機構不符財團法人設立. sit. y. Nat. 標準而未立案，為解決小型機構未立案問題，在 1997 年 6 月修正公布老人福利法第. n. al. er. io. 12 條第 1 項規定，以「三不政策」16讓個人或家族經營的小型老人機構得立案而無. i n U. v. 需辦理財團法人登記；但小型機構的照顧人數、空間大小、設施設備、人員配置等. Ch. engchi. 設立標準，仍須依中央主管機關規定辦理。就在推動小型機構應立案登記期間， 1998 年 1 月臺北縣未立案的慈民安養中心發生火災燒死 11 位老人的憾事，燒出各界對未立案機構的高度重視。同年 6 月修正發布「老人福利機構設立標準」，降低小型老人安養護機構的收容人數在 49 床以下的設置標準，徹底解底解決未立案老人安養護機構的問題(林萬億，2012；社區發展季刊社論，2016)。當時法令規定對於老人的照顧服務主要以機構式服務為規範內容，但以我國國. 16. 「三不政策」：對於不對外募捐、不接受補助、不享受租稅減免的小型機構，可不辦理財團法人登記。（參考：立法院法律系統；林萬億，2012，「臺灣的社會福利：歷史與制度的分析」二版，臺北市：五南。頁 519。） 29 .

(37) 情而言，係重視家庭觀念及家人情感的維繫，大部分年長老人多是居家由家人照顧為主，然而由家人長期照顧下，照顧者的照顧壓力沈重，尤其是對失能長者的照顧是全時性的，為減輕照顧者壓力，於是各地方政府開辦居家老人服務，如 1983 年高雄市推廣志工參與居家老人服務、臺北市聘用服務人員提供到宅照顧服務。1986 年臺灣省政府在 6 縣市試辦老人居家服務；由於失能老人與重度身心障礙人員的長期照顧需求日益增加，到了 1992 年就業服務法通過外籍勞工可來臺擔任家庭看護與照顧工作的規定(林萬億，2012)。這也突顯出家庭照顧者需要適度休息，需要有補充性、替代性的照顧人力。. 治政大綜合上述歸納 1980~1998 年長照政策的初步發展：立. 一、設立老人機構提供扶養、照護服務服務。. ‧ 國. 學. 二、私立老人福利機構以財團法人立案登記為主。. ‧. 三、放寬小規模的老人機構立案登記。. sit. y. Nat. 四、家庭照顧者需要替代性人力，居家照顧服務需求增加。. n. al. er. io. 五、外籍看護人力需求日益增長。. Ch. engchi. 圖 5：我國老年人口成長比率 . 30 . i n U. v.

(38) 資料來源：衛生福利部官網，長照政策專區，2016 年 9 月 29 日行政院會簡報。. . 回顧我國長期照顧政策發展初期還只是以設置老人機構回應民眾需求，但我國. 自 1993 年起（民國 82 年）65 歲以上的老年人口達到 7.1%，進入高齡化社會（如上圖所示），政府相關部門逐漸重視高齡問題，1998 年行政院社會福利推動委員會提案辦理「社區照顧優先推動計畫」的構想，啟動為期三年的「建構長期照護體系先導計畫」（2000~2002），同時期並由衛生署推動「老人長期照護三年計畫」（1998~2001），以「以居家社區式照護為主，機構式照護為輔」，每年督導直轄市或. 政治大. 地方縣市成立「長期照護管理示範中心」（2001~2004），該示範中心至 2003 年底，. 立. 全國已成立 25 個據點。就在建構長期照顧體系期間，適逢 20 世紀末科技發展出網. ‧ 國. 學. 際網路等電子商務經濟型態的轉變，引發與科技股相關的投資熱潮，但在網路泡沫. ‧. 化17投資失利後，造成經濟停滯、失業率高的社會現象，連帶推動長照政策也受到. sit. y. Nat. 阻礙。為刺激當時經濟成長，2001 年行政院經建會組成「福利產業推動小組」，研. io. al. er. 擬老人照顧產業化的可能性，但受到社福團體與專家學者的反對，認為老人照顧產. n. 業如朝向營利化發展，將增加一般家庭負擔，使得貧富差距更為明顯，造成社會不. Ch. engchi. i n U. v. 公，於是行政院核定「照顧服務福利及產業發展方案」（2002~2007），結合民間資源發展福利的同時也發展經濟。該方案補助一般家庭失能者使用居家服務的時數在 8 小時內全額補助，使用第 9 小時以上補助 50%的方式（中度失能者在 16 小時內免費、17 小時以上補助 50%），吸引家庭照顧者願意使用居家服務的意願，並且創造就業機會。（林萬億，2012；社區發展季刊社論，2016）。 . 2005 年行政院社會福利推動委員會成立「長期照顧制度規劃小組」，跨域協調. . 17. 網路泡沫化：指由 1995~2001 年間發生與資訊科技及網際網路相關的投資熱潮，因股價被過度高估致股價瞬間飇高到股價崩盤，許多企業因此破產，大部份投資以敗收場，即是網路泡沫破裂的結果。（參見維基百科：https://zh.wikipedia.org/zh-tw） . 31 .

