第四章 科學知識遇到公共決策：檢視中科三期環評運作
第三節 從中科三期環評爭議看環保署的環境治理認識論
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而本文的本節對中科三期專家會議的運作進行了細緻的檢視，亦發現健康風 險評估專家會議無法去解決健康風險評估的爭議，環保署藉由問題的切割、會議 功能的限縮，最後操作會議結論的做成，讓健康風險評估的爭議表面上通過專家 會議的檢核；再者從專家代表遴選的爭議、環保署對該制度具有「公民參與」的 表面宣稱，更得以據認中科三期的健康風險評估的專家會議的制度安排並非為了 要做好專業評估，而是為了消弭中科三期當中的最棘手的爭議，進而加速環評審 查通過的「效率」。
第三節 從中科三期環評爭議看環保署的環境治理認識論
本節分為兩部分來理解環保署的環境治理認識論，第一部分批判環保署風險 治理的分離模型觀，其認為風險評估與風險溝通、科學與政治的截然二分，事實 上是不可欲、也不可能的風險治理方法。順著前兩節所闡明風險評估過程的種種 缺失。本節第二部分｢單向思維與技術導向的風險治理｣係描繪環保署是如何將風 險爭議進行文字、數字上的切割，在化解風險爭議、進行風險溝通的表面宣稱下，
實際上讓在地民眾承受著更多的環境風險與苦難。
壹、科學與政治截然二分的分離模型觀
把事情搞清楚這是第一階段，這是風險評估，公共參與、專家代理就 是這一階段，若你要決策管理的話是要第二階段，看你是要公投還是 怎樣……64
環保署長 沈世宏 上述的引言係來自環保署長在環保共識會議時曾論及的風險治理觀，而由下 表我們可以更清楚的了解環保署對風險治理的認識論，在此表中不但揭示了風險 評估（決定風險大小）和風險管理（決定可接受風險）應截然二分為兩階段，環 保署長在共識會議時，對此進行以下的說明與詮釋：
64 2010 年 12 月 5 日。環保署共識會議田野筆記。
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筆者認為環保署風險治理的認識論印證了 Liberatore 和 Funtowicz(2003)所分 類的｢現代模型觀｣(modern model)、｢構框模型觀｣(framing model)，以及｢分離模 型觀｣(demarcation model)：
一、｢現代模型觀｣(modern model)：環保署肯認公共政策中存在著不容質疑 的科學事實，並可以據此來決定正確的政策，而這個客觀的專業事實只有專家能 接近，憑藉著專家和科學家，我們就可以得到客觀真實的知識。
二、｢構框模型觀｣(framing model)：環保署認為促成風險評估的各種知識都 是價值中立、沒有立場的，但就構框模型(framing model)而論，專業意見或是科 學調查，皆為利害關係人所設定、形塑的，在公共決策中，科學家和專家所產製 的證據也容易被政策意圖（例如：創造 GDP 數字的成長）所型塑，「象牙塔非但 不抽離，更不孤單（傅大為，1995）。」何來絕對客觀中立的科學知識？
三、｢分離模型觀｣(demarcation model)：就環保署的認識論，科學和專家僅
65 2010 年 12 月 5 日。環保署共識會議田野筆記。
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負責提供事實去支撐決策，以追求某一專業客觀的圖像，進而保護科學和專家免 於政治的介入。從前文前揭的爬梳，我們發現的是，科學和專家無法免於政治的 介入，或者，無法突破身處制度的政治設計，分離的不是科學和政治，而是科學 知識和在地脈絡、專家和在地民眾。
環保署認為風險評估就是「公共參與、專家代理」的健康風險評估專家會議，
足見其對風險評估想像的狹窄僅限於統計和科學分析資料，在地民眾所提出的經 驗觀察則不被採納，但此種強化專業的風險評估作法，對何種知識得以進入風險 評估當中不但是一種限縮和撿擇，更是一種因人廢言的態度，專家的知識才是專 業知識，民眾或一般民間團體不具專家身分，所以所提的知識不足為進入風險評 估當中。但誠如 Douglas(2009)對科學在政策中角色的重新定義，不應一味強調 科學和政治間的界線，公共決策者應理解科學建議做成的本質與脈絡；相對的，
科學家也應考量科學分析中的社會、倫理等議題。受訪的學者 C 亦指出環評資料 的呈現應要與風險溝通相融合，風險評估和風險是實已無法截然二分，這些與風 險評估相關的資料一方面來自於新的科學知識，另方面要來自於在地所發生的情 況；而得知在地發生情況的途徑，除了有長期積累的一手監測資料外，莫過於附 近居民的實地觀察：
「環評資料的呈現，應該是要用新的科技的知識，融合整個社會的 溝通，目前的風險溝通是很重要的，但這也是比較缺乏的部份。我 剛剛談到新的科技的知識，便是要拿到第一手的資料，那從第一手 所監測的情形，當然這也必頇包括過去在地所發生的情況，那我現 在看到很多的情況，他對過去資料的整理並不是很完善，也許有些 選擇性或部份的呈現(C2, p.5)。」
其實，就如同 Liberatore 和 Funtowicz(2003)最為肯認之「擴大參與模型」
(extended participation model)所指陳的：科學專業雖然很重要，但絕非隔離於 相關知識(relevant knowledge)。公民同時也應該是知識的使用者、批評者與貢獻 者，環保署不應認為一群專家聚在一起就得以做出好的風險評估，科學家也不 應將自己的工作侷限於純科學、純技術的議題；專家不應只是聽民眾的需求，
而是要扮演「越界」(transgressiveness)的角色去滿足他們(Nowotny, 2003)。肯認 市民科學的重要性，不但能增進知識產製的品質，亦能提升決策正當性、和民 眾保持信任關係。總而言之，科學家絕無法真空於社會脈絡進行科學評估和研 究。
