科學知識與公共決策：解構中科三期環評爭議 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 科學知識與公共決策：解構中科三期環評爭議政治大立 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：杜文苓博士研究生：張家維. 中華民國一百零一年一月.

(2) 謝辭這本論文，獻給曾經參與中科三期環境運動中的每一位夥伴，特別是在地居民：廖會長、欽全叔、詹德健阿伯、金水伯、婉盈姊和馮村長，若沒有您們從 2006 年以來的付出和努力，2012 的今天也不會有這本論文的誕生，這些無悔的努力就是我書寫這本論文的動力，若有寫不好之處，還請多包涵。感謝論文口委杜文苓老師、徐世榮主任、彭渰雯老師的悉心指導，讓這本論文得以逐漸成形。｢經師易得，人師難求｣。2008 年的深秋，初出進入研究所的我聽到了一場有關｢高科技環境風險｣的演講，除了對那位年輕有活力的女老師印象深刻外，也為自己的渾然無知而感到震懾和羞愧—屬於半個家鄉的后里發生這麼大的中科. 政治大結下了不解之緣。感謝這三年來老師的栽培和提攜，在這裡，不但可以像一塊海立. 爭議，我居然完全不知情；在後續巧妙的因緣際會之下，和指導教授—文苓老師. ‧ 國. 學. 綿般不斷地吸收各方面的知識，更可貴的是找到了這輩子在世間法上的努力方向，杜老爺~~我愛妳！！！當然也要謝謝文苓老師研究室的每個夥伴，有這麼棒的夥伴們一起相互學習是件很幸福的事情：翰林學長、佳良學長、靜娟、俊頤、. ‧. 傳佳、小易、馨儀、宛儒、斐萱、景儀、韶誠、維藩、郁芩和宏穎。. y. Nat. sit. 在課業上，雖算不上是認真的好學生，仍感謝在研究所課業上老師們的教導. er. io. 和啟發：施能傑老師、莊國榮老師、陳敦源老師、黃東益老師、蕭乃沂老師和顏. al. v i n Ch 常互相打氣、分享心情的文琪姊姊，常常駐足在我家樓下聊天的乃云，可愛傻氣 U i e h n c g 帶來歡笑的欣諮，一起痛快針砭時事的重豪，還有甲銓、差強、東旭、拉麵、村 n. 良恭老師。以及有幸擁有大夥的相伴，讓研究所的這幾年能過得多采多姿：彼此. 姑、灣婷、靜萍、家宏哥、智凱學長和祺佩……。在環境運動的路上，因為常常親臨到環保團體前輩們的｢風采｣和｢身教｣，使得自己的步伐踏得更為堅定：聖崇大哥、地球公民基金會的根政老師和本全老師、台灣農村陣線的培慧老師、徐主任、綠黨的翰聲、彰化環盟的嘉陽老師和月英、台灣環境行動網的花妹、Echo 和毓蓉，環境記者小朱姊姊和慕情，第三部門研究中心的沛然，以及治學嚴謹令人佩服的張豐年醫師。永不妥協的環境律師們：詹律師、三加律師、雅瀅律師、詩薇律師，還有在文山社大課程中給予美國環評脈絡提點的田律師。也衷心感謝｢反中科熱血青年｣、｢相思寮後援會｣、｢反國光｣等社會運動路上夥伴的一路相伴：明樺、心韻、耀慶、阿凱、小八、博任、佳瑋、崇偉、中寧、小妖、裕穎、文君、海馬、安齊、思偉、平軒、秀樺、佳玲、 I.

(3) 陳寧、量議、阿娥、慧玲、婷婷、雅云、翊齊、怡蒨、中岳、以舒和昀臻……，在社會參與過程中雖然常常夾雜難過和憤怒，有著這些深淺不一的緣份和情誼，仍能讓自己過著充滿正向能量的生活。謝謝｢返穀讀書會｣的貞儀、Maggie、賴賴、金黃、肇翔、米奇、聖義、好威、盈君和阿鼻，從你們將農村運動和社區營造結合的努力身影上，看到了｢行動｣的真實力量；｢環境綠能讀書會｣的鈺慧、偉珊、彥廷、思愷、葆琦、永青、閔筑、雙華等夥伴，讓我在書寫論文之餘，能藉由讀書會的運作吸收新知、結交好友。而在論文的寫作過程中，要特別感謝貞儀和可捷。謝謝貞儀的加油打氣和溫柔敦促，讓我得以漸漸積少成多地完成論文；同樣書寫中科論文的可捷，和我一同承載來自田野的溫度和重量，一起體會到提筆的艱難，謝謝妳在家維論文書寫撞牆. 政治大. 期的不吝幫忙。若沒有她們的鼓勵和砥礪，我一定沒那個勇氣完成論文。. 立. 最後要謝謝家人，感謝媽媽來自台東的善護念，是您，讓我和后里這個地方. ‧ 國. 學. 有所連結，小時後對這塊土地培養出的黏著度，是長大後尋找人生出路的連結點，謝謝哥哥來自中壢關心，感謝老爸對於自己不考公職的釋懷和尊重，放手讓. ‧. 我四處闖蕩。謝謝謦銘，這位善良可愛的大男孩總是支持我做的每一件事，還有感恩詹爸爸、詹媽媽視如己出的關照和疼愛，讓傳佳的心靈更臻富足。. sit. y. Nat. 在論文書寫的過程中的煎熬與痛苦，代表著自己的思想堵塞及種種缺失，從. io. er. 中不但回過頭來冷靜檢視自己的不足和毛病，也藉此找回和那半個故鄉連結，這. al. n. v i n Ch 付出不夠，但幸虧在眾緣和合之下，仍能顛簸地完成這本看似半成品的論文，期 engchi U. 本論文對於自己的意義，絕對是溢於言表、筆墨難以形容的。雖然自己能力不足、望這本暫時的記錄能稍稍無愧得之於太多的田野。. 家維謹上 2012.02.20. II.

(4) 摘要中科三期（后里基地-七星農場）自 2006 年的環評審查之始即爭議不斷，但最終仍在四個月內速審通過，6 月 30 日於第 142 次環評大會以一階有條件通過作結，爾後地方民眾不服提尋求司法救濟；2008 與 2010 年初台北高等行政法院與最高行政法院據認為中科三期的環評結論係「出於錯誤事實認定或不完全之資訊」，對地方環境有重大影響之虞，將 2006 年的環評結論撤銷。伴隨廠商的土建施工、營運量產，2010 年展開的中科三期二次環評更引發社會各界關注，即便如此，2010 年 8 月 31 日的第 197 次環評大會，仍然第一階段即有條件通過。中科三期這個似乎不可治理、也無法治理的環評爭議便一直縈繞在身為研究者、亦是倡議者的筆者心中。. 政治大. 筆者認為若沒有深刻討論環評決策的特殊脈絡，公民參與的強調雖然仍屬重. 立. 要，但很可能會落入「加強溝通」之概念而模糊了對於環境爭議根本上的檢視，. ‧ 國. 學. 在現今面對諸多重大環境爭議的公民參與困境之下，要理解公民參與的不足，首先要先釐清專家、科學知識和公共決策間的關係。科學知識和專家角色在環境決策中的角色自 1990 年代以後的美國即被廣為討論(Jasanoff,1990; Douglas, 2009;. ‧. Keller, 2009; Ascher, Steelman and Healy, 2010)，本文即延續科學知識和公共決策. y. Nat. 的分析脈絡，欲解構中科三期的環評爭議。除把握環評會場等各種參與觀察機會. sit. 的場域、中科三期后里基地的實地走訪，以及對相關專家、環評委員的深入訪談. n. al. er. io. 取得質性資料外，也藉由環評會議資料、影像記錄、環境影響說明書等二手資料進行資料蒐集和分析。. Ch. engchi. i n U. v. 本文於第四章深描中科三期 2010 年二次環評時專案小組、專家會議的審查歷程，並進一步檢視環保署環境治理的認識論；第五章從制度層面檢視造成環評審查困境的結構因素，並於第五章第三節對現行環評制度提出建議。最後於第六章提出｢中科三期環評過程中，環保署是在解決衝突、並非釐清爭議｣、｢環保署『政治與科學分離』的知識論限制環境治理的想像｣和｢目的事業主管機關應承擔開發許可之責任｣等三項研究結果；並針對｢經濟開發促進國家繁榮的舊思維，是牽連環評爭議的根源｣、｢專家角色與定義的扭轉｣和｢『民主』能讓『專業』更『專業』｣三個層面進行延伸討論。. 關鍵字：中科三期、環境影響評估（環評）、專家、科學知識、科技與社會 III.