(39) 與整合相關部會、局處的合作，並統一名稱為「長期照顧管理中心」。內政部委託辦理居家式、社區式、機構式等長期照顧的服務輸送、財務制度、法令制度與資訊系統研究案，同時期並辦理中央與地方各縣市有關「建構長期照顧制度」的巡迴座談會，彙集相關意見於 2007 年經行政院通過「建構長期照顧體系十年計畫」（2007~2017）。該計畫正推動實施時，2008 年適逢總統選舉，馬英九政府提出「推動長期照護保險與立法，四年內上路」的競選政見（社區發展季刊社論，2016），於其當選後，即規劃「長期照顧服務法」及「長期照顧保險法」草案，並預定於 2017 年上路，全民納保18。這項政策規劃卻於 2016 年總統大選後，蔡英文當選為總統，. 治政大新政府上台，對於長照財源傾向採稅收制。立. 我國 2018 年起 65 歲以上高齡人口將超過 14%，進入高齡社會，2026 年達 20%. ‧ 國. 學. 即步入超高齡社會19，從高齡社會過渡到超高齡社會只有短短 8 年，對於長期照顧. ‧. 的需求及相關政策的推動已是迫在眉睫。為整合社會福利及衛生醫療相關資源及事. sit. y. Nat. 權，持續政府組織再造工程，於 2013 年 7 月 23 日行政院衛生署升格為「衛生福利. n. al. er. io. 部」（以下簡稱衛福部），內政部原有社會福利相關業務如：「國民年金監理會」、「家. i n U. v. 庭暴力及性侵害防治委員會」及「社會司的國民年金業務、社會救助科」移撥至衛. Ch. engchi. 福部；社會司的綜合規劃科、婦女福利科、身心障礙者福利科、老人福利科（含老人福利機構輔導科）等單位及內政部兒童局，則整併由衛福部下設之新機關「社會及家庭署」職掌管轄（請參見：衛福部及內政部官網）。組改後，衛福部及其所屬機關積極研議長期照顧法令及建構未來發展制度，於 2015 年（民國 104 年）6 月 3 日依總統令制定公布「長期照顧服務法」，並自公布後二年施行（民國 106 年 6 月施行），第十五條訂定為促進長照相關資源的發展，設置「長照服務發展基金」為其支 18. 「長照保險法 106 年上路全民納保」，2014 年 2 月 11 日，中時電子報。按國際慣例及聯合國等國機構所稱之「高齡化社會」係指 65 歲以上老年人口占總人口比率超過 7%，而老年人口比率超過 14%稱為「高齡社會」；至於 65 歲以上人口比率超過 20%，即稱之為「超高齡社會」。 19. 32 .

(40) 應的財源，原定以「長照保險」為其主軸政策，復於 2016 年總統大選、新政府上任後，政策轉變由政府主導長照服務體系、佈建長照相關據點，因此所需財源以政府預算及稅賦負擔為主，核定遺產稅及贈與稅稅率由百分之十調高至百分之二十以內、菸品稅每千支增加壹千元應徵稅額，擴充賦稅收入作為「長照特種基金」來源，並於 2017 年 1 月修正部分條文，於施行二年後檢討，確保基金財源穏定20。以下圖表示我國長照政策發展進程： •1980年老人福利法修正公布. •1998年修正「老人福利構構設立標準」、衛生署推出老人長期照護三年計畫 1980~2001 •2000~2002 推動「建構長期照顧體系先導計畫」. 立. 政治大. al. n. •2008~2017 推動長期照顧十年計畫 2008~2017 •2013~2016 長期照護服務網計畫. 2017起. Ch. engchi. y. er. io. sit. Nat. •強化照顧管理中心功能 •整合社政與衛政照顧服務資源 2005~2007 •2007行政院通過「建構長期照護體系十年計畫」. ‧. ‧ 國. 學. •2002年行政院核定「照顧服務福利及產業發展方案」 •各縣市成立「照顧服務推動小組」或「照顧管理中心」（前身為長期照護管理示範中心） 2002~2004 •由專業人員評估失能情形，提供個案服務. i n U. v. •2017年起長期照顧十年計畫2.0 •2015~2018 長期照顧服務量能提升計畫. 圖 6：我國長照政策發展進程資料來源：本研究自行整理。. 20. 因遺產稅、贈與稅、菸酒稅之稅課收入為國稅，惟部分劃歸為地方稅，為充裕長照特種基金財源，爰修正長期照顧服務法第十五條規定並增訂第三項，明定所增該三項之稅課收入不適用財政收支劃分法之規定（參閱：立法院法律系統／異動條文及理由）。 33 .

(41) 貳、長期照顧十年計畫 2.0 2007 年（民國 96 年）行政院核定長期照顧十年計畫，規劃辦理失能老人的照顧服務，服務對象限經 ADLs 或 IADLs21評估後，其日常生活需他人協助的 65 歲以上老人（55 歲以上山地原住民、50 歲以上身心障礙者），服務內容包括居家服務、日間照顧、家庭托顧等協助其日常生活的「照顧服務」，亦將居家護理、社區及居家復健納入服務體系，並視其家庭經濟狀況給予補助，但重點補助對象是中低收入戶等弱勢家庭，一般家戶補助 70%、使用者自付 30%，依失能程度（輕度、中度、重. 政治大動長照服務，服務人數統計到立 2016 年 4 月止約為 173,811 人，占全國老年失能人口. 度）補助服務時數；如超過政府補助額度者，則由民眾全額自行負擔。自 2008 年推. ‧ 國. 學. 比率 35.7%22，顯示逾半比率（64.3%）的失能老人未使用政府提供的長照服務。老人福利法迄今已經過八次修正，2007 年研訂長照十年計畫時，對該法即予大. ‧. 幅度修正，修正重點主要在服務措施部分（第十六條至第三十三條），規範由直轄. y. Nat. n. al. er. io. 項目如下：. sit. 市、縣(市)主管機關自行或結合民間資源提供居家式、社區式或機構式服務，服務. 21 22. Ch. engchi. i n U. v. ADL：指日常生活活動量表；IADL：指工具性日常生活活動能力量表。參見：長期照顧十年計畫 2.0(106~115 年核定本)，頁 41。 34 .