第五章 環評審查的先天侷限：權責不清的環境行政
第三節 結語與建議：建構權責相符、知識健全的環境行政
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第三節 結語與建議：建構權責相符、知識健全的環境行政
本節就台灣現行制度的運作，提出｢健全環評決策的知識基礎｣、｢提早並落 實公民對政府決策的參與｣、｢確立建構開發行為許可之制度｣三個方向的建議，
期望得以作為制度轉型前的改革參考：
壹、健全環評決策的知識基礎
如同環境運動工作者 W 最為擔憂現在的環評缺乏完整的資訊以幫助決策的 判斷：｢可是重點在他有沒有幫助我們做決策？最多不合格、好，你再退回去，
所以你說那個權力，我覺得那個權力基本上是空的，只是說喔，他看起來就是否 決權。好，那你要在什麼基礎上否決，那個基礎都沒有(W, p.8)。｣筆者在此提 出｢環說書改由政府機關統籌｣、｢環保署綜計處應輔助環評的審查｣和｢未來環境 資源部應建置環境調查專責機構｣三項建議，欲健全環評做出結論判斷的知識基 礎。
一、環說書製作改由政府機關統籌
就現行仍是集中審查的環評制度，環境律師 K 認為可以藉由政府採購得公 開招標，較能確保環說書的客觀中立：｢最早應該是我在講的，學習訴訟制度阿，
開發單位去繳錢，環保署再公開，就是等於環評機關啦，因為有時候是地方政府 嘛，再公開、用政府採購公開去招標那個顧問公司來撰寫(K, p.8)。｣如此一來，
對於顧問公司本身而言，裡面的工作人員也能免於迎合業者的壓力：｢他們壓力 就不會那麼大，因為我拿業者的錢，我一定要幫他通過阿，業者會給他們種種的 壓力阿，阿理論上如果給環保署的話，他們不能百分之百不會啦，但是至少他們 比較適度的就跟業者之間有點區隔，他不用直接聽命於他，那相對來講，當然不 會百分之百就會變得很客觀中立，但是至少那個公正客觀的可能性就會很多 (K,p.8)。｣
二、環保署綜計處應輔助環評的審查
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多 comment，他們一個開發計劃出來之後，委員會提意見，或者是會 開會，那麼他們會自己先去整理他們在這個議題裡面看到的很多問‧ 國
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保署的綜計處應更勇於承擔對開發計劃把關的角色，站在環境保護的專業，提供 意見和資訊，倘若只是做辦理會議的行政業務，豈不大材小用？如同環境運動工 作者 W 所言：｢環保署的幕僚單位他其實是可以把環說書的 check，也已經有資 料庫的生產，其實都弄得還不錯，那他要做的其實是對照，比較有事實基礎的這 個情況下做一些判斷(W, p.1)。｣
三、未來環境資源部應建置環境調查專責機構
實務經驗豐富的環境律師 Y 認為國家建構一個完整的環境資料庫，可以減 少相關作業的成本與浪費：
應該要做一個公的資料庫，以後大家就比較容易查詢，就把那個制度 建立來，那你可以設定一個格式，那你以後資料通通，就除了本來就 有的環說書以外，你還有調查那些基礎的資料，通通要再上傳上去，
然後以後政府就會有個很龐大的資料庫，那你以後對相關研究也很有 幫助阿，譬如說你研究地質或是你研究生態，你可以去環保署的那個 資料庫去查一些資料，看看人家曾經調查過，就不會不斷的去浪費，
他可能只要再增加一些新的東西就好，有些東西舊的可以使用（Y, p.16）。
並且，可藉由整合既有的環評資訊來建構環境資料庫：｢應該是每一個環評 案都有一些 data，我自己是希望的是，比方是送到環保署做一個統合，然後以 後別的開發案，當然可以補做新的，但他也去檢索過去已經有的(Y, p.16)。｣
但李佳達(2009：136)則指出現行環說書的內容可信度不高，大多是彙整過去二 手資料，欠缺實際而正確的調查，不過他也肯認建立環評資料庫的重要性，並認 為主管機關應建構操做友善的綜合國土區位系統，讓民眾了解開發地點的地理環 境資料，但對於透過以往環說書內容的彙整而建構我國環評資料庫則有所保留。
無論是國家整體系統的環境資訊抑或各個地方的經驗與觀察，環評當中環境 資訊的欠缺，如本章第一節所述，是環境運動者 W 認為在環評制度運行中最大 的問題：
我們在整個幕僚的單位，你沒有所謂資料庫的這些，其實是來自於開 發單位提供的資料，你並沒有其他的相關資料，或者是說長期的資料
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庫，這個東西其實應該是環境的幕僚單位需要去提供的嘛，或者是說 我們其他的有沒有設國家環境資料庫的建制，其實當然可以先做這個 正確的檢驗(W, p.2)。