(5) 目錄第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節研究背景：科學知識與環境爭議纏繞的風險社會............................ 1 第二節中科三期環評爭議介紹........................................................................ 3 第三節問題意識................................................................................................ 9 第二章文獻回顧........................................................................................................ 13 第一節知識、專家與公共決策...................................................................... 13 第二節科學知識產製鑲嵌的政治與經濟...................................................... 16 第三節｢赤字模型｣(deficit model)的突破：重構環境治理知識論 .............. 19 第三章研究設計...................................................................................................... 24 第一節研究方法.............................................................................................. 24 第二節研究者定位.......................................................................................... 27 第四章科學知識遇到公共決策：檢視中科三期環評運作.................................... 29 第一節解構環評審查的「專業」裁量.......................................................... 29 第二節檢視健康風險評估專家會議之運作.................................................. 39 第三節從中科三期環評爭議看環保署的環境治理認識論.......................... 50 第五章環評審查的先天侷限：權責不清的環境行政............................................ 57. 立. ‧ 國. 學. 第一節. 政治大. ‧. 決策過程中的環評角色...................................................................... 57 第二節現行環評運作所面臨的困境.............................................................. 68 第三節結語與建議：建構權責相符、知識健全的環境行政...................... 80 第六章結論.............................................................................................................. 88 第一節研究發現.............................................................................................. 88 第二節研究討論.............................................................................................. 92. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 參考文獻...................................................................................................................... 95 附錄一：環評制度訪談訪大綱................................................................................ 104 附錄二：2010/8/31 第 197 次環評大會，后里農民陳欽全發言逐字稿 .............. 105 附錄三：2010/8/31 第 197 次環評大會，環境律師蔡雅瀅發言逐字稿 .............. 106 附錄四：2010/8/31 第 197 次環評大會，廖本全教授發言逐字稿 ...................... 107. IV.

(6) 表目錄 1：深入訪談對象.................................................................................. 24 2：環評制度深入訪談對象.................................................................. 25 3：焦點團體訪談對象.......................................................................... 25 4：89~100 年中央環評案件審查結論形式 ........................................ 37 5：環保署的風險治理觀...................................................................... 51 6：環評法中相關機關的權力與義務.................................................. 61. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表表表表表表. Ch. engchi. V. i n U. v.

(7) 圖目錄圖 1：交通決策中的交通規劃流程.......................................................... 64 圖 2：科學和社會價值在環評過程中的相對重要性.............................. 78. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1. i n U. v.

(8) 第一章. 緒論. 第一節研究背景：科學知識與環境爭議纏繞的風險社會在社會運作與分工越趨複雜、分殊、專業的現今，人們對科學、技術的依賴與需求越來越高，小至日常生活、大至公共決策，周桂田、黃維明即直指（2010： 13）：「現代國家的特色之一，是科學與技術大幅嵌入國家的運作中」。為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，達成環境保護之目的，1994 年我國通過了環境影響評估法，其中第四條第二項即對環境影響評估的意涵明文載道：. 政治大及……，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出立環境管理計畫，並公開說明及審查……。」「指開發行為或政府對環境包括生活環境、自然環境、社會環境 1. ‧ 國. 學. 的確，隨著科學和技術在生活的各個大小層面無所不在，科學知識和環境議. ‧. 題之間的關係也越來越密切，陳亮宇（2010）在探討知識社群在中國氣候政治中所扮演的角色時指出，由於現今許多環境議題大多具有複雜、多變、高度不確定. sit. y. Nat. 等特性，因此決策者不管是在風險的評估與災難的應變上，皆需仰賴科學社群 (scientific community)和知識社群(epistemic community)的協助；但是人們在需要. io. n. al. er. 科學知識的借助的同時，卻又對科學技術的本身有諸多的質疑和批判。Beck 認. i n U. v. 為現今社會正處於由工業社會到風險社會間的過渡期，人們在工業時代創造的財. Ch. engchi. 富製造了風險社會中的風險，現代日益增加的風險使得科技愈加失靈，在風險社會脈絡下的科技失靈，是人們對科技越加不信任的原因（汪浩譯，2004）。 Giddens（1991，轉引自周桂田、黃維明，2010：7-8）則認為風險社會這個概念並非代表著災難和危險比以往來得多，事實上現代社會的進步相對來說也減低了某些層面的風險，風險社會真正是指「越來越依賴專家技術用以制定決策」的情形，特別是環境、科技等領域當中。現代世界的基本特性為由科技、專家與知識系統貫穿我們每天的日常. 1. 環評法第四條第二項：｢環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境保括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計劃，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。｣ 1.

(9) 生活，其不但蘊生自主運作的機制與體系，也構成一套「抽象系統」。（Giddens, 1990，轉引自周桂田，2005）當代的「技術官僚治理」(technocracy)的情況即充分體現了 Giddens 所界定的「風險社會」，技術官僚指的是現代的政府的公共服務與相當倚賴科學以及技術的奧援，使得政府本身的核心係由一群專家所組成，政策的管理與執行皆被該群專家所操縱管控(Stillman, 1999) ，而 Boorstin(1978)更以「技術共和國」(a republic of technology)一詞比喻官僚的結構和公共政策的產出與形成，十分地貼切地形容現行公共政策深受科技專家影響之景象。Fischer(1990)認為技術官僚即為一種治理體系，而這些技術專家以其技術知識在政治和經濟體制中進行治理，在形成隱藏統治階級(hidden hierachies)的同時，壓縮了公民參與的空間，技術官僚往往認為公民社會是不理性、不客觀的，應以科學理性的決策模式來取代前. 政治大. 者，唯有客觀中立的理性決策才得以解決現代諸多和科學交纏在一起的複雜問. 立. 題。. ‧ 國. 學. 科學知識和專家角色在環境決策中的角色自 1990 年代以後就在美國被廣為討論(Jasanoff,1990; Douglas, 2009; Keller, 2009; Ascher, Steelman and Healy,. ‧. 2010)，Jasanoff 更以「第五部門」(The fifth branch)來形容科學顧問委員會在美國管制政策中扮演著庇護者的角色(curiously sheltered position)。而做為一個中心集. Nat. sit. y. 權國家的法國，過去長久以來亦仰賴少數的專家來決定許多重大的計劃，例如. er. io. 1970 年代時的核電廠、新市鎮等重大建設，但是這幾十年來的大型災難使得以往這種運作方式受到了越來越多的質疑，例如狂牛症(BSE, mad cow disease)的風. n. al. Ch. i n U. v. 暴、1986 年政府對於車諾比事件的反應、以及近年來市場開放基因改造食品. engchi. (GMOs, genetically modified organisms)、基因改造植栽(GMPs, genetically modified plants)等，這些諸多爭議促使了公民社會的茁壯，公民希望能夠更直接地接觸專家形成意見的過程，並能夠在政策確定之前長期的涉入該決策過程 (Weill, 2003)。反觀我國，近年來亦有論者針對美濃水庫的興建和焚化爐設置的爭議，指出行政部門過於依賴科學社群所提供的專業知識以形成決策，為公共工程爭議的根本原因（吳泉源，2001；陳孟瑜，2003），以及學者們就基因改造食品、美牛風險、疫苗風險（周桂田，2000、2002；徐世榮，2011）等議題討論專家、科學知識在風險治理中的角色。徐世榮（2011）藉由對疫苗爭議的針砭，指出複雜難纏的公共政策問題其中必定蘊含著價值權力的影響，絕非僅能化約為科學問題來討論，但現實的情況同常是：「權力或利益的擁有者為了掌控政策的決定權，往往 2.

(10) 故意扭曲，過度強調科技專家的角色。」亦即，掌權者利用科學理性的獨尊進而排除了價值理性的討論。周桂田（2000、2002）將現今以科技官僚主導的高科技產業政策指稱為「遲滯型科技社會」，一方面台灣社會要面臨強勢全球化所帶來的科技複雜及競爭；另方面，由於台灣的民主體制和公民社會尚未完備，使得內部社會的遲延，制度或是文化無法對科技風險直接、顯著地進行反省和批判。綜上所述，「雙重風險社會」(double risk society)的來臨，意味著台灣勢必承受著更大、更綜合性的風險（經濟、倫理、生態、社會等），科學知識和公共決策所交互纏繞的風險社會不但構築了本研究的書寫脈絡，亦可稱之為本研究的「時代背景」。根據既有研究的顯示台灣的科技風險決策仍停留在技術官僚科學理性至上. 政治大官的風險論述結構仍難脫保守的環境治理、風險管理的觀念，並因此限縮了公民立對於風險治理、環境影響評估的角色（杜文苓，2009；杜文苓，2010），中科三的舊思維（周桂田，2000、2002；吳泉源，2000、2001b；陳孟瑜，2003），產. ‧ 國. 學. 期的環評爭議即在此種結構脈絡下不斷地發酵。. ‧ y. Nat. n. er. io. al. sit. 第二節中科三期環評爭議介紹. i n U. v. 「這是一件台灣環境運動的指標性案件，也是台灣司法史. Ch. engchi. 上的劃時代判決，超越藍綠、無關族群。也正因如此，在媒體上很難博得版面，但卻是台灣法治能否永續發展的關鍵課題（李建良，2010a：17）。」壹、中科三期環評爭議的序幕 1980 年代，台灣以美國加州矽谷為仿效對象，新竹科學工業園區應運成立，為台灣高科技產業發展揭開了重要的序幕，隨著我國 1990 年代以降高科技產業政策的導向和扶植，藉由公部門給予高科技廠商的優惠、補助等制度誘因下，竹科於 1990 年代成為舉世文明的東方矽谷，而在全球高科技產業的分工體系，以及政府制度性、政治性的配合帶動下，此種科學園區的發展模式，不斷地在台灣各地被複製，南部科學園區也於 1995 年設立。時序拉近至民進黨執政時期，為了加速達成「綠色矽島」之國家建設目標，中部科學園區於 2002 年時由行政院 3.

