第五章 環評審查的先天侷限：權責不清的環境行政
第二節 現行環評運作所面臨的困境
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第二節 現行環評運作所面臨的困境
本節呈現受訪者共同對現行環評制度的以下幾點擔憂，前兩項：「環境資訊 蒐集的質量」、「政治力對環評的影響」聚焦在環評運作的本身；第三項「委員 會決策的困境」既立基於前兩項的困境，也承接著筆者後續歸結的兩項論題；最 後兩項環評面臨的困境：「環評定位不清」、「許可核照制度的模糊」，則是從 公共決策的尺度來看待環評及其延伸問題。
壹、環境資訊蒐集的質與量
除了受訪的環保團體工作者和環境律師對環說書的品質表示堪慮，連環保署 負責環評業務的公務員也表達同樣的看法：
你的報告能不能反映出問題，把問題找出來這才是真的要努力的方 向，那我們必頇要承認，現在有一些環評的報告那些就是撰寫者他其 實不夠用心，那因為現在在他們當然有一方的講法就是說，因為現在 環評報告都是開發業者自己去找，找人來寫，當然寫的這個報告是不 是真實，這個部份，我們都完全仰賴於這個審查的相關機關跟環評委 員會的審查，所以這個是我覺得應該要努力的課題啦(環保署公務員 E, p.5)
一方面，原始資料的品質不佳，造成環評本身的沒效率，環保署公務員 E 即 指出，環評委員在一階審查時，花了很多時間讓環說書的資訊得以正確充足讓他 們足以進行裁量判斷：｢所以他在一階的時候，他把很多的事情都一直要開發單 位去補件，去弄弄弄，去審審審，那變成說他的一階其實，他環評委員，在環評 委員的想法他需要補充很多的資料，然後他才能做判斷，所以後來就會變成說，
幾乎很多開發案都在一階去花太多時間在那邊補資料(E,p.10)。｣環境律師 J 認 為一開始就應該把所有問題蒐集進來，基於完整的資訊之上，才得以確立該環評 案的癥點是什麼，否則會造成時間的浪費，更無法達到行政效率：
我們就是什麼限定時間啦，要趕快做決定啦，然後就青菜(台語)趕快 弄一弄阿，其實那樣子我們不會打算盤，以為那樣是最節省的，其實 那是最浪費時間的，如果你一開始就把所有的問題都蒐集來，然後你
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在這裡頭，你很多的東西是很容易就 eliminate 掉了……你到最後你 會剩下一些比較重要的癥點，然後你只是針對這些重要的癥點來處 理，所以其實你應該是剛開始是很多很多的資訊(環境律師 J, p.11-12)
另方面，環說書資料完整度和正確度受到的質疑，也彰顯了環評委員做出裁 量判斷的資料依據並不能僅限於環境影響說明報告書。環境律師 J 指出環評的目 的就是要蒐集資訊，但是我們現行環評審查的運作，變成一直窮究在環說書當中：
我們現在已經掉進一個死胡同了你知道嗎？在那個環說書裡面我找 一些問題阿，處理阿，什麼這樣子，你要從整個環評的目的你去看，
你去看國外寫的，你要看，他就是告訴你說，最重要的是資訊，就是 要資訊，到底我們付了什麼樣的環境的代價，那這個是不是很重要，
那然後你要付出這麼多環境的代價……可能代價這麼高，可是我們可 以用一些環保的對策，去讓他的代價壓下來，那不能夠用那種是，一 去不復返的資源，那才是你要仔細考慮的，對不對(環境律師 J, p.13) 如本文第四章針對中科環評深描所揭示的，在地居民提出的經驗觀察雖然缺 乏專家言語的包裝，但往往還比顧問公司的調查評估甚至於政府資訊更符合實地 的狀況，環境運動工作者 W 即指出：｢我們知道環境的知識他其實不會只是在科 學的一個 model 裡面評估出來的資訊，因為他裡面有很多 localize 的、在地性 的特質（W, p.1）｣雖然現行公民參與環評會時，是苦口婆心地對著環評委員說 話，但若環評委員仍舊將自己的職責定位為｢審查環說書｣，公民參與便喪失了他 實質上的意義，公民無法透過參與環評直接影響決策，公民的參與環評變相成為 給予開發單位撰寫環說書意見的建言大會，再端視開發單位的自由心證決定如何 在環說書當中答覆民眾的意見，環評委員再輾轉由補正過後的環說書做出判斷。
曾任環評委員的環境律師 K 則以自身的經驗表示，環評過程中專家學者的知 識和在地的經驗智慧實屬同等重要：
專家學者叫做系統性的知識，所以他那個還是叫做系統性的知識，但 是有很多東西你需要的是，我們叫做講說在地經驗、智慧，那個在地 的那個才叫做生活經驗智慧，那時候不是系統性知識在辦公室、在實 驗室裡面可以完全看得到的，兩個沒有誰比較重要，但是理論上你應 該要放在對等，都重要(環境律師 K, p.14)
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業務的核心來做 defense，所以為什麼會有官派……可是我們在這邊看到的情況 比較多是還是在一個，還是有這種機構之間的權力關係，還是會主宰（環境運動‧ 國