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貳、單向思維與技術導向的風險治理
「環保署大概都跟我們一樣大概就是…他不是邪惡的，他就是技 術，我們是技術起家的，我們要技術的思維來看帶一件事情，通常 我們說了真話不見得那真話…我們認為那就是很真實，數字是真 實，但是不是民眾真實的感受，那是兩層次的問題 (T, p.19) ！」
當茲就風險管理議題進行訪談討論時，其中一位受訪的專家學者也為環保署 說了幾句話，認為他們是技術起家的，這些科技官僚只用單面向的思維來看待一 件事，他們不是邪惡的，只是沒有去理解民眾層次的問題罷了。雖然環保署認為
「事實的推理是什麼，這就是風險評估。」66由前二節對環評審查和專家會議的 檢視，可以發現中科三期風險評估過程的粗糙，在諸多問題尚未釐清的情況下即 再度通過環評，就技術評估部分尚未去落實、事實的真相尚未釐清，又如何去論 及理解民眾層次的風險溝通呢？而以下所要呈現的便是環保署在未和民眾進行 風險溝通的情況下，運用制度權力的優勢，將風險問題切割、淡化，使得表面上 風險問題不見了，但身處其中的在地民眾卻無時不坐落於風險與憂慮當中。
事實上，后里本身既有汙染已很嚴重，最終定稿的中科三期健康風險評估書
中載明了后里在地居民的所承受的致癌風險為 ，已超過
國際公認可接受風險範圍。67后里地區的罹癌率位居全國前 10%，中部地區前十 大戴奧辛汙染源即有兩處位於后里，使得在地居民的血液戴奧辛偏高比率高達 22%68。對此環保署卻認為：
根據「健康風險評估技術規範」規定，開發單位不頇將既存風險的汙 染來源納入報告中，只需針對營運階段可能蘊作的危害化學物質，辦 理開發行為影響範圍內的居民健康增量風險評估。69
同樣的邏輯，環評專案小組主席於 8 月 25 日的環評會指出：「后里既有的汙 染是歷史共業，是地方縣市政府的責任。」既有汙染的改善不是中科的責任，故 不應將既有汙染納入健康風險評估的作業當中。對於既有汙染的爭議環保署長亦 在 8 月 31 日環評大會時，說出了經典名句：「你爸爸做壞事，你要不要跟著一起 去坐牢？」但上述切割既有風險和新增風險的論述，聽在承受風險的在地民眾而
66 2010 年 12 月 5 日。環保署共識會議田野筆記。
67 國際一般公認可接受致癌風險為 ，若超過此範圍，則表示此致癌風險不應接受。
68 2010 年 8 月 25 日。中科三期第八次專案小組會議。張豐年醫師書面意見
69 楊毅（2010 年 8 月 22 日）。中科健康風險評漏列？環署：不須納入。經濟日報。
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http://shuchuan7.blogspot.com/2010/11/blog-post_25.html
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過（馮詠淮，2011：544）？既然環保署認為風險評估代表決定風險的大小，而風險管裡才是去進行風險 環境影響評估所應達到的預警效果，預警原則(precautionary principle)通常被視為
「健全科學」(“sound” science)和民主參與兩者間的橋梁(Marchi, 2003)。從本章 的描述不但發現環評過程中產製決策知識的不健全，更從本節檢視了環保署狹隘 的風險治理觀。
Rayner(2003: 169)指出在公共議題的論辯當中，倫理議題往往會被框架為科 學議題，｢更諷刺的是，當社會科學家期望藉由公民參與促進該公共議題的論辯
http://www.epa.gov.tw/ch/artshow.aspx?busin=9078&art=2007121915542210&path=9078
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時，他們的聲音往往被政府和媒體所定義的『科學議題』而被邊緣化｣75。的確，
面對風險爭議，我們看到的是環保署利用風險的切割和移撥等專斷詮釋與作為，
欲使爭議消弭於專業的科學術語及其文字遊戲中，但其實並未解決實質問題，不 但使環評制度喪失其預警的作用，更使得在地民眾需承受著更大的健康風險。
值得附帶一提的是，Rayner(2003: 166)更從哲學的層次思考｢風險評估｣(risk assessment)的意義，他認為這是邊沁(Bentham)功利主義(Utilitarianism)式的計算 方式，成本利益分析是將不可共量的東西用金錢去衡量，同理，風險評估則是將 多元的技術和社會考量化約成｢風險｣(risk)這個共同刻度。而這個風險刻度在現 今西方的脈絡中表示著｢死亡率｣(the probability of mortality)，但對照於早期非西 方的傳統社會中，危險(danger)這個詞是和某些客觀事實、行為活動鑲嵌在一起
值得附帶一提的是，Rayner(2003: 166)更從哲學的層次思考｢風險評估｣(risk assessment)的意義，他認為這是邊沁(Bentham)功利主義(Utilitarianism)式的計算 方式，成本利益分析是將不可共量的東西用金錢去衡量，同理，風險評估則是將 多元的技術和社會考量化約成｢風險｣(risk)這個共同刻度。而這個風險刻度在現 今西方的脈絡中表示著｢死亡率｣(the probability of mortality)，但對照於早期非西 方的傳統社會中，危險(danger)這個詞是和某些客觀事實、行為活動鑲嵌在一起