(11) 核定成立。二、三十年來，藍綠兩政黨很有共識地皆欲藉由擴張高科技產業的聚落與基地，達成我國成為高科技產業國家的願景，順著這條經濟發展的軸線，高科技產業的確在國家機器的傾力背書下，迅速地被扶植茁壯。到 2011 年為止，國內一共有三個主要科學園區及 8 個衛星科學園區，分別位於台灣的北、中、南和東北部地區，竹科目前含括 6 個園區，分別是新竹、竹南、銅鑼、龍潭、新竹生醫和宜蘭園區，總開發面積約 1,400 公頃；中科包括台中園區、虎尾園區、后里園區和二林園區，總面積約 1,400 公頃；南部科學園區包括台南園區和高雄園區，面積約 1,600 公頃，總計這 12 個園區總面積超過 4,000 公頃（行政院，2002；杜文苓，2008；潘美玲，2010）2。「綠色矽島」的發展似乎是台灣所有人民「共同的未來」，不可否認，科學園區的發展一直以來被中央政府視為創造台灣 GDP 的首要功臣，被地方政府當. 政治大園區的同時，「綠色矽島」亦意味著全民眾將共同承載著高科技污染的風險。除立. 作產業轉型、財政紓困、帶動經濟繁榮的搖錢樹，但另方面在成就光鮮亮麗科學. ‧ 國. 學. 了能源資源依存度高以外，高科技產業在製造過程中會使用多種毒性化學物質，不但製程汙染性高，也使得各種製程所產生的各式廢棄物不易處理（杜文苓， 2009；顧洋，2002）。. ‧. 高科技產業的環境議題，直至近十多年來才漸漸地被揭露，於 1990 年代後. Nat. sit. y. 期逐步地在新竹科學園區周邊暴露出來（陳慧敏，2002；潘美玲，2010；杜文苓，. er. io. 2009；杜文苓、邱花妹，2011），反高科技汙染與擴張的運動就此開展，但另方面政府仍不脫舊思維，中科三期后里園區開發案就在「強力扶持」與「反對擴張」. n. al. Ch. 兩大力量的拔河下因運而生，且一發不可收拾。. engchi. i n U. v. 中部科學工業園區第三期的籌畫可追溯至2005年，為當時的台中縣長黃仲生有鑑於中科一、二期基地已不敷廠商的用地需求，故隨即規劃擁有大片台糖土地的后里作為中科三期的遴選基地。中科三期后里園區可區分為兩塊，即中間相距不到五公里的后里農場（位於北方，佔地134公頃）和七星農場（位於南方，佔地112公頃），當初本應共同開發，但七星農場的規劃範疇中有一部份為軍事用地，為了順應廠商的建廠時效，便將開發計畫一分為二，分批進入環評審查程序（杜文苓等，2007）。 2. 另有位於中興新村的中科五期開發案 276 公頃，且環評已於 2011 年 6 月 10 日通過。相關討論請參見：朱淑娟（2009）。中科四期還沒動土，中科五期｢中興新村園區｣通過經建會審核，科學園區開發將進入另一波高峰，2009 年 11 月 16 日，取自： http://shuchuan7.blogspot.com/2009/11/blog-post_343.html。朱淑娟（2010）。中興新村變科學園區？別鬧了！，2010 年 11 月 5 日，取自：http://shuchuan7.blogspot.com/2010/11/blog-post_05.html 等相關報導。 4.

(12) 后里農場環境影響評估計畫書於2005年10月21日送交環保署，2005年11月17 日環保署召開第一次專案小組審查後，后里環說書在短短一個半月不到的時間歷經了三次專案小組審查，並於翌年1月20日送交第138次環評大會，雖因用水調度、高科技廢水管制、VOCs空氣污染、居民健康風險、區位選擇等因素，遭受到多方質疑而被退回重審，但在2月27日的139次環評大會仍然順利闖關。中科三期后里農場的環評經歷，提高了各界人士對於七星農場的環評過程的重視，和后里農場相距不到五公里的七星農場，其環評審查亦面臨到后里農場當初在環評審查時所遭受到的諸多質疑。然而在七星農場環境影響評估計畫書2006年3月7日送交環保署審查前，中部科學園區籌備處即於2006年1月6日宣布：「中科三期后里園區進入建廠階段，友達光電將在5月1日動工3。」在第一次專案小組審查前，府院方面即動作頻頻，蘇揆和政務委員何美玥主. 政治大 3月23日七星農場第一次專案小組審查時，甚至爆發時任行政院副院長的蔡英文立. 動向各部會首長、各機關以及廠商協調，務必達到盡速通過、完成開發之任務，. ‧ 國. 學. 針對中科七星農場一案，打電話給當時的第六屆環評委員文魯彬表示「關切」之意，為此，九名環評委員甚至舉行記者會，公開抨擊行政院對外放話，透過媒體營造出一股「非過不可」的壓力。為了讓友達光電的中科后里廠環評闖關，縣長. ‧. 黃仲生於第五次專案小組審查的6月19日當日，更專程北上環保署請託，專案審. sit. y. Nat. 查小組最後以「有條件通過」、「進入第二階段環評」兩案並陳。. er. io. 2006年6月30日，在沸沸揚揚的爭議聲中，后里基地─七星農場最後於第142 次環評大會中有條件通過環境影響評估。而至於當地民眾最關心的健康風險議. n. al. Ch. i n U. v. 題，最終被環評委員以「附帶條件」的方式納入環評審查結論條件的第五點：「開. engchi. 發單位於營運前應提健康風險評估，其中必須包含毒性化學物質緊急意外災害類比與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況下，對居民健康之影響提出風險評估及應變措施，送本署另案審查。如評估結果對居民健康有長期不利影響，開發單位應承諾無條件撤銷本開發案。」貳、中科三期環評爭議的沉潛上述短短的環評結論，實際上卻為爾後種種環評爭議的波瀾揭起序幕。首先，環評結論要求開發單位進行健康風險評估的時程處於一種進退維谷的尷尬點，環評結論令開發單位應於「營運前」提健康風險評估，到了所謂的「營運」階段無論指的是試營運或是正式營運，都表示著硬體的土建工程和營運所需機組 3. 宋健生、李珣瑛（2006 年 1 月 7 日）。中科建廠熱力晶華映友達將動工。經濟日報，A8 版。 5.

(13) 設備、軟體建置都已投入一定的資源以上，而這些資源的投入很可能皆為無可回復、不可逆的沉澱成本，若屆時出爐的評估結果確實對在地居民有長期不利之影響，開發單位在損益的衡量之下，在實際運作上要求開發單位無條件履行撤銷開發案的承諾的確有其困難度。再者，雖然當初環評結論要求應將健康風險評估另案送至環保署審查，但實際上，自始 2006 年 6 月 30 日環評結論作成的兩年、並歷經高等行政法院判決之後的 2008 年 12 月 24 日才進行第一次的中科三期（后里基地—七星農場）健康風險評估的專案小組審查。七星農場環評通過後。一方面，在立法委員以及環保團體對中科管理局的施壓下，2007 年 5 月 22 日在台中縣政府舉辦了「中科后里基地開發計畫聽證會」，由中科管理局局長為主持人，促成該次聽證會為的是希望藉由聽證過程的相互答辯能釐清過去環評過程中的諸多爭議，但因為主持人堅持「統問統答」的會議進. 政治大認定該次會議為「預備聽證會」立。2007 年 9 月 5 日舉行的第二次聽證會，除了國行模式，和環保團體、在地居民冀望「交互詰辯」的形式有所出入，最後主持人. ‧ 國. 學. 科會副主委為主席外，還有民間團體所推派熟悉聽證程序專家：動物社會研究會會長朱增宏、台灣大學行政法學者李建良，在這場超過 9 小時的聽證過程中，由於環保團體、在地居民以及開發單位皆有備而來，為釐清爭點不斷地提出證據資. ‧. 料進行交互詰問，釐清了許多過去在環評審查過程中的各說各話（黃成淵，2009；. y. Nat. 杜文苓，2010）。另方面，關心此議題的環評委員、后里鄉民、立法委員以及民. sit. 間團體，持續啟動一連串後續的行動以表關注（陳素姍，2007）。其中包括 2006. al. n. 七星農場的不當開發。. er. io. 年 8 月 29 日后里鄉代表六人向行政法院提起訴願，希望循司法正義的途徑牽制. Ch. engchi. i n U. v. 后里農民提起訴訟一年半後的 2008 年 1 月 31 日，台北高等行政法院以環評審查不徹底，有損及當地居民健康之疑慮，判決撤銷中科七星環評審查結論，后里居民所提起的公民訴訟行動造就台灣環評史上第一件被撤銷結論的開發案，但當時環保署卻以尚未判決確定為由，於 2008 年 3 月 4 日提起上訴，並認為：「原環評審查結論於上訴確定前，既合法有效，且不停止執行。」在持續的爭訟過程中，讓中科三期七星園區內的廠商持續施工。在中科三期七星園區持續施工的同時，環保署召開了兩次七星農場健康風險評估的專案小組會議，第一次是在 2008 年 12 月 24 日，不過當天在化學物質使用種類資料，及其相關健康風險評估參數使用等仍有疑慮的情況下，審查委員要求開發單位補件再審（2008 年 12 月 24 日會議記錄）。第二次的健康風險評估專案小組的召開則是在事隔兩個月的 2009 年 2 月 23 日，該次的專案小組審查結論 6.