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環評會理所當然地成為政府高層、開發業者和環保團體、在地居民等等利害相關 人，政治力量對抗折衝的地方：
如果我是總統的話，我要向誰施壓，今天環評有否決權，我為了讓我 國家的政策順利過關，我當然會去壓環保署阿，我不對環評委員施 壓，我不對環保署長施壓，我對誰施壓？那我們這些環保團體，我們 不去環保署前面睡，我們要去哪裡睡？(環境律師 L, p.1)
葉俊榮（行政院研考會，2010：125）也指出了在行政一體的運作情況下，
環評委員的確會容易受到政治干擾，不但會造成官民間不信任，不受監督的遴選 機制實際上已有違權力分立之原則：｢這樣的設計，不僅使國會無法本於憲法上 權力分立之要求，於事前對委員的產生進行監督，更使委員會經常有被認為是替 政策背書（決定有可操弄性）之嫌，也使民眾及環保團體之中立性存有高度不信 任感。｣
參、委員會決策的困境
自從環評法從 1994 年施行以來，｢預防及減輕開發行為對環境造成不良影 響，藉以達成環境保護之目的｣90的重擔便落在每兩年遴選一次的 21 位環評委員 身上，但從前面所陳述的｢環境資訊蒐集的質與量｣、｢政治力對環評的影響｣兩項 環評問題，可發現環評委員會在實際運作中，無時不處於左右制肘的困境。
即使在開發單位做成的環說書如實完整，環評委員天縱英明、明察秋毫的假 設前提下，一旦有了有形或無形的政治壓力，環評委員的專業能力必定會大打折 扣：｢如果我們放任我們的這些政治人物到處去開這種政治支票，而且他擁有權 力去主導整個政府，包括環保署環評會的話，那我們怎麼期望那些環評會能夠去 做出什麼專業的審查（環境運動工作者 G, p.4）。｣環境律師 L 認為政治力的介 入讓環評委員無法發揮專業性，在這種窘境下，即使把全國最厲害的人找來當環 評委員都無法因此提高環評的公信力：
擊，環保署本是提供相關意見的｢公親｣，但在現行環評制度運作下成為了｢事主｣，就中科三期來 說，國科會是做政策決定的單位，在決策過程中必須考量該開發對環境造成的影響，故國科會理 應是開發行為的｢事主｣。他進一步指出，會造成｢公親成事主｣的結果，係由於環評結論這個行政 處分是環評法第十四條｢否決權制｣所造就的，進而成為環保署在環評制度上錯置成｢事主｣的引 信。
90 環評法第一條：｢為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，
特製定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。｣
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我會覺得說環評委員最重要的重點就是說他的專業性，我們要如果讓 他的專業性被發揮……可是他的生態專業沒有辦法發揮是因為他必 頇為政策護航，他站的那個位置就是讓他必頇為政策護航……以現在 的機制來，我們就算把全國這個各個人文科學、社會科學、自然科學 最強的人都找來坐在環評會一樣是沒有用(L, p.5)
但如前文所述，除了環保團體工作者，環境律師和環保署公務員也承認環說 書內容的質與量確實是個問題。有受訪者開玩笑地認為環評委員簡直是在幫開發 單位做功課：｢環評委員是開發單位免費的顧問嘛，幫助他們把環評書修得更好 一點，更得更符合這種說，各式各樣環境保護的要求，有條件這樣子而已（環境 運動工作者 G, p.4）。｣也有受訪者指出環評委員的工作好像是在當偵探：｢其實 很多委員也講說，他審環評的東西，就好像在當偵探，就是要從他那堆資料中找 出他沒有講的，或是他避重就輕的東西。(環境律師 Y, p.1)｣
環評委員本身沒有調查權，使得當環評資料有重大瑕疵時，只能不斷地要求 開發單位再行補件，期望開發單位能補充正確如實的資料：｢譬如說當開發單位 明顯這個環評資料事有重大瑕疵、甚至造假，我們沒有那個資源可以說，那我們 重啟一個調查案（環境運動工作者 G, p.2）｣環評委員雖然擁有否決權，可以判 定一件開發案的決行與否，但其審查依據通常僅來自於環說書的內容，不免令人 擔心環評委員是否能據此發揮其專業？｢他這個制度的設計裡面，他賦予這個東 西（否決權），可是這個東西僅在於他的出席，可是這出席的背後，是 base 在一 個環說書，那這個環說書就是資料不全（環境運動工作者 W, p.1）。｣
另外，除了資料先天的不具足、外界政治壓力的干擾，環評委員個人本身不 堪沉重的環評審查工作量，也是環評委員會的決策困境之一，曾任環評委員的環
另外，除了資料先天的不具足、外界政治壓力的干擾，環評委員個人本身不 堪沉重的環評審查工作量，也是環評委員會的決策困境之一，曾任環評委員的環