環境資訊與證據的蒐集是環評過程中最為重要的的功能之一，然而台灣卻缺 乏許多長期的環境基本調查資料，也許是散落在各部會機關，又也許是做好調查 後便束之高閣，一般民眾難以接近，更別論期待該資料庫能納入在地知識與經驗 等其他非系統性的知識。民間團體即認為應藉由政府組織改造，環保署和林務 局、礦物局、水利署、林試所、特有生物研究保育中心等行政機關共同升格為環 境資源部的機會，在環境資源部裡面增加｢環境調查司｣與｢環境資源調查研究所｣
兩個單位，除了統籌全國國土資源的調查，更有利於環境資訊的長期累積（施佳 良，2011）。筆者亦期待未來的環境資源部能體認到建構一個涵蓋各項環境資訊 的研究、調查、追蹤、蒐集與整合的資料庫或資訊平台的重要性，以及確切執行 的實屬不易，時應在制度設計和人力配置上多加思量。如同施佳良（2011）所指 陳，環境資料庫的建構可減少國家整體的環境及社會成本：
不僅提供環評有客觀資料可依據，也能成為環保團體進行環境監測及 保育的資訊基礎，並可進行對政府和開發行為的外部監督。另外更能 使開發單位在進行開發計畫時，就先避開環境敏感地帶，以減少環境 及社會成本。這對未來的環境保護及保育運動，會有所助益。
貳、提早並落實公民對政府決策的參與
我們不要講說要求他誠實或是什麼嘛，一個人能見到的東西就是有 限，對不對，所以為什麼要廣徵意見，其實這是幫你蒐集義件資料最 好的方法，你為什麼不要人家來講話呢？為什麼，沒有自信嘛，你不 想好好處理問題嘛，你想好好照你自己的方法快快解決嘛，如果今天 你真的很想把一件事情好好處理，然後你知道有些人是很 capable 可 以提供資料給你，你會拒絕他提供資料嗎？(環境律師 J, p.12)
正如環境律師 J 所言，政府應該有以下體認：｢公民和環保團體不是來找你 麻煩的，他們是來幫你解決問題的！｣公民和環保團體是來提供政府資訊，他們 可彌補專家系統性知識的不足，並且增加環評知識和在地脈絡的連結，幫助政府 基於更完整、真實的資訊，做出更合理的決策判斷。環境律師 L 認為環評最重要
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的是提供正確資訊的提供，而唯有透過民眾參與的強化，才能使得環評核心的功 能得以發揮：｢要怎麼樣做到這個正確資訊的提供，必頇要透過民眾參與，那個 民主正當性，那個決策品質的提升是透過民眾參與來強化，那我覺得最核心的東 西就是這個，充分正確的資訊提供(L, p.7)。｣
一、 提早公民參與的時機、增加公民參與管道
筆者在訪問環保署公務員 E 時，他對於目前環評爭議皆放在個案環評來討論 表示有點無可奈何，因為當一個開發案送到環評審查時，可能就已經在開發計劃 的後端了，開發單位也已投入了很多資源：｢很後面，而且他就需要，他你已經 投入很多了，對，那個都太慢了，我覺得那個都太慢，如果一個比較理想的環評 應該就是在選址的時候就開始去詴著去反應當地的環境的資訊，包括他背景的環 境，然後他健康的疑慮等等(E, p.13)。｣
環保署公務員的說法反映了現今個案環評的運作某種程度上和政策環評、以 及區域計劃的脫節，位於較末端的個案環評理應建構在政策環評、區域計劃的合 理性之上。但由於目前相關制度設計並沒有連動和配套，使得每每在個案環評當 中，環評委員常常在討論如何進行技術上的汙染控制，但是在地居民和環保團體 則提出區位不適當、該產業不應該在台灣發展等較上位的質疑，也無怪乎為什麼 環評審查過程中，各方的論述難以產生交集。Habermas（1971，轉引自 吳泉源 2001a）即提醒我們，｢科學英雄模式｣決策的社會，會對人文關懷和自然環境帶 來威脅，專家和政治菁英的菁英專斷會使得更為根本的論題將被末端的技術問題 所淹沒，我們將會出去因應重大問題的能力。
李根政（2010）93即認為許多開發案在可行性評估時就應該公開資訊並讓民 眾的意見進入政策的規劃當中：｢目的事業主管機關在可行性評估階段，就應該 納入資訊公開、民眾參與的機制，讓決策者充分理解生態、社會、經濟、文化等 風險；讓社會充分討論；讓目的事業主管機關負責，避免讓環評成為唯一的戰場。
｣而我國行政程序法第一百六十四條第一項即指出：｢行政計劃有關一定地區土地 之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關 權限者，確定其計劃之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。｣
93 李根政（2010）。解決環評爭議—節制總統、行政院長權力，2010 年 8 月 12 日，取自：李根 政部落格：http://leekc-95kh.blogspot.com/2010/08/blog-post_12.html
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雖然表面上我國法令有訂定民眾有參與行政計劃的權力，但實際上，施行程序自
雖然表面上我國法令有訂定民眾有參與行政計劃的權力，但實際上，施行程序自