(14) 認為：七星農場的健康風險評估應和后里農場的飲用水與空氣汙染健康效應暴露評估報告的相關分析，取得數據、資料等內容上的一致性，並且后里農場的評估報告經環保署審查確認後，應將其相關內容併入七星農場一案共同進行討論和審查（2009 年 2 月 23 日會議記錄）。從過去健康風險評估會議記錄的回溯可得知：七星農場健康風險的審查小組希望該份審查報告能和后里農場的評估報告作一整合性的評估，故認為應待后里農場的評估報告經確認後，再將其資料送至七星農場健康風險評估的專案小組進行審查，上述作業流程是為較妥適審查方式。然而，轉而探究后里農場飲用水與空氣汙染健康效應暴露評估的審查過程發現的是，「中科三期后里農場開發計畫飲用水與空氣汙染健康效應暴露評估」之報告書歷經 2007 年 6 月 13 日、2008 年 12 月 24 以及 2009 年 2 月 23 日共三次的專案小組審查後，於 2009 年 6 月 24. 政治大將鄰近中科三期的鋼鐵廠與焚化爐之健康風險亦納入評估考量，認定該評估報告立. 日的第 179 次環評大會被駁回。委員會決議應考量健康風險的加乘效應，例如應. ‧ 國. 學. 應再進行補充與修正（2009 年 6 月 24 日會議記錄）。值此之後，后里農場的暴露評估便懸而未決，七星農場的健康風險評估也因此沒了下文。. sit. y. ‧. Nat. 參、最高行政法院判決的響鐘. al. er. io. 直到最高行政法院 2010 年 1 月 22 日的判決，才喚醒了大家對於這個審查到. n. v i n Ch 中，雖然健康風險評估懸而未決，但旭能公司已從 e n g c h i U2009 年的第二季開始量產。此外，隨著中科三期七星農場於 2010 年的 8 月底的 197 次環評大會再度通過環一半便不知去向的七星農場健康風險評估之重視。然而，在這三年多的輾轉當 4. 境影響評估，環評委員認為七星農場健康風險評估報告已於該次環評大會審查通過，況且該份健康風險評估報告包括了七星農場和后里農場二者加乘之健康風險，后里園區的暴露評估理應無虞，故后里園區的飲用水與空氣汙染健康效應暴露評估隨之於該年底 12 月 1 日的 201 次環評大會中通過（2010 年 12 月 1 日會議記錄）。從上述健康風險評估的發展脈絡的發展，顯現出當初 2006 年環評結論希望專案處理健康風險評估的意義不再，況且也因健康風險評估的審查程序的謬誤與延宕，使得該健康風險評估根本無法對廠商開發的實質進行把關，讓廠商的營運. 4. 請見旭能公司網址：http://www.sunnersolar.com.tw/ 7.

(15) 先於健康風險評估審查的確認，當初欲藉由健康風險評估能具有預警效果的情況已不復再，第五項環評結論就此失去其效力。環評結論作成近四年後的 2010 年 1 月 22 日，最高行政法院仍維持原 2008 年高等行政法院的判決，又使得中科三期一案成為環評審查結論被最高行政法院撤銷之首例。在最高行政法院的判決書中，再次載明「本案確有對國民健康及安全造成不利影響之虞」，且法院進一步指明，環保署與環評委員係依據不充足資訊而作成有條件通過的環評結論，是「出於錯誤事實認定或不完全之資訊」，環保署在「開發單位未提出健康風險評估之情形下，遽認對國民健康及安全無重大影響，毋須進行第二階段環境影響評估…」，即構成裁量權之濫用違法。判決書中不但具體說明了有條件通過環評的違法事證，法官更直指環保署的裁量權濫用是構成環評無效的因素5。. 政治大最高行政法院針對中科三期七星農場環評撤銷一案維持高等行政法院之原立判決，被法界譽為樹立司法之新標竿（黃丞儀，2010），但反觀環保署於接收到. ‧ 國. 學. 判決書翌日的 2010 年 1 月 31 日即表示其無法律依據要求中科三期停工，針對法院的判決，將由中科管理局補齊資料，再提環評會重新審查即可6，更於 2 月 10. ‧. 日於四大日報登半版廣告7，抨擊法院此判決是「無效用、無意義、破壞環評體制」，此強硬的舉動為後續一連串衝突和對立點燃了引線。環保署一方面提起抗. Nat. sit. y. 告，認為自己無權令廠商停工，另方面也要求中科補件續審，然法律學界認為既. er. io. 然最高行政法院已將環評撤銷，沒有環評審查結論依據的廠商則應先行停工，民間團體亦指出既然要重做環評，也就表示著環說書應重新製作後再送進專案小組. n. al. Ch. i n U. v. 審查，進行後續環評程序。然而，環保署一方面讓中科三期廠區內的廠商繼續營. engchi. 運與動工，另方面繼續補件辦理環評審查的資料，被民間和法界認為環保署此種心態是「補做就好」，且嚴重踐踏司法的尊嚴。8. 5. 請詳見 2010 年 1 月 22 日，最高行政法院 99 年度判字第 30 號。行政院環保署聲明稿（2010 年 1 月 31 日）。95 年民進黨執政時期之中科三期七星農場環評訴訟案環保署及相關機關將審慎處理後續事宜。台北：行政院環保署 7 此舉花費公帑 98 萬。 8 此部分的爭議，主要是由於法律學界和環保署，對於環境影響評估法的第十四條第一項和第二十二條解釋的不同。環評法第十四條第一項：「目的事業主管機關於環境影響評估說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」環保署認為中科三期七星農場的環評並非自始未經過環評，故不適用該法條之見解。法學界的回應請見：李建良（2010a）。中科環評的法律課題—台灣法治國的淪喪與危機。台灣法學雜誌，149， 17-28。王毓正（2010）。我國環評史上首例撤銷判決：環評審查結論經撤銷無效抑或無效用之判決？-最高行九九判三０。台灣法學雜誌，149，145-158。 6. 8.

(16) 特別的是，環保署針對特別有爭議、法院特別有疑慮的健康風險部分，於 2010 年的 7 月 5 日和 8 月 17 日辦理了健康風險專家會議，環保署認為這種「專家代理、民主參與」的「專家會議」制度設計有助於進行專業客觀的決策；但民間團體認為在諸多疑點未能好好釐清的狀況下，就逕付環評專案小組審查是草草了事、環評急就章的不負責行為，甚至有與會參與專家會議的專家認為「專家是被騙來背書而已」9。. 肆、二次環評爭議與後續司法爭訟即使 7 月 30 日台北高等行政法院發出了兩份裁定，一是相對人為環保署的「假處分」10、另一份是相對人為國科會中部科學園區管理局的「停止執行」11，. 政治大. 認為在「綜合衡量比較自然環境、聲請人及相對人的公私利益，有准予停止執行原處分之必要」，若在環評未完成前仍持續動工，會對自然環境、居民身體及財產都有急迫性危害，理應暫時停止一切開發行為，但中科三期七星農場一案仍猶如襁褓中的嬰兒，在行政院指示「停工不停產」的護航之下，將法院的裁定扭曲. 立. ‧ 國. 學. ‧. 為僅停止公共工程施工即可，引起在地居民、民間團體以及法學界的詫異與不滿，台大法學教授李建良認為國科會與中科管理局不遵守臺北高等行政法院的裁定之舉，｢視行政法院裁定如廢紙，不僅損及司法威信至鉅且深，更危及當地居民之生命、身體、財產以及台灣的環境生態（李建良，2010b：37）。｣12最後該案仍安然無恙地於 8 月 31 日的 197 次環評大會通過環評。中科三期七星農場的環評，就在園區內廠商持續營運、動工的情況下「完成了程序」，雖然中科三期環評再度通過，但環境爭議仍未解決，後續的司法爭訟至今仍在纏訟中。13. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 第三節問題意識筆者參與中科三期的環境倡議時，除了就環評會場的紛擾而感到內心不平之. 9. 請詳見周晉澄（2010 年 8 月 27 日）。中科三期環評蠻橫官僚殺人。蘋果日報，A19 版。請詳見臺北高等行政法院 99 年度全字第 43 號裁定（99 年 7 月 30 日）。 11 請詳見臺北高等行政法院 99 年度停字第 54 號裁定（99 年 7 月 30 日）。 12 關於臺北高等行政法院裁定後｢停工不停產｣的爭議及其相關法學討論，請見：林昱梅（2010）。預防原則與「停、看、聽」環評機制之落實—中科三期環評案之省思。台灣法學雜誌，161，17-30。李惠宗（2010）。從法學方法論談中科事件「停工，不停產」的弔詭。台灣法學雜誌，161，1-16。李建良（2010b）。中科三期開發案停止執行之強制執行—兼評台北高等行政法院九九年度執字第五七號裁定。台灣法學雜誌，161，37-52。 13 中科三期大事記請詳見：台灣法學雜誌 185 期，中科三期事件簿（民間版），頁 53-59。 9 10.

(17) 外，時而脫離紛爭場域後偶會深思到：「為什麼中科三期會爭議這麼久?」「難道沒有其他的方法能化解這個案子的爭議了嗎?」中科三期似乎成為了一個不可治理、也無法治理的個案，這是筆者從一個觀察者進入到參與者場域當中，內心一直縈繞不絕的疑問，在一次次環境現場實際經驗，面對接踵而來的爭議與紛擾，筆者也一直在思考該用何種角度得足以分析中科三期的環評爭議。依循著我國過往對環境爭議的研究，早期常以「鄰避主義」來解釋環境爭議（李永展，1997；丘昌泰，2006），但吳泉源（1999）認為鄰避主義的分析架構其實暗藏著三種預設：一、「會吵的小孩有糖吃」，二、「自私」，三、「不理性」。近年來，有論者則著重於公民參與的不彰是為環境決策爭議的主因，公民在環境決策過程中的參與仍非常受限，縱使接觸政府的渠道比以前來得多，仍無法觸及實質溝通與風險治理（杜文苓，2007、2010；范玫芳，2007；黃廷宜，2008）。. 政治大就專業行政和民主參與的兩者之間為複雜的環境治理議題找尋出一條解決路徑立. 公共行政學界近年來亦就專家與民主的角度探究，希望藉由民主行政的視角，欲. ‧ 國. 學. （陳彩純，2002；陳敦源，2004；湯京平，2010）。. 就筆者環評會場的親身參與觀察，也深刻感受到公民參與之不足是環評爭議. ‧. 綿延不絕的主因，中科三期此一案例亦存在著民主參與的困境與專家和民主間的矛盾。從筆者自 2010 年開始實際參與中科三期環境議題倡議即發現環境決策過. Nat. sit. y. 程是由眾多制度以及人為因素所纏繞，並非表面宣稱的客觀理性，似乎並非如陳. er. io. 彩純（2002）所描述的樂觀：「環境行政因具科技專業性，易使民主參與受到限制，而環境影響評估制度可調和二者衝突，使環境行政能兼顧專業與民主之需. n. al. 求，有助決策過程合法化」。. Ch. engchi. i n U. v. 杜文苓（2010）以科技與社會為視角研究中科三期決策中的公民參與，體認到面對重大開發設置爭議時，應開放性地理解不同知識型態、了解科學評估的侷限，藉由多元對話、釐清爭點的聽證審議，可促進環評的完整與專業，並促進環境行政民主。順著上述研究分析的發想脈絡，本研究欲將透過「科學知識和公共決策」之間的關係，更詳實地解構中科三期之決策過程，以期揭開中科三期環境爭議的緣由，並期望從實務經驗的汲取、國外學術成果的借鏡，藉此能為我國環境決策找尋出一條更為適當出路。筆者認為若沒有深刻討論環境決策的特殊脈絡，公民參與的強調雖然仍屬重要，但很可能會落入「加強溝通」之概念而模糊了對於環境爭議根本上的檢視。在中科三期此一個案中，無論是最受在地人關注的健康風險評估議題，或是放流水排放、水資源、斷層帶等重大問題，環保團體和在地人民仍有諸多疑慮，環保 10.

(18) 署卻多以召開專家會議或專案審查，宣稱「環境影響」已經由專家委員們的「認可」，環評審查結論的呈現應屬無虞。不過，科學事實真的是找一群專家來開會討論就能越辯越明嗎？中科三期個案正好提供一個對於環境決策知識論，及其中科學知識產製與配置的檢視機會。環境行政本身具有科技專業，使得專家、科學家、科學知識在我國的環境決策中的確扮演決策核心之位置，因此，「尊重專業」四個字在涉及科技、科學議題的環評決策過程中打得特別響亮。Jasanoff(2003: 161)指出在現今複雜的社會中，我們很難不倚賴專家，我們往往仰仗有知識的人去進行比我們一般人還周詳、有責任地的思考。面對越來越複雜的環境議題，一方面我們需要仰賴科學家、科學知識來做專業的評斷（如環評過程中，無論是開發單位或是環保團體皆需要運用專家和學者所提供的科學證據做為其倡議、論述的依據）；但一方面又對科. 政治大的侷限，對開發單位或環保署對科學知識的使用與詮釋深感質疑，在地居民就在立. 學知識的侷限、及其產製過程抱有懷疑（如環保團體往往認為目前既有研究方法. ‧ 國. 何鑲嵌在已被科學知識纏繞的環評審查當中？. ‧ sit. y. Nat. 研究問題. 學. 地知識向專家提出挑戰）我們該如何看待環評過程中的科學知識？公民參與又如. er. io. 藉由上述問題意識梳理，本文認為在現今面對諸多重大環境爭議的公民參與. al. n. v i n Ch 的關係。實務上而論，回顧近幾年來，重大環評爭議的開發案層出不窮，最終會 engchi U 做出產出環評決策的環保署往往是科學知識與社會民意的交融點，順著上一節對. 困境之下，要理解民眾參與的不足，一定要先釐清專家、科學知識和公共決策間. 於環評決策所需科學知識的發問，本節則循序延伸出以下發想：環境科學和公部門的關係為何?是科學宰制環境決策的過程與輸出?抑或是環境科學在現代社會已大大支撐起公共決策的表面合法性?公部門在進行決策時，該如何看待這些科學界的知識與資訊?「專家」在其中又應扮演什麼樣的角色？中科三期的環境爭議及其所付出的社會代價殷鑑不遠，如何能從中記取教訓，檢討其充滿爭議的決策過程，並學習在國外倡議許久的環境決策觀念，是現今面臨越來越嚴峻環境課題的社會中，公共行政實務界及學術界應當正視的當務課題。也希望本研究於提供政府機關環境決策參考的同時，亦能供日後環境議題分析、科學知識與公共決策探討以及公行學界研究之參酌。綜上所述，本研究之研究問題彙整如下： 11.

(19) 一、2010 年最高行政法院撤銷原環評結論定讞後，中科三期二次環評的環評會議和專家會議是如何進行？環評所需的科學知識是在何種脈絡中被產製、運用與詮釋？二、中科三期環評爭議中，環保署身為運作環評制度的中央主管機關，其環境治理知識論為何？是如何看待科學知識與公共決策之間的關係？三、現今環評運作的爭議可否歸咎於制度設計？該制度因素如何影響環評的實際運作？以及公共決策中的科學知識？四、如何健全環評過程中的科學知識？進而促進公共決策中的環境民主與風險預防？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(20) 第二章文獻回顧. 本研究主要探討「科學知識與公共決策」之間的關係，於文獻回顧的一開始安排知識和公共決策關係的相關討論，此部分所論述的知識有觸及科學知識，但並不侷限於科學知識的範疇，又，由於知識和公共決策兩者間的思考實則牽涉到公共決策的認識論，故在此輔以公共政策學界實證論與後實證論之論述補充，並藉由對於公共決策認識論的探討，進一步對於「專家」在不同認識論所扮演的角色作一說明。相較於第一節並不侷限於科學知識地探討公共政策的認識論，第二節則聚焦. 治政大科學知識發展的脈絡、其所具有的特性，進一步關注於科學知識的發展及其政治立性，藉由科技與社會研究的文獻讓我們打開科學知識建構的視野。再者，在論及關注於科學知識的討論，以科學知識產製鑲嵌的政治與經濟角度。首先呈現現今. ‧ 國. 學. 科學知識來龍去脈的同時也應去了解產製這些科學知識的專家，製造科學知識的專家們也不脫前述之政治經濟的結構範疇內，故本節也將探討專家們的社會角. ‧. 色。. y. Nat. 若前兩節為公共決策知識論、科學知識與專家的解構，最後一節的探討則為. sit. 環境治理知識論的建構，透過對｢赤字模型｣(deficit model)的反省，對照我國現行. n. al. er. io. 環境治理、風險溝通的缺失，引進進步的環境治理相關文獻，以期本研究對個案. v. 進行解構的同時，亦能藉由國外學者進步的思想對我國制度和思想進行建構。. Ch. engchi. i n U. 第一節知識、專家與公共決策壹、知識與政治在公共決策中的分界 Bush 指出 20 世紀以來科學與政治之間的關係已從線性轉為複雜的模式，以往科學被視為是一種客觀知識，決策者依其提供到政治領域的知識進行決策判斷，但現今科學已漸漸滲入到公共決策當中，影響了整個政策行動者的價值觀，而非僅止於左右決策者的意見（1945，轉引自李瑞昌，2006）。Rosenbaum（許舒翔等譯，2005：172）認為科學專業本應可讓科學知識達到所謂的「社會中立」，在專業與個人責任之下，不受社會偏見之左右，但如同 Bush 所指涉的，Rosenbaum 亦認為諸多科學的解決方案，已在在處處地被社會、政治以及經濟偏見所介入； 13.

(21) 傳統公共決策中的科學是備受保護的，使其和社會、倫理價值等因素有所隔離，這種觀點使得 1980 年代時的風險評估和風險管理之間是截然二分的。 Douglas(2009: 136-137)認為應該有一新的規範來定義科學在政策作成中的角色，該規範的重點在於了解科學家在形成判決時所依據的社會和倫理價值，並非一味去強調科學和政治間的界線、強調價值中立的理想(value- free ideal)，在此種認識論之下，政策決策者對於他們所獲致的科學建議之本質有了更充分的資訊，在了解每種科學判斷本質下所做出的決策才能夠真正的負起責任。一個好的、負責任的政治決策者需要去理解科學建議本質，但並非表示科學家們可以將「科學—政治」之論題置身於事外，一個好的科學家應該考量在他們的研究分析當中是否隱含著社會、倫理等謬誤，為了有助於公共決策的作成，科學家也應該將價值的層面的想法提供給決策者予以參照。. 政治大述的演替相類似，雖然 1970 立年代以降，後實證政策分析的典範受到公行學界部. 從公共決策的視角觀之，筆者認為政策科學的發展和科學與政治脈絡關係論. ‧ 國. 學. 分學者的重視與倡議，但仍不脫政策科學自 1950 年代在美國成為正式科學後所持續主導的實證論（經濟理性）典範，彭渰雯（2006）即指出實證論的政策分析典範雖然認為事實為客觀、價值為主觀此兩者可全然二分，但仍僅止於表面的科. ‧. 學理性，在其價值中立的宣稱之下，往往隱含著的是功利主義(utilitarianism)的範. y. Nat. 式，「因以其價值中立為包裝，使得功利主義此一規範價值往往未受檢驗，被視. sit. 為理所當然」。Torgerson(1986: 40)認為實證論者強調一個客觀研究的景象，研究. er. io. 者和研究客體是分題的，研究者成為了中立的事實觀察者，這種中立技術的政策. al. v i n C h 從知識和政治的關係，去探討公共政策中個顯性或隱性的政策選項；Torgerson U i e h n c g 知識與政治之間運作的流變，他認為其所作的分析探討並非不只是要發展一個社 n. 分析，特別是在政策過程中將專家和公民分割的討論，往往代表著已經預設了一. 會的知識學(a knowledge of society )，尚包括了該知識是如何地存在於現今社會(a knowledge in society)。從前述的科學知識理解脈絡和實證後與實證之間的論辯，吾人得知，非但客觀中立的科學知識觀已被動搖，客觀中立的政策科學更不實存在於現實社會之中，Fischer (1980)則直指決策者會藉由政策過程的操縱將其價值思維灌輸於其中；對此，Schneider and Ingram（1997，轉引自蘇偉業，2010）亦透過科學知識和政策場域間的分析指出：「在政治場域中，其實大部分最科學（客觀）證據都傾向主觀及有選擇性地被利用。」亦即科學證據會被接受抑或被否定，全依其和政治支持之預定假設是否相符而定，由此可知，「科學」不但為政策辯解的手段，更是決策場域中行政機關、政治人物的護身符。 14.

(22) 貳、專家在公共決策中的位置如同以上所指陳，「科學」在現今往往會策辯解的手段，乃至於決策場域中的護身符，進而要論述的是科學與政治分界的認識與想像，亦會深刻地影響公共決策過程中對「專家」的認定，及其所扮演的位置與角色。前文已敘述公共決策過程當中科學和政治間的交纏關係，以下要敘明在這個纏繞過程中專家在決策過程中的位置。對於科學和專家的討論，Collins 和 Evens 在 1983 即提出所謂科學研究第三波的論述，指出科學和專家的研究可分為三的世代（三個波潮），大致來說，第. 治政大崇、維護科學的成功，也就是科學的成功被視為一個不會去挑戰的前提，科學和立技術的權力運作是由上到下，科學家和技術專家即為此權力運作的最上層。而作一波指的是從局外(from the outside)研究科學，並不挑戰科學本身，而是極力推. ‧ 國. 學. 為第一波反動所產生的第二波科學研究起源於 1960 年代，此時的科學和技術知識被認為是社會建構而成的，先前的科學優位認識論在這個階段則被質疑以及被. ‧. 排除，相關的知識理論也開始搖擺。第二波的科學研究發展持續二、三十年後， Collins 和 Evens 提出了「第三波」的概念，一方面肯認第二波對於地方智慧的重. sit. y. Nat. 視，另方面又認為對於專家的研究需要有一套更有系統的規範分析。. er. io. 雖然 Collins 和 Evens 極力建構一個專家的規範性理論(normative theory of. al. n. v i n Ch 在民主政治當中，然而 Fischer(2009)認為他們的論述更蘊含著一種科技官僚、菁 engchi U 英決策的意識型態，誤解了科學和民主政治的關係。Fischer(2009)指出 Collins. expertise)，希望可以引領研究者知道該如何將相關專家(relate expertise)和公民放. 和 Evens 提出「第三波」的脈絡背景，係由於他們認為第二波的後實證發展已經著實挑戰了科學，甚至有拋棄(relegate)科學的意味，在這個社會建構的意識型態之下，第二波的後實證論者將公民地位提升得和科學同一個高度；第二波的社會建構論（後實證論）主要去處理的是科學共識的被形塑過程，但 Collins 和 Evens 提出來的一些專家角色的規範性概念，是立基於科學知識本身已達到絕對的共識。這股對 Fischer 對 Collins 和 Evens 的批判，本文先將其歸類為「第四波」。其實，若將上述第一波到第四波的論述放在公共政策分析的流變當中，可以看出上述這些論述在公共政策分析的實證論與後實證論這條軸線上的落點差異，位於光譜的不同位置，其對於專家在決策過程中的界定也因此不盡相同。 15.

(23) 第二節科學知識產製鑲嵌的政治與經濟延續前一節討論科學知識、專家與公共決策間的關係，本節的層次則更拉近實際的科學知識運作過程，將從既有文獻討論歸結出會影響科學知識產製及其運用的種種因素，理解驅使科學知識轉變的政治經濟趨力。首先本節將描繪隨著時代的變遷與演進，現今科學知識的特性為何？再者，站在產製這些科學知識的專家們脫離不了上述政治經濟結構的立場，第二部分將討論專家與其社會角色的相關討論。畢竟，當專家們對於其在社會上扮演的位置、角色的認知有所不同時，應運而生的科學知識亦會有不同的形貌。. 立. 政治大. 學如果我們論及知識社會，那我們肯定無法對「知識的政治」. ‧. ‧ 國. 壹、政治經濟網絡下的現代科學知識特性. 保持沉默。 (Grundmann and Nico,2003: 183). y. Nat. io. sit. 自 1970 年代的後期開始，社會建構(social construction)此一詞彙便常出現在. al. er. STS（science, technology & society，科技與社會研究）領域中，而事實上「社會. n. v i n Ch 知識社會學家所共同著述的《真實的社會建構》 i USocial Construction of Reality, e n g c h (The. 建構」此一詞彙是 STS 學界從柏格(Peter Berger)和魯克曼(Thomas Luckman)兩位 1966)一書中所借用，這兩位知識社會學大家直指人類所產出的所有知識皆是在. 社會情境中發展、傳遞和維繫，知識社會學便是要解構這之間的過程，所謂的「真實」並非那麼地理所當然，社會建構論提醒了我們，科學與技術是社會的(social)、動態的(active)，以及它本身的產物並非是自然的（林宗德譯，2007：92-94）。隨著越來越多社會因素動態地和科學技術產製交纏，近代的科學研究不再如以往是「為知識而知識」，科學社群也和過去與社會相對隔絕的情形大異其趣。雷祥麟（2002）指出 1980 年代末期以來國家、大學和科學三者間的相互纏繞形塑了三個全新的現象：其一，國家、大學和產業之間形成三螺旋鍊(The Triple Helix) 關係；其二，新的知識生產模式—「模式二」(Mode 2)的產生14；其三，知識經 14. Michael Gibbons 等人於《The New Production of Knowledge》一書中闡釋一個全新的知識生產模式—模式二(Mode2)的誕生，有別於模式一(Mode1)追求學科內的基礎研究突破，模式二 16.

(24) 濟與科學研究的商業化。冷戰時期後，依循著過去柴契爾、雷根時代的市場機制思維邏輯，不但大幅刪減對大學財力之支持，各國政府還主動地將產業和大學研究接軌，特別是 1984 年時，美國通過了拜杜法案，讓大學和國家實驗室可以獲得聯邦政府的資金挹注，但是當這些來自全民資助的研究經費轉化成研究成果時，卻變成了私人的智慧財產，唯有發明人和所屬機構可以從中獲得財務報酬（雷祥麟，2002）。 Mayer(2003)以英國的生物科技發展為研究，得出資金對於科學的控制是科學知識產生過程中最重要的決定因素，特定某些研究議程備受鼓勵，並且消費者和公益團體在其中是不容置喙的，因此欠缺公共利益的討論；同儕審查的內部控制，也會使得新的觀念受阻；另外，專利權讓渡了商業壟斷的權利，進而導致公共監督隔絕，現今的科學成為創造財富的資產，並且和不斷追求成長的工業相連. 政治大立。原本按照 Bridgstock 立的說法，「公共財」的概念可以用來解釋政府在許多科結，上述情形在在都顯示近代科學研究在在斲傷了傳統科學上所宣稱的客觀中. ‧ 國. 學. 學、科技上的介入行為，也就是這些產製出來的科學或科技是是為公眾所使用，而非僅限於特定人享用，但上述這種轉變根本地挑戰了科學的公共性，「私有科學」(private science)的現象逐步浮現，因此，在論及公共性的喪失同時，Bridgstock. ‧. 也特別提點我們「政治家會利用科學替他們達到特殊的政治目的」（賴信志譯，. n. al. er. io. sit. y. Nat. 2003：22-23）。. 貳、科學家的社會角色. Ch. engchi. i n U. v. 有一天，我們才在夢中驚醒，被告知所謂的象牙塔非但不抽離更不孤立，他本來就是被社會權力中心所製造出來的『知識武器』、並意欲為他們服務的。科學家非但行走於江湖，且常忙於侯門王府之間。（傅大為，1995）不容質疑的，在高度複雜性的現代社會中，科學家在政策的產出中的確扮演很重要的角色，尤其環境議題又往往牽涉到科學評估、健康風險等專業領域，社會上對科技專家權威的信服是立基於「科學理性」的假定上，這些科技專家經由. (Mode2)則是應用導向的，甚至學術研究的知識產製是在商業經濟的脈絡下進行的（Gibbons, 1994，轉引自雷祥麟，2002：133）。 17.

(25) 蒐集客觀的資料，理性、嚴密地進行評估和檢證，做出專業中立的解釋與預測，所以當一般大眾在面對環境風險或是科技爭議時，往往會希望藉由專家所獨佔的特定知識領域，在去政治化、去意識形態的脈絡中，對風險、爭議本身產製強勢客觀(dominant objectives)的知識（胡湘玲，1995）。然而由前一小節對近代科學和知識的近代發展的回顧我們可得知，科學和技術已不再是純然客觀中立的存在，這打破了過去原本科學家和社會刻意建構起來的藩籬，大幅度地和社會中的各個行動者相互纏繞。在西方社會，科學對公共政策的「介入」始於二次世界大戰期間，而在台灣，科技專家的大量介入社會議題、對公共決策產生影響，大約使自核四廠爭議不絕。科學知識和專家角色在環境決策中的角色自 1990 的八十年代初（胡湘玲，1995）年代以後的西方就被廣為討論(Jasanoff,1990; Douglas, 2009; Keller, 2009; Ascher,. 政治大學顧問委員會在美國管制政策中扮演著庇護者的角色(curiously sheltered 立. Steelman and Healy, 2010)，Jasanoff 更以「第五部門」(The fifth branch)來形容科. ‧ 國. 學. position)。對於科學家傾向躲在商人、政客的背後高喊科學無罪的現象，Bridgstock 則指出：「所有的科學家都必須承受道德責任，因為他們的工作的確會影響到整個社會」，他希望有道德責任感的科學家們能夠更前瞻地看待他們的研究，能夠. ‧. 了解這些研究可能會有什麼樣的實質作用或被如何地實際運用（賴信志，2003：. sit. y. Nat. 70-71）？. er. io. 吳泉源（2001a）認為之所以會有「專家對上專家」的現象產生，是由於科學社群間不同科學觀所致，他以兩位哈佛大學同屬社會生物學校系、但處於對立. n. al. Ch. i n U. v. 陣營的兩位教授 Lewontin 與 Wilson 為例，解釋兩派之間的爭辯長達 20 幾年，. engchi. 其中重要的緣由就是對於科學知識和科學家的社會責任有不同的看法，Lewontin 教授認為專家常常是「替權勢服務的僕人」(servants of power)，但實際上理應負起社會責任，像除草者(weeder)般地將壞科學除去、防止其危害社會；但是 Wilson 教授則認為科學和政治理應有明確的界線，科學家的角色就是扮演社會中理性、客觀、專業的權威者，政治菁英和民眾再據他們產出的知識進行理性抉擇。雷祥麟（2002）指出相較於生物科技常探索其倫理、法律和社會衝擊議題，科技界仍鮮少主動在「民主化的科技」和「科技的社會責任」面向上進行反思，Michael Gibbons 於 1999 年提出「科學對社會的新契約」(Science‟s New Social Contract with Society)的概念，期望藉由科學界的主動踏進社會、了解民眾的期望，進而重塑科學家們的自我認同及其和社會之間的關係（Gibbons, 1999，轉引自雷祥麟， 2002：145-146）。. 18.

(26) 第三節｢赤字模型｣(deficit model)的突破：重構環境治理知識論公共論辯最重要的重點，並非去消除衝突，而是去釐清衝突原委究竟是什麼？(Marchi, 2003: 172)15 本節想從既有文獻中反思現今社會中應有的環境決策知識論，並指陳既有環境治理、風險溝通的觀念實為落伍的｢赤字模型｣(deficit model)，欲藉既有的文獻蒐集與分析建立環境治理新的知識論與典範觀。. 政治大. 壹、｢赤字模型｣(deficit model)的突破. 立. 越加工業化的 18 世紀以降，社會也越來越趨於精密分工，雖然專業者不斷. ‧ 國. 學. 精進自身的技術能力，但也使得他們越來越背離日常生活的理解、和社會價值的問題漸漸疏遠。伴隨著啟蒙運動的推展，使得科學和技術具有認知上的權威，被. ‧. 認為是「追求自然世界的事實與律則，無論在知識論的信守、所追求的社會制度運作、以及知識的界線上，都是不容質疑的」，研究者則被認為理性、客觀、無. Nat. sit. y. 涉任何利益的專家，這種「科學英雄模式」被 Habermas 稱作「決策主義式的」. io. al. er. (decisionistic)社會（Habermas, 1971，轉引自吳泉源 2001b）。. n. v i n Ch 和(科學)知識之間的關係假定為｢主觀價值｣和｢客觀知識｣，在這種決策脈絡中， engchi U 政客會完全仰賴於專家，在科技官僚的運作下，政治議題亦被科學理性化的行政決策主義模式和 1960 年代以前的科學研究擁有相同的認識論，將政治權力. 機關(scientifically rationalized administration)所取代（Habermas, 1966，轉引自 Weingart, 1999: 154）。此外，Habermas 擔心這種決策模式會為人文關懷和自然環境帶來威脅，造成「政治運作被科學化」(scientization of politics)的同時，實質的決策仍舊專屬於專家和政治菁英的權利，被「去政治化」(de-politicized)的廣大民眾則因此不具任何影響力。更為根本、重要的論題將因此被末端的技術問題所淹沒，我們將逐漸失去因應重大問題的能力（Habermas, 1971，轉引自吳泉源 2001a）。上述以科學為中心、將民眾比喻成無知的大眾，而這些民眾應該接受科學社. 15. 原文：public debate is not to eliminate conflict, but possibly to clarify what conflict is really about. 19.

(27) 群的知識餵養，即為科學社會學中所指稱的赤字模型(deficit model)，由此種科技與民主關係建立起的專家思維，會進而建置起與其相應的政治運作模式，譬如會特別強調對民眾的科普教育、科技溝通（吳泉源，2000、2001a、2001b）。Grundmann and Stehr(2003: 186)認為赤字模型(deficit model)的中心思想是：「首先，有一個客觀評量風險的方法存在，只有科學專家的知識得以了解之，一般民眾皆和這些專家的觀點不同、並且是錯誤的，最後，民眾需要被教育。」一般民眾缺乏完整的科學認知，並不表示他們就沒有能力參與這些議題的決策，但論及公眾對科技、風險的理解時，很容易產生上述赤字模型(deficit model)的概念，在當中，民眾仍是「被溝通」的對象。雷祥麟（2002：152-153）也認為縱使科技專家或許會負起所謂的「社會責任」、會和大眾進行「溝通」，但是這些很可能僅是透過風險評估、科技溝通、加強公眾對科技的理解等技術途徑向民眾接觸，不難發現人民仍. 治政源（2001b）認為應該力求探究「科學作為一個文化」背後所具有的後設價值，大立赤字模型的認知將科學和社會之間關係的黑盒子掩蓋住了，而這之間卻蘊含著許是被動的角色，並且「是在被專家給定的技術性計算下進行溝通與選擇」。吳泉. ‧ 國. 學. 多根本、嚴厲的挑戰，解構這個黑盒子的建構，才得以理解科學的本來面貌為何、它是如何和社會進行交互纏繞。. ‧. 科學對於它和民眾的關係日漸遠離也感到焦慮，向民眾做科學溝通，是科學. y. Nat. 重新獲得權力的途徑，但這種形塑和控制科學的過程，並無法讓科學和社會之間. sit. 建立信任(Mayer, 2003)。對此，Nowotny(2003)立基於科技民主(technological. er. io. democracy)和民主化專業(democratizing expertise)的概念則提出，專家不應只是聽. al. v i n Ch 術的議題，所以必定需要和不同的實務面、制度面以及行動者相連結，扮演「越 U i e h n c g 界」(transgressiveness)的角色，他也指出科學知識和現代聽證制度(agora)的結合， n. 民眾的需求，而是要去滿足他們，專家必須處理從來不可能化約成純科學、純技. 可以增加大眾對科學的信任。. 貳、從可靠(reliable)知識到社會健全(social robust)知識 Jasanoff( 2004)認為現今的風險治理，應該是要將人民的知識、技能和他們的經濟利益、道德價值等整合到治理層面，倘若政府忽視了公眾知識的複雜性和豐富性，將會因此承受喪失人民信任的重大風險。知識本質上的創新及其技術運用，需要和社會創新的能力齊頭並進，這兩方面的同步創新必須透過 STS 學者所稱人民和專家的「共同生產」(co-production)過程彼此相互連結。然而在現今的公共決策中，科學研究往往和公共領域的隔離，專家對科學研究議程的掌握， 20.

(28) 仍然自外於公共的影響與監督，認定科學所產製的知識即足以提供政策決定，這樣的過度自信將會造成悲劇(Mayer, 2003)。 Funtowicz 和 Ravez(1992，轉引自 Marchi, 2003)認為常態科學(normal science) 不足以處理現今的複雜科學議題，而發展出「後常態科學」(post- normal science) 這個概念，以處理所謂的「軟事實與硬價值」(soft facts and hard values)。 Jasanoff(2002)認為災難性的結果通常都源自於對科技的持續性誤解，認為科技是簡單的物質，且對複雜的體系體認不清。Wynne(1996)則進而指出由於科學家們普遍存在的傲慢(hubris)，因此造成無法認識到當代風險問題所涵蓋的多面向。基於體認到認清當代環境風險中的多面向之重要性，Liberatore 和 Funtowicz(2003)將知識發展和民主這兩個論題相連結，認為應具備「民主化專業」. 政治大可以將風險管理中的社會關懷(social concerns)和非制式的知識(non-standard 立 knowledge)得以結合在一起。他們也界定了幾種科學、專家和政策間互動的概念. (democratising expertise)以及「專業化民主」(expertising democracy)的建置，如此. ‧ 國. 學. 模型，認為有些模式實則是同時存在的，下列五種模型亦可視為光譜上的連續體，但也特別肯認最後一種模型—｢擴大參與模型(extended participation model)｣. ‧. 最為重要：. y. sit. io. er. 確的政策。. Nat. 一、現代模型(modern model)：科學事實被視為是沒有疑問的，可以決定正. al. n. v i n Ch 類型的知識需要，不管不可逆的可能性有多大，對於健康、環境仍必須採預警評 engchi U 估。. 二、預警模型(precautionary model)：承認科學的不確定性，並且會考量不同. 三、分離模型(demarcation model)：政策決策是民主制度要背負的責任，科學和專家僅是提供事實去支撐決策，此種分離是為保護對於科學和專家的政治介入，科學知識和專家被視為政策決策者的資產。四、構框模型(framing model)：無論是政策論辯、科學調查、或是專業意見，皆是被利害關係人所設定的，科學家和專家所產製出的證據皆是被政策所形塑的。五、擴大參與模型(extended participation model)：科學固然有其重要性，但並非隔絕於相關知識(relevant knowledge)，公民同時也是不同程度上的知識使用 21.

(29) 者、批評者與貢獻者，此種多元的觀點被認為能提升決策程序的正當性、知識產製的品質。 Nowotny(2003)在探討究竟一個好的環境決策需要哪些知識時，提出了「從可靠(reliable)知識到社會健全(social robust)知識」的概念，可靠知識僅會停留在「科學工作」(scientific work) 的不可或缺，但在現今，可靠知識已不再足夠。社會健全知識更表示著需要讓更多社群的聲音被聽見，社會健全知識的達成需要藉由多元群體、專家、民眾的涉入，其中的「社會」也意味著不再只處理科學層面的議題，科學要成為產製社會所需知識中的一個積極主動夥伴，在這個過程中必須經過不斷地試驗、測試和修正。社會健全是一個關係語彙，他表示的是一個「過程」，而不是一個產製「結果」，之所以能得到社會健全的知識是源自於其本身的交互過程(iterative process )。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第四節小結. 本章第一節指出現今社會不應也無法將公共政策中的科學與政治關係截然. ‧. 二分，政治、經濟、社會與倫理價值等因素使得這兩者是相鑲嵌的，無論是決策. y. Nat. 者或是專家本身都不應將該論題置身事外，決策者應該科學建議的本質與後設有. sit. 更深入的瞭解，科學家為有助於良好決策的產出，也應考量科學建議背後的社會. er. io. 價值問題。專家在公共決策中的角色，從一開始的第一波極力提倡科學角色，到. al. n. v i n Ch 出第三波的概念原想將科學地位找回來，但被 i U 認為第三波的概念蘊涵著 e n g c h Fischer. 1960 年代的第二波，認為科學是由社會建構而成，雖然爾後 Collins 和 Evans 提菁英主義的意識型態。從專家和公共決策的關係的論辯，和公共政策分析的發展脈絡可發現當中的異曲同工，1970 年代以降逐漸備受重視的後實證政策分析典範挑戰了 1950 年代開始流行的實證論觀點，公共政策中事實和價值的不能二分為本節環繞的重點。第二節從另一角度理解傳統認為客觀中立的科學知識，受制於產業資金的贊助使得現代科學研究的商業化；或是雖受到國家的挹注，但民眾無法從中監督。在其中的科學家該如何看待其自身的社會角色，也會影響做研究的態度和議程設定，這也是為什麼常常會發生「專家對上專家」現象的緣故。第三節回顧 Habermas 和 STS 學界對舊有風險治理模式的批判，以及闡述新的風險治理範式，環境決策不能只靠科學方面的知識，要建構社會健全的知識還需要多元參與者的不同知識，科學和社會有所連結的同時也應扮演積極主動的「入世」角色，此種概念強 22.

(30) 調的重點在於產製知識的過程及其所交織的交互關係。本文將從前面三節回顧的文獻作為分析中科三期環評爭議的切入點，沒有慣常理論模式的套用，而是帶著上述的後實證的視角來處理有關中科三期的豐富實證資料。從知識與政治的不可分割以及專家在公共決策中的角色，分析環評機制、專家會議的實際運作，進而了解環保署面對環評爭議時的後設思維。透過科學知識產製背後的政治、經濟脈絡，分析環評過程中的所謂的「科學知識」，特別聚焦在中科三期環評過程中最具爭議的健康風險評估。最後藉由「後常態科學」、「社會健全知識」、「民主化專業」、「專業化民主」等風險治理的概念，一方面直指現今環保署環評運作為 Habermas 所批判的「決策主義」；另方面透過這些規範性概念的探討，欲探討如何產製環評決策所需的知識，以擺脫現今赤字模型 (deficit model)的舊思維。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 23. i n U